气候变化的制度丛结，本文主要内容关键词为：气候变化论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前国际社会应对气候变化的努力主要集中于谈判构建一个综合性的国际气候协议。但是，自由制度主义学派的代表性学者、普林斯顿大学公共与国际事务教授罗伯特·O.基欧汉(Robert O.Keohane)，与多年从事气候与能源问题研究的著名专家、加州大学圣地亚哥分校政治学教授戴维·G.维克托(David G.Victor)的这篇文章提出了不同的看法。该文原载于英刊《政治视点》(Perspectives on Politics)2011年3月号。他们认为，当前并不存在一个统管限制气候变化程度的各种努力的综合性制度，相反，却存在一个“制度丛结”(Regime complex)：一组松散地联系在一起的特定制度。他们描述了这种气候变化的制度丛结，并试图通过基于利益的、功能性和组织性的观点对其予以解释。他们认为，这种制度形式可能持续存在；而构建一个综合体制的努力不大可能获得成功，目前已有大量的涉及面更窄的制度就气候变化问题的某些特定方面展开探索；一个气候变化制度丛结，一旦符合了特定的标准，会胜过任何政治上可行的综合体制。文章主要内容如下。
一、导言
近20年来，各国政府一直在努力构建一个强有力的、综合的而又全面的管理气候变化的规制体系。不过他们的努力所产生的却是一组形式各异、范围更窄的规制制度(regulatory regime)，我们称之为“气候变化的制度丛结”(regime complex for climate change)。这一制度丛结的诸要素或紧密或松散地联系在一起，有时相互冲突，但通常都是相辅相成的。
本文探索了国际规制制度这一个连续体的两端：一端是全面的国际规制制度，通常聚焦于一个单一的、综合性的法律工具；另一端则是高度分散的制度安排。在两端之间，是嵌套制度(nested regimes)和制度丛结，二者都是特定制度松散联结而成的制度集。我们提出一个分析框架来解释：为何在不同问题领域的规制努力会产生沿着制度谱系广泛分散的不同结果。我们认为，就气候变化而言，当代世界政治内在的结构多样性和利益多样性趋于导致形成制度丛结，而非一种全面性、综合性的制度。对那些热衷于更有效的国际规制的决策者而言，注重管理制度丛结的战略，或许要比投入大量的政治和外交资源构建一种全面的制度更能有效地应对气候变化。近些年数次大规模的全球峰会，例如哥本哈根会议，都围绕着一个目标：签订一个单一的、全球性的条约。但根据我们的分析，目标更集中、权力更分散的活动或许能产生更大的影响。在高度不确定性和政策不断变动的背景下，制度丛结不仅在政治上更为现实，而且在灵活性和适应性上也有显著的优势。
我们首先描述气候变化的制度丛结，这一制度丛结并不是经过全面设计的，而是来自不同国家及其外交机构在不同时期和不同具体问题上的众多选择的结果。这些制度安排如教科书般地构成和展示了制度丛结，并为构建更具一般性的理论提供了一个很好的例证。
然后我们尝试解释为何这些规制气候变化的努力产生了这样的制度丛结。我们认为气候变化实际上是许多不同的合作问题，不同的合作问题意味着不同的任务和结构。可以用三种力量来解释制度结果从综合到分解的变化：利益分配、连接(linkage)的收益以及对不确定性的管理。这些力量为政府和非国家参与者构建一组广泛分布而非单一的等级式(hierarchy)制度的努力提供了激励。这组制度包括一些紧密连接的制度，尤其是那些用来传递诸如资金、技术和创意等资源的制度要素之间的连接；但其中绝大多数制度要素都是分散的，其特征是连接松散，缺乏层次性。
