快速工业化区域建设用地问题与制度优化研究——以佛山市南海区为例，本文主要内容关键词为：佛山市论文,南海论文,建设用地论文,区为论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号F293.2 文献标识码A 文章编号1002—2104（2007）01—0096—06
世界经济发展的历史表明，所有已实现现代化的国家和地区，必然经历了由农业社会向工业社会的转型，工业化是现代化不可逾越的阶段[1]。改革开放以来，在我国珠江三角洲和长江三角洲等沿海发达农村地区，工业化快速发展，工业化水平迅速提升，经济社会结构急剧变化。与此同时，快速工业化区域普遍出现城乡建设用地迅猛、无序扩张，城乡土地利用混杂、相关利益冲突频繁等诸多土地问题[2～3]。而这些问题又与当前城市化过度滞后于工业化等现象密切关联[4]。
如何合理引导土地开发，构建紧凑高效、布局合理、发展有序的建设用地空间结构，是快速工业化区域持续发展的重要命题，而改革和完善包括土地管理体制在内的城乡管理制度，是解读该命题的关键。本文运用新制度经济学原理，结合典型案例，从制度变迁与创新的视角对快速工业化区域建设用地问题进行研究，并提出优化策略，旨在为这一新兴地域类型的建设用地发展提供理论参考。
1 新制度经济学关于制度优化的一般理论
新制度经济学发源于科斯的交易费用概念和替代理论，该理论与制度变迁等理论体现出深刻的制度优化、制度协调和制度转换思想。新制度经济学的研究表明，制度是继天赋要素、技术、偏好后经济理论的“第四块基石”。制度是一个社会的游戏规则和为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，是规范个人行为的规则，由正式规则、非正式规则与实施机制三部分构成[5～6]。制度的核心功能是给市场经济中的经济人提供激励与约束，而这一功能的发挥是通过抑制机会主义行为、提供有效信息、降低不确定性和交易成本等途径来实现[7]。
在新制度经济学看来，制度变迁是内在动力和外部竞争共同作用导致制度非均衡的必然结果。当制度外的变化促成了外部利润的形成，而这些潜在的外部利润又无法在现有的制度安排内实现“内在化”时，人们就会寻找一种新的制度安排，以便获取这些获利机会[8]。制度优化或创新就是消除制度供给不足或过剩等制度非均衡，从而实现制度均衡和资源帕累托最优配置的制度安排。
改革开放以来，我国经济社会蓬勃发展，生产力与技术水平快速提升，经济环境发生显著变化，原有土地管理体制及相关制度安排的效率必然递减，无法适应和满足新形势下经济社会发展的要求，从而产生诸多土地问题特别是建设用地问题，形成新的制度需求，这在快速工业化区域体现得尤为突出。
2 城乡建设用地问题的实证研究
2.1 研究区概况
佛山市南海区位于珠江三角洲腹地，毗邻港澳，接壤广州，环境得天独厚，素称“鱼米之乡”，也是著名侨乡。土地总面积1073.8km[2]，辖2街道6镇，户籍人口106.6万，总人口约210万。南海区居广州往粤西、大西南、东盟地区交通要冲，广茂铁路、珠江干流、321国道、325国道、广佛、广肇、佛开等多条高速公路穿境而过，交通极为便利。
改革开放以来，南海经济社会有了很大发展，民营经济兴旺发达，“南海制造”熠熠生辉，2005年南海位居全国百强县（市）第六名，参照H·钱纳里的经济发展阶段模型，已进入工业化中期阶段的后期。由于南海改革开放初期实行分散化的农村工业化和城镇化政策，推行“六个层次一起上”的发展方针，“村村点火、户户冒烟”办工业，导致工业用地为主的城乡建设用地（本文研究的城乡建设用地包括城镇、农村居民点和独立工矿用地，不含其他建设用地。）全面粗放扩张，中心城镇发展滞后。目前全区非农产业和非农就业比重均超过90％，而本地城镇化水平仅约50％[9]，城镇用地仅占总建设用地面积的15％左右，半城市化现象及其问题较为普遍，土地集约、合理、可持续利用受到制约。如何通过制度创新，适时调整社会经济与城镇发展战略，实现空间重构和资源重组，优化城乡用地结构和布局，是当前南海及其他快速工业化区域亟待解决的重大课题。