接下来我们探索了各种能促进更有效政策的行动方案，以解决当今日益紧迫的气候变化挑战。尽管坎昆会议在使哥本哈根签订的协议实现制度化方面取得了部分成功，但是创建一个综合而全面的制度却几乎是不可能成功的。原本可以集中用来解决特定气候变化问题的、规制更为严格的制度上的政治和经济资源，可能因为这些努力而被转向别处。大量更为严格的、部分连接的努力都将强化业已出现的制度丛结。这一政策战略能产生更具灵活性和适应性的制度，关于这点我们可以列举出众多的例子，例如国际排放贸易、森林管理战略的创新、边境调节税的调解、技术政策的合作等等。尽管这一聚焦在松散连接要素上的战略大有前途，但它也并不必然就是更优的。为了相比追求不切实际的全面制度而有所改进，一个制度丛结必须满足如下标准：一致性、责任、确定性、可持续性、认知质量和公平性等。
构建一个全面而综合的气候制度之各种努力的失败，反映了发达国家(如美国)对成本高昂的政策的抵制，发展中国家也是如此。这也反映出那些将外交努力放在试图塑造综合的、国际性的、具有法律效力的制度上的政策选择是多么的不明智。这些努力失败的根源可谓根深蒂固，而主流文献对这种政策选择也并不乐观。尽管我们并不否认这种悲观前景，但我们并不认为一个不可行的、但是全面而综合的制度就成为我们绝望的理由，我们可以采取很多行动缓解这一问题，并加强在气候变化问题上的全球合作。
二、气候变化的国际合作与制度丛结
这里用于思考气候变化制度丛结的方法，与《权力与相互依赖》一书所提出的分析框架是一致的。各种具有法律约束力的规则构成的国际制度都是由那些代表国家利益(精英们所理解的国家利益)的精英们正式创建的。这些精英们面临着各种国内和国际的政治压力，这些压力又决定了他们如何计算利益并代表国家作出决策。尽管国家始终位于国际法律形成和执行过程的中心，许多其他非国家参与者也扮演着重要的角色，包括非政府组织(NGOs)、商业企业和媒体。这些群体有时独立行动；他们也是选民，影响精英们的任期和决策，从而影响精英们对国家利益的计算。这些选民们的利益多种多样，因为行动的成本和收益对每个人来说都是不一样的，而且会随时间而变化，因此选民之间的利益常常发生冲突。国际结果(如国际条约的设计和内容)取决于国家利益之间的权衡，后者又取决于相关各国所能获取的、与特定问题领域相关的权力资源。权力体现为两个方面：(1)本国决策对他国的影响(主要取决于国家大小和经济实力)；(2)于己更为有利的不对称的相互依赖，此时即使出现默认结果(即未达成协议)，本国也处于更有利的地位。
这些选民们进行组织以及理解自身利益的方式是随时间而变化的，因为选民们所认知到的利益又受不断变化的信息和信念的影响。也就是说，思想总是起作用的。
各国为了增进自身的利益，构建了各种国际制度——“体制”(regime)——来帮助它们获得来自合作的收益。这类制度有助于各国通过降低交易成本来实现各自的目标，提供聚焦点(focal point)，增加信息及可信性，监测履约情况，并协助惩罚违约行为。
当国家将资源投入到规制体制的建设中时，结果可能大相径庭。在一个极端，是完全综合的、通过全面的、科层式的规则来实施规制的制度。而另一个极端则是高度分散的制度集合体，没有可辨识的核心，不同的体制元素之间只有很弱的联系或根本没有联系。在二者之间的很大一片区间内，包括具有可辨识的核心的嵌套(半科层式)制度，以及非科层式的、连接松散的制度体系。我们所称的“制度丛结”，正是指位于这一区间中间的、各种连接松散的制度安排。制度丛结的特点是各种特定的、范围相对窄的制度相互之间构成联系，但又缺乏构架全局的整体性结构或层级。尽管“制度丛结”这一术语并无新意，但是目前仍缺乏一套理论来解释：为何这种形式的制度在某些领域大行其道，而在其他领域却并未出现?