2.2 建设用地主要特征与问题分析
2.2.1 规模急剧扩张，内部发展失衡
快速工业化区域由于国内外资本的快速投入与集中，第二、三产业特别是工业迅速发展，必然带来对土地的旺盛需求。虽然长期实行“单一口子”供地政策，但市场机制不够完善，市场对土地资源的基础配置功能未能充分发挥，供应难以反映、满足和引导需求。在当前我国相关法制不甚完善的背景下，由于经济利益和制度设租的刺激，快速工业化区域普遍滋生土地隐形市场，最终导致城乡建设用地规模失控，人为加剧用地矛盾。
根据历史统计数据和最新土地更新调查成果，20世纪90年代以来，佛山市南海区城乡建设用地规模急剧扩张，所占比重迅速提高（图1、图2）。1991年城乡建设用地规模为12339.1hm[2]，占土地总面积的10.72％[10]；1998年规模迅速增至34809.8hm[2]，比重上升至30.26％；至2004年末规模进一步增至45468.2hm[2]，比重高达42.34％。近年来，随着全区产业逐步升级、经济发展质量提高和土地管理制度的加强，城乡建设用地扩张速度有所减缓，但建设用地供需矛盾依然突出，建设占用与耕地保护之间的冲突未能明显缓解。
全区城乡建设用地规模变化的内部差异显著（图3），其中独立工矿用地上升幅度较大，占城乡建设用地比重由1991年的19.49％迅速上升至1998年的49.44％和2004年的59.45％，年均增量高达1894.24hm[2]。20世纪90年代以来，南海相继撤县设市和撤市设区，城市建设发展较为迅速，用地不断增加，目前用地规模达到2330.6hm[2]，但仍仅占城乡建设用地的5.13％，土地总面积的2.17％。同时，南海建制镇和农村居民点用地缓慢增长，从用地角度反映出全区城镇建设明显滞后于工业化发展速度，农村剩余劳动力未能真正大规模向城镇迁移，建设用地的级差收益和综合效益未能充分实现。
图1 南海区城乡建设用地规模变化
Fig.1 The change of construction land quantity in Nanhai
资料来源：南海区土地利用详查及更新调查成果等（下同）。
注：依照佛山市行政区划调整，原南海市南庄镇从2003年1月开始划归佛山市禅城区管辖。以上2004年用地规模不包括南庄镇数据。
图2 南海区城乡建设用地占土地总面积比重变化
Fig.2 The percent of construction land to gross land in Nanhai
2.2.2 空间无序分散，结构严重失调
改革开放以来，南海区受“离土不离乡”、“进厂不进城”等农村工业化政策影响，实行“遍地开花”式工业化发展道路，工业园区过多、过滥建设，导致工业用地全面扩张，“村村像城镇，镇镇像农村”，城乡混杂，居住与工业用地混杂，用地布局分散，并衍生出重复建设、权益纷争、环境污染、景观破坏等诸多土地问题，土地集约化、规模化利用以及城乡协调发展受到严重制约。
通过计算南海区土地利用类型区位熵（专门化率），可以找出全区具有一定优势的用地类型；通过分别计算某用地类型在各镇（街道）的区位熵，则可大致反映该用地类型的空间集中程度。用地类型区位熵（Q）计算公式为：
Q＝（a／A）／（b／B）
式中：a为某镇（街道）某土地利用类型面积；A为全区该土地利用类型面积；b为某镇（街道）土地总面积；B为全区土地总面积。
南海区城乡建设用地整体分布比较分散（图3），除中心城区桂城以外，各镇（街道）Q值均处在0.50～1.50之间，其中里水、丹灶、西樵和九江等区位较为偏远的镇域Q值＜1.0，距离因子作用有一定显现。各用地类型中，独立工矿和农村居民点用地集中程度均较低，区域差异不甚明显，很大程度上决定了全区建设用地的空间分布特征；城市和建制镇用地集中度相对较高，但整体规模偏小。