有三种因素可以用来解释为何一个制度出现在这个区间。第一种因素是利益分配，利益分配又取决于权力的大小。当所有关键的、强大的(国家或非国家)参与者在一个较为广阔的问题领域中的利益都足够相似时，他们会“需要”一个单一的国际制度，因为这是获得合作收益的最好的方法，那么此时我们预期会出现一个综合性的制度。这些参与者所拥有的关于哪种制度形式符合他们利益的信息和信念，或许能促使各方的利益围绕一个单一的规制体制趋同。所有的关键参与者围绕一个共同的目标都有强烈的需求，那么在没有其他可行的制度来竞争时将产生一个综合的制度。保护臭氧层问题的相关协议就是以这么一种方式出现的，既有主流的观点来支持联合国倡导的全球性条约，又有来自最强大的国家、企业和非政府组织对这唯一的条约投入资源的强烈需求。
当然，国际制度通常并不是来自某次国际会议上深思熟虑的决定，而是“通过期望趋同或心照不宣地讨价还价，对随时间而逐渐演变的非正式权利和规则进行法律化编撰”的结果。也就是说，它们的出现是路径依赖的、由历史所形成的。对路径依赖重要性的全面阐述超过了本文的范围，但路径依赖能够解释为何国家和非国家参与者都一样会鼓励(或容忍)大量不同的规制制度，尤其是在他们的利益出现背离、不存在唯一均衡点时依然如此。多样化的规制制度为挑选和转换不同的制度平台提供了机会。一旦许多不同的制度固定下来，而至少对某些重要的国家来说挑选制度平台的收益又很明显时，那么这些制度就很难避免发生一定程度的分散。
第二种因素是不确定性。当许多国家尝试在有着大量其他参与者、同时又高度复杂的问题上进行合作时，他们或许会对他们所能获得的收益以及规制对他们造成的风险暴露出高度的不确定性。随着合作的深化，政府在他们将愿意和能够做什么这个问题上逐渐无法作出可靠的、严格的承诺，因为如果想要大幅改变国内的政策，不仅要求必须具备高超能力的公共管理体系，而且要求这种政策改变会出其不意地影响国家层面的重要利益群体。在这样的背景下，为数不多的几个国家通常组成“俱乐部”，因为俱乐部团体很小，所以很方便管理。俱乐部允许成员保留来自其国内的收益而不必与其他成员分享，也允许成员搭便车的行为。因此，即便合作问题的结构看上去需要一个大而广的规制制度，但不确定性也会导致出现更小的、成员资格迥异的合作结构。
第三种因素是连接。许多问题领域通过彼此之间的连接来扩大缔约的范围，而这又会鼓励整合。事实上，许多制度就是设计出来鼓励连接以增加合作收益和强化遵约激励的。例如，关贸总协定(GATT)和世贸组织(WTO)的发展过程中就一直鼓励(直到约10年前)投资于一个单一的综合性制度，因为这一制度内的国家和主要跨国参与者(如跨国企业)的私人收益都很高，而且很容易通过最惠国待遇和互惠条款延伸到所有的成员国。这些条款使得国家间很容易就与贸易相关的问题联结起来，而且贸易的互惠性质也鼓励这种联系。而在其他背景下，例如当不同的规制安排在管理上很难产生联结时，制度设计很可能更青睐于持续的分散化。
连接有助于确定问题领域的边界。连接可以深化合作，从而扩大问题领域的范围，正如GATT/WTO制度，这一制度最初只集中于削减关税，而现在则包括一系列广泛的与贸易相关的措施，例如补贴、政府采购和食品安全标准。在贸易领域，不仅在新协议形成时会产生连接，而且通过WTO的贸易责任执行体系也会产生连接。当合作所在的问题领域无法产生整合性的连接时，结果可能形成宽泛而无实质影响的制度，或形成许多单个的制度，每个制度只集中于某个可能产生合作的领域。“生物多样性”的问题领域就是以这样的形式出现的，有一个宽泛的、影响很小的条约(《生物多样性公约》)和许多“窄”的协定(许多协定都早于这一公约)，这些“窄”的协定只关注特定的问题，例如管理濒危物种的贸易、对荒野区域保护的协调、促进对生物多样性相关创新的知识产权的保护，等等。弱连接会模糊问题领域的边界，例如《生物多样性公约》，就是法律协议的一个极端，这一公约涉及如此众多的国际潜在合作领域，以至于这一协议根本无法在任何问题上取得实际的政策效果。
我们已经辨识出导致综合或分散的三种因素：利益分配、不确定性和连接。这些因素在不同的问题领域可能表现出不同的程度。接下来我们以气候变化为例，考察这些力量如何相互作用。气候变化的制度丛结是一个松散联结的制度体系，没有明确的层级或核心，许多元素都以互补的方式相连接。它不属于任何一个极端，相反，这一制度丛结的元素相互之间松散地连接在一起，从而介于完全综合与完全分散之间。
三、气候变化的制度丛结
创建气候制度的最明显的努力都围绕着《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC，以下简称《公约》)而展开。《公约》的成员资格被设计成几乎是完全一样的。它产生了《京都议定书》，以发生在臭氧层问题上的制度演化为模型——臭氧层协议就是联合国倡导的一个单一的条约体系，表现为一个唯一的、综合性的规制体系——目标是将《京都议定书》发展成为一个不断强化的(thickening)、综合性的制度。实际上，由于《京都议定书》没有给发展中国家规定减排任务，而且美国没有批准这一协议，因此其影响范围有限、程度很浅，在世界大部分地方最终都只是具有象征意义而已。目前在《公约》的支持下，有许多尝试正试图重新谈判并延续《京都议定书》。此外，也有其他一些制度丛结正在形成之中，但它们都没有组织成等级。图1展示了这些制度安排。
图1：管理气候变化的制度丛结
注：框中所示为气候变化制度丛结所包含的主要制度元素和动议。椭圆形中的元素，表示这些领域已有大量的努力在进行规则制定，这些努力集中在一个或多个任务上，以满足对气候变化领域内多种合作问题进行管理的需要。椭圆形之外的区域则表示还需要额外的规则来支持气候规则制定。
在联合国倡导的全球谈判陷入僵局的局面下，一些政府试图创立更小的俱乐部，后者只包含那些能在气候变化问题上进行合作的关键国家。这些努力要求俱乐部的领导承担起组织成本。而其他努力则建立在已有的制度基础上，其优点是交易成本很低，但缺点是其成员和预期大都业已形成。我们已识别出四种处于初期的组建俱乐部的努力。我们并不期望气候变化议题成为所有这些俱乐部的最重要的元素，但每个俱乐部都有规制和合作性的动议，这些动议能吸引资源并引入未来路径依赖所需的种种努力。
第一个俱乐部是由美国乔治·W.布什所创建的“亚太清洁发展与气候新伙伴关系”(APP)，后者是美国为了应对对它抛弃《京都议定书》的批评所作的回应。2005年，6个亚太地区的国家同意在低碳技术研究和部署上加强合作(第7个国家加拿大于2007年加入)。这一动议的本意是谋划替代京都进程的路径(只有日本强烈倡导京都式排放管理)，并打造特别的合作关系以促成可能的低碳技术的商业化部署——这即便不通过这一合作伙伴关系，也会通过其他平台完成。这一合作伙伴关系试图在如何引入主要的发展中国家这点上提供一个模板，因为 APP成员包括了中国和印度。美国并没有完全发挥该俱乐部的潜力，部分是由于布什政府班子对向气候变化投入任何实质性的资源始终抱有敌意。
2007年，布什政府看到APP这一俱乐部太小，而且没有什么实质性成果，于是创建“主要经济体能源安全和气候变化会议”(Major Economics Meetings on Energy Security and Climate Change，MEM)。该俱乐部包括16个国家以及欧盟，各成员国在巴厘岛大会前碰头，希望能设立一套属于俱乐部的规则，推行更具灵活性的减排战略。这一会议形式保留至今，不过重新微调了定位，并重新命名为“主要经济体能源和气候论坛”(Major Economies Forum on Energy and Climate，MEF)。与此同时，八国集团(G8)俱乐部也拾起气候议题，这相对容易一些，因为八国集团在此之前就已存在，而且一直在寻找新的议题。在过去6年，每次八国集团会议都包括涉及气候变化的重要声明。自2005年以来，数次八国集团会议都包括一个分会，八国集团的领导人与最关键的五位发展中国家的领导人在该分会上碰头商议(即所谓的“G8+5”)，而气候变化问题总是位列此分会的议程之上。在各种政府间机构中，八国集团和欧盟最早也最明确地声明：全球温升目标需限制在不超过工业革命前2℃的水平。