图3 南海区城乡建设用地区位熵分布曲线
Fig.3 The location quotient curves of construction land in Nanhai
独立工矿和农村居民点用地的片面、粗放扩张，大大削弱了快速工业化区域城镇发展的产业拉力和空间动力，妨碍了土地集约高效利用和第二、三产业的快速发展。目前南海区独立工矿和农村居民点用地比重过高，分别占城乡建设用地总量的59％和24％；而城市与建制镇用地比重过低，仅占5％和12％（图4）。城镇建设中亦存在工业用地偏大，道路广场和市政公用设施用地不足，建筑密度过高，环境质量偏低等问题，用地结构需作重大调整。
图4 2004年末南海区城乡建设用地结构
Fig.4 Construction land use structure in Nanhai,2004
2.2.3 城乡缺乏统筹，区域协调不力
快速工业化区域城镇密集，农村经济较发达，城乡界限模糊，城镇规模等级不甚明确。近年来南海区城镇化进程加快，但城镇化水平提高在促使城镇用地增加的同时，农村居民点用地未能相应减少。1991—2004年，全区城镇用地与农村居民点用地分别增加5961.5hm[2]和2542.5hm[2]。城乡用地缺乏互动的二元结构，不仅导致农村用地集约度较低、闲置和低效利用状况无法根本改变，同时也影响到城乡各类用地问题的整体解决，制约城乡的协调发展。
由于行政管理体制等局限，快速工业化区域用地发展缺乏横向协调，功能布局冲突，协调力度亟待加强。虽然南海区城乡用地的地域分工已经基本形成，土地利用的区域特色比较明显，但用地结构与布局不够合理（图5）。大沥、罗村街道属于中心城镇发展区，独立工矿用地比重过高，城镇用地比重过低，严重制约用地效益提升、服务业空间拓展和人居环境改善；狮山要发展成为南海次中心城区和最大工业基地，然而第二、三产业用地未能统筹规划，服务业用地太少，不符合土地利用和经济发展的客观规律。另外，某些区域产业发展和基础设施建设缺乏统筹，布局不甚合理，造成基本农田流失、农业生产条件破坏和生态环境景观损害，并影响到相邻区域发展。
图5 南海区各镇（街道）城乡建设用地结构比较
Fig.5 Comparison of construction land use structure in all towns and streets
3 城乡建设用地发展的体制性障碍分析
3.1 双二元管理体制影响用地配置效率
双二元管理体制既指用地管理的城乡分割，又指城市国有土地出让的“双轨”并存，是我国渐进式改革和新旧体制转型时期的产物。根据交易费用和制度变迁理论[5]，双二元管理体制必然引发一系列矛盾和冲突，阻碍土地市场的正常规范流通和交易，从而一定程度上导致土地资源配置低效、无序状态，这在经济较为发达的快速工业化区域表现尤为突出。
快速工业化区域用地管理体制上的双二元化直接反映在土地低价征用、政府垄断出让与以集体土地为基础的农村工业化之间对土地资源的争夺上。建设用地供给实际是按规定征用后使用、村镇自行开发使用和违法违章建设使用三部分构成，并未真正实现统一管理，结果导致各类开发园区“遍地开花”，建设用地规模增长处于失控状态。另外，城乡用地管理权能分散导致城镇用地特别是建制镇用地空间增长缓慢、总量偏小，与整个区域城镇化进程和城镇建设要求不相称。
3.2 农村土地产权不完善削弱激励与制约机制
科斯定理认为，合法权利的初始界定是市场交易的基本前提，并对经济制度运行的效率产生影响[7]。目前我国快速工业化区域农村土地产权很不完善，主要表现在所有权主体泛化、产权边界模糊以及产权残缺等方面。农村土地归农民集体所有，但具体归属于哪一级集体，法律并未明确规定，从而导致多元主体的权利之争。同时产权边界模糊，各产权主体之间的权利与义务界定不清，产权利益难以得到明确保障，从而人为增加市场交易成本和不确定性，削弱了产权制度应有的激励和约束功能，最终影响土地资源配置的效率与合理性。