由于对八国集团(及不相关的G8+5)规模过小感到失望，这一压力最终导致形成一个更大的20国集团(G20)——来自20个最重要的工业化国家和发展中国家的领导人都会参加的一个常规会议。G20的前身是由加拿大和美国所创立的20国财政部长和央行官员团体，用以协调亚洲金融危机期间各国财政部长的行动。自2008年后，G20的国家领导人形成了固定的会面及发表公报的机制。由于G20比其他俱乐部(如MEF、APP)能更快地将财政和工业部门的官员组织起来，因此它成为能够实现低成本减排的重要平台。例如，在2009年9月G20匹兹堡峰会上，由于日程上议题众多，而能源只是17个议题中的一个，而且还有更为紧迫的问题如金融市场监管，因此按说像管理温室气体这样宽泛的议题很难有足够的吸引力，但是最终还是形成了一个要求减少化石燃料补贴的协议。
除了上述这些俱乐部之外，几乎所有担忧气候问题的工业化大国都创建了各种形式的双边协定。英国与中国建立了双边伙伴关系以试验先进的燃煤燃烧技术。其他国家，包括澳大利亚、法国和美国，还有一些私有企业，也和中国的政府和机构(例如大型电力设施机构)就煤炭和核能展开双边合作。美国则和印度结成合作伙伴，从而使印度有机会获取裂变材料和技术。这些安排能大幅减少印度的排放，其减排幅度远远超过人们的预期水平；同时这些安排反过来要求45个核供应集团成员签订新的双边条约，同时这也面临着美国和印度国内的艰难谈判。自从2007年开始，联合国就启动了加强森林管理以及所谓的“减少来自毁林和土壤退化的排放(REDD)”的外交进程。这些努力产生了新的协议，但直到一些主要的具有丰富森林资源的政府(特别是巴西和印度尼西亚)和热衷于森林保护投资的政府(如挪威、美国及其他国家)开始关注具有实效的森林保护措施，这些新协议才在森林上产生实际收益。挪威和印尼在2010年签订的双边条约是第一个在REDD相关问题上的重要投资条约。许多其他相似的双边和“俱乐部”式的在森林问题上的安排正在形成之中，其中一些就借鉴了挪威和印尼的模式。
尽管大多数为排放设定目标的努力都集中在《公约》上，其实其他的规制条约对减排有更大的影响。事实上，一些研究发现，关于臭氧层的《蒙特利尔议定书》实际上比《京都议定书》对气候变暖的影响更大，因为最主要的消耗臭氧层的气体同时也是升温潜力极强的气体。一些政府对公约体系缺乏进展感到失望，进而试图探索更加全面地利用《蒙特利尔议定书》来削减某些工业气体排放——这些气体被发明用来取代臭氧消耗物质，但它们本身就有很强的温室效应。一些区域性的减少空气污染的制度最终也可能在应对气候变化中起到重要的作用。这些制度所管制的某些污染物能减少变暖，尤其是二氧化硫(二氧化硫造成酸雨，因此被管制，但它也能形成硫颗粒，使云层更加明亮，因此减缓变暖)；而针对海洋往来船只燃烧燃料所产生的含硫物质所制定的国际规则很可能削弱上述这种减缓效应。目前对颗粒污染的关注与日俱增，当前对这种颗粒污染进行管制是因为它造成本地空气污染；同时大量的证据表明这种煤烟颗粒污染(也称“炭黑”)也是气候变化的罪魁祸首。一些区域性机构(比如在亚洲和北极地区)正在想办法协调对炭黑的管理，因为这些颗粒不仅造成变暖，而且产生区域性影响，例如冰层和冰川的消融。
现有的多边机构，例如世界银行，也是建设气候制度的重要平台。例如，世界银行在20世纪90年代后期发起的原型碳基金(Prototype Carbon Fund，PCF)，目的是引导早期投资投向《京都议定书》的清洁发展机制(CDM)。来自原型碳基金项目的经验反过来又加速了CDM规则的制定，并很可能提高了随后的CDM项目的质量。世界银行与其他多边机构一道，通过全球环境基金(GEF)，同时管理着正式的资金机制，并通过这一机制对《公约》和京都条约下的发展中国家的参与行动提供金融支持。除了上述属于《公约》下的正式制度的努力外，世界银行还管理着其他几个不同的正式基金。它组织了一个大型基金以用于减少毁林项目的投资；它还创建了一支特别基金来帮助一些国家适应气候变化。或许最为重要的是，世界银行广泛支持将气候变化问题纳入其借贷和赠款项目，因此撬动更多的资金进入农业、发电厂、基础设施和其他引起气候变化或为气候变化所影响的投资项目。
除这些正式的国际协调努力之外，还有许多旨在鼓励改变在其他管辖区内的行为的单边行动。例如，由于对美国联邦立法进展缓慢的失望，美国国内至少有两个次级单元对自己的排放实施了限制，这就是加州以及建立了“区域温室气体倡议”(RGGI)的东北部各州。这两个次国家级减排体系都包括排放贸易体系，而且还制定了与国际排放贸易进行“链接”的规定，这就允许各州设立的规则创造出有价值的私人物品(排放配额)，而且使得企业在别的国家也能创造出排放配额。除了这些政府的单边行动之外，民间社会组织主导的规制努力也正在出现。非政府组织引起了社会对气候变化的关注，并开始关注控制排放的实际解决方案。许多企业也开始实施它们自己的规制方案，其中一个例子是由企业和非政府组织组成的“美国气候行动合作伙伴关系”(US-CAP)。
以上我们关注的都是对排放规制进行协调的种种努力，除此之外，适应气候变化也日益引起人们的关注。适应资金的来源，一部分来自对CDM交易征收的小额税收，但主要还是来自政府预算。建立更大的适应资金在目前很难实现，部分原因是很难将这一资金需求与一个大型的、有可靠来源的资源相连接。各国政府在2009年12月哥本哈根会议上承诺大幅增加适应资金，并在一年后的坎昆会议上再次承诺。那些极端贫穷和脆弱的国家也日益变得更有组织起来，要求提供适应援助，因为它们将气候变化视为不可避免的。
此外，还有一类数额很小但持续增长的技术投资，即人们所知的“地球工程”。一旦气候变化开始以灾难性方式出现，地球工程技术便可大幅抵消变暖。许多国际机构目前正在考虑是否和应该如何管理地球工程。一旦这类技术涉及对海洋进行处理时，就会牵涉到《伦敦公约》；一旦地球工程技术影响到生物多样性时，《生物多样性公约》就会影响规制的选择(包括2010年11月的一项旨在反对地球工程研究的正式决议)；一旦地球工程技术影响到臭氧层时，保护臭氧层的《蒙特利尔议定书》或许就会起作用。或许未来在这些领域也会诞生全新的国际协议也未可知。
国际合作也关注一些其他的任务，例如旨在增进分享气候变化科学知识的国际合作。最显著的努力莫过于气候变化专门委员会(IPCC)所支持的全面科学评估。IPCC还受理来自其他机构——例如与其若即若离的《公约》——的请求，提供相关的技术信息，例如排放清单的报告程序。与IPCC多边进程相伴随的，还有一些政府所承担的自我评估任务，它们不仅评估气候变化对国内的影响，还评估对世界其他地区的影响。
气候变化领域的国际合作已有数十年，而迄今气候变化规制安排却仍没有一个核心。相反我们所观察到的都是局部的、等级式组织起来的规制元素组合。其中一些规制元素与现有的窄而深的制度相联系，例如使印度更容易地获得裂变材料的双边协议，以及在世界银行现有的稳定的体系中，通过贷款和赠款将气候变化问题纳入主流的种种努力，等等。一些初创的制度，如新出现的碳补偿和贸易市场，其中有一些还未摆脱最初的孱弱(如美国的RGGI市场)，而另一些则迅速深化(如欧盟排放贸易体系EU ETS)。这些努力有如寒武纪生命大爆发，大量各式各样的制度形式纷纷出现，然后通过挑选和偶然性作用，最后只有少数一些制度被选中。这些努力的结果并不处于制度连续集的两极，它们既不是完全综合的，也不是完全分散的。相反，松散联结的制度安排以各种方式相连接——而其中最为重要的是《公约》进程，但它也不是没有竞争敌手的——并一起形成了制度丛结。接下来，我们将解释这一结果。