南海作为国务院批准建立的全国农村改革试验区，从20世纪90年代初开始，陆续在全区农村范围内推行农村土地股份合作制，对促进南海经济发展起到巨大的推动作用[11]。与此同时，现行股份制度普遍存在股权残缺、股权封闭与股权设置不合理等问题，影响股份制度效率与绩效的发挥。股权残缺与封闭性主要源于社区封闭性，必然造成产业布局分散与用地粗放扩张，从而影响人口与资本的流动，影响产业的集中与升级，影响农村工业化与城镇化持续发展。
3.3 城乡市场发育不平衡诱发用地投机行为
由于我国城乡土地制度变迁的不平衡性和非同步性，城乡土地市场发展呈现显著不均衡[11]。目前我国城市土地使用权市场已经基本建立，为城市土地合理利用和城市建设提供了制度保障。农村土地的所有、使用、分配等权力较为复杂，牵涉到多方利益，关系农民生存保障等诸多重大问题，有关集体土地资源配置和资产管理的相关法规政策不健全、不完善，土地市场化程度相对较低。
新制度经济学认为，制度供给不足或滞后导致制度漏洞出现，从而诱发机会主义行为[7]。农村土地市场发育滞后，必然为行政权力的设租与寻租打开了空间[12]，农用地与建设用地的产出收益差异，城乡建设用地因政策管制产生的租值差，直接成为土地行政干预的设租与寻租源头。快速工业化区域以“补办历史用地手续”等各种形式为借口，通过权力交易使农地转用合法化，现象较为普遍。1997—2004年南海区违法用地面积3091.55hm[2]，其中未批先用部分占90.55％，违法宗数达到1846起。与此同时，集体土地私下交易和灰色土地市场较为活跃，影响土地资源的规范管理、合理保护和节约集约利用。
3.4 部门规划不协调制约土地合理利用与保护
在城乡土地管理依据上，土地利用总体规划和其他部门建设规划不协调、不同步甚至相互冲突，这给建设用地规划审批、管理和实施工作带来诸多不便，土地利用总体规划没有起到龙头作用，反而成了适应性规划。快速工业化区域主要是以国有、民营和外资经济为动力，以资本、土地和劳动力等生产要素投入为拉力，利益主体多元而分散。部门规划脱节必然导致建设用地管理无法集中统一，土地利用的粗放性和盲目性、用地结构和布局的不合理性以及土地资源浪费也就在所难免。
快速工业化区域在经济快速发展的同时，大多数农民建房和村庄建设缺乏规划引导与约束，导致其大多沿公路等交通线路粗放扩张，住宅与工业建筑混杂，基础设施不配套，人居环境恶化。另外，农民宅基地规划管理不到位，受经济利益驱使或传统观念影响，建新屋不拆旧宅，形成大量出租屋或“空心村”，村庄建设用地浪费较大。
4 城乡建设用地制度优化对策及措施
4.1 完善土地产权和城乡用地管理制度
（1）完善产权和利益分配制度。制度供给不足是快速工业化区域城乡用地矛盾与问题的主要根源，而产权制度不完善是其关键。在体制转轨动态过程中，通过明晰产权，清楚界定政府、农村集体、农户各方权利边界，形成各自权力的刚性约束，完善产权制度，实现土地权益合理分配，是化解诸多土地问题和优化城乡用地的必由之路。
（2）进一步改革农村土地股份制。针对当前农村土地股份制存在的问题，应该逐步推广和深化“固化存量、出资购股、开放流动”的改革。存量股权的福利配置对象是既有成员，数量人人均等。对新生儿和婚嫁迁入人口，实行出资优惠认购股权。允许股权无障碍流转、继承、赠送和抵押，真正实现股权资本化，为土地集约经营和农民转变身份、择业迁徙创造条件，促进快速工业化区域的城镇化进程。
（3）统筹和协调城乡用地管理。制度创新和技术创新是快速工业化区域未来经济增长的主要推动力，完善城乡用地管理体制是提高土地资源配置效率、促进区域经济持续增长的重要途径。通过理顺行政管理体制中层级制与职能制并存的矛盾，优化政府职能定位，使各级政府的利益目标、资源调控和行为方式等保持一致，以此降低制度管理成本，缩小设租、寻租空间，解决城乡用地缺乏统筹等问题。
4.2 建立统一、规范的城乡土地市场体系
（1）逐步实行城乡土地市场一体化建设。土地价值具有整体性，土地市场本应是一个有机的统一体。但由于目前快速工业化区域城市用地和农村用地背负的社会责任不同，造成城乡土地市场的人为分割。因此，首先应完善农村社会保障和就业保障体系，为农村土地合理“减负”。同时应该对耕地、基塘等优质农用地实行特殊的国家保护和扶持政策，强化用途管制。在此基础上，逐步取消土地供应“双轨制”、土地使用等级制和取缔土地隐型市场，从制度上避免土地投机行为，逐步建立起统一、开放、规范、有序，城乡和各种所有制一体化的土地市场体系。
（2）建立和完善农村集体土地市场。在明晰土地产权的前提下，建立农村集体建设用地市场，完善集体建设用地流转机制和配套法规，实行集体土地与国有土地“同地、同价、同权”有偿使用制度，是解决当前快速工业化区域农村土地隐性流转的根本出路，也是推动工业和服务业向城镇集中、集聚，从而强化规模经济效应的必然要求。与此同时，农用地非农化应实行国家调控和市场配置相结合的有效机制，逐步培育农用地非农化市场，而不应单纯采取行政性的征地办法。国家调控农用地非农化的措施主要包括土地用途管制、土地规划、税收和土地登记等。
（3）创新和加强土地市场法制监管。借助先进的技术手段和管理手段，将技术创新与制度创新相结合，建立科学、高效的土地供求监测和预测机制，准确把握土地市场运行走势，为政府适时调整和制订有关政策提供科学依据。同时要加大土地执法力度，整顿土地市场秩序，建立规范、有序的土地市场竞争机制。土地市场监管应建立责任人制度，纳入政府政绩考核体系，并定期向社会公示相关信息，以利于社会公众监督。
4.3 高起点和高标准做好村镇建设规划
（1）实行“规模规划”，强化规模控制。村镇规划要依照城镇体系规划和社会主义新农村建设的要求，以促进快速工业化区域经济社会健康发展和集约用地为指针，明确村镇建设的长远规划格局，将传统的“时限规划”调整为“规模规划”模式，通过科学预测未来人口规模、经济发展趋势等合理确定村庄与城镇近远期用地规模。村镇规划区之外的农用地实行严格的用途管制，零散农村居民点要在现状基础上加以逐步缩并。
（2）农村宅基地管理采用“三控模式”。针对当前快速工业化区域农村宅基地实际占地远远超过批准占地的扭曲现象，农村宅基地规划及管理应积极采用“三控模式”。一要控制农户主房占地；二要控制庭院、附房等用地界线，并将它们全部纳入非农建设用地审批指标；三是严格控制宅基地数量，严格执行“一户一宅”的法律规定，有序清理多余宅基地。在强化农村宅基地微观控制的同时，积极引导第二、三产业向城镇和园区集中，更好地实现集约用地和合理用地之目的。
（3）强化功能分区，优化空间结构体系。针对快速工业化区域农村建设用地粗放扩张、零乱布局、功能混杂等不良现状，村镇建设规划应强调用地功能分区，建立合理、高效、优美的空间结构体系。同时，应合理布局村镇公共设施用地和道路用地，鼓励打破村民小组界线和相对集中建设，逐步实施村庄归并与整治计划，有效推进农村建设用地整理。
5 结论与展望
（1）快速工业化区域城乡建设用地普遍存在规模急剧扩张、布局无序分散、结构严重失调、城乡缺乏统筹等诸多问题，深层成因主要包括土地、户籍、行政管理以及经济社会发展模式等多个方面，其中双二元管理体制、农村土地产权不完善、城乡土地市场发育不平衡和部门规划不协调等是重要的体制性障碍因素。
（2）快速工业化区域应该深化土地、户籍及行政管理等综合改革，调整经济社会发展战略，促使产业与人口空间转移和集中，并与经济和就业非农化进程同步，促进工业化和城镇化健康发展。其中建设用地制度优化对策主要包括完善土地产权和城乡用地管理、建立统一规范的城乡土地市场以及高起点和高标准做好村镇建设规划等。
收稿日期：2006—04—11
标签：建设用地论文; 土地产权论文; 农村建设用地论文; 城镇体系规划论文; 社会管理论文; 经济建设论文; 城乡差异论文; 三农论文; 经济学论文; 农村论文; 经济论文;