四、阐释气候变化的制度丛结
上述讨论的三种一般性的因素都可以用来解释国际制度的整合或分散差异。(1)利益分配解释了为何没有出现单一的制度。刚开始的时候，欧盟和美国之间的差异可以在很大程度上解释对京都体系的分歧。而今主要发展中国家也有了它们自己对规制制度的想法，这导致制度偏好更加分散。(2)不确定性使得大多数政府对承诺建立一项代价高昂的全球制度非常谨慎，因为它们不确定收益如何，也不确定其他国家是否会做出具有可比性的减排承诺并遵守承诺。而且，(3)在绝大多数气候变化合作问题上，各国政府还在试图寻找有成效的连接，虽然在一些领域，连接已经很紧密且是深层次的，例如排放贸易体系和补偿之间的连接。
三种一般性的力量又与气候变化问题的两个特殊属性相互联系。第一个导致分散的制度结果的原因是问题的多样性：“气候变化”挑战所固有的具体合作问题都是迥然各异的。气候变化实际上包含了许多截然不同的问题，每个问题又有自身独特的属性，它们各自面临着不同的管理上的挑战，有着不同的政治选民。反过来，问题的多样性又与许多平行的、多样化的利益、权力、信息和信念模式相联系。我们看到在“气候变化”这一宽泛的主题下，至少存在有四种截然不同的合作问题。
第一，最难也是最核心的问题：协调排放规则。
第二，补偿问题：对那些不愿意或不能够采取减排措施的国家所进行的补偿，例如资金转移。举例来说，在缺乏支付机制的情况下(如CDM)，《京都议定书》谈判时所有发展中国家本质上都不愿同意限制排放的措施。
第三，协调应对气候变化的努力——这原则上是通过适应、但也可能通过地球工程来实现。地球工程只需一个或数个行为体的行动即可实现，这个方案看似非常有吸引力，却与控制排放的集体行动背道而驰，因此需要予以阻止。也就是说，地球工程的挑战在于如何使其变得更难实施，而非使其更容易实施。
第四，最后一个合作问题是如何协调共同的科学评估知识，以增进公众对作为公共物品的气候变化的原因和结果等知识的共享程度(国际合作也要求促进和协调对新技术的投资，这些新技术也具有公共物品属性。绝大多数与碳相关的技术都在全球市场上进行交易，然而，众所周知的市场失灵却导致对技术的研发投入不足，而这种市场失灵在全球范围内也正迅速蔓延)。
换句话说，没有单一的“气候变化”问题，“气候变化”问题是许多不同的合作问题的组合，每个合作问题自身都有搭便车的激励。单个合作问题之间都在不同的程度上相互连接。
第二个导致努力分散的原因则根植于严峻的政治挑战，这是国际合作的第一个也是最重要的领域，是任何严肃的控制排放计划都必须面对的难题。深度减排最终必然要求全球合作，因为控制主要的温升污染物成本高昂，而且会影响经济竞争力。深度减排要求政府采取规制措施来影响成千上万的企业和家庭的行为，而这对那些弱势的、分散化的甚或腐败的公共管理体系而言，更是难上加难。同时，这些减排行动的收益遥远而不确定，而成本却近在眼前。
我们现在可以尝试解释：为什么在气候变化的问题上既无法产生一个综合而全面的制度，也无法产生一个完全分散的制度。
从功能的观点来看，管理气候变化牵涉到的具体的国际合作问题是如此多样，以至于任何一个单一的制度都很难以组织起来并持续下去。实际上，问题的多样性往往伴随着利益、权力、信息和信念的多样性。当这些单个的合作问题同时与其他制度安排相联系时，在事前将所有联结组成一个单一而全面的制度就太过复杂，因而不可能实现。没有一个国家有如此权力能要求所有其他国家同意某个解决方案。
气候问题不仅是多样的，而且还具有巨大的不确定性。利益、权力、信息和信念都变化得非常快。例如，中国和印度作为排放大国迅速崛起；大众和科学家所谈论的对气候变化危险性的认识也在不断发生改变，这些都是明显的证据。这些快速的变化改变着重要国家赞同且愿意接受的制度形式。正如我们上述的一般性观点，这些不确定性使得各国政府不愿意加入全面的、需要大量政策性努力的协议。
连接决策中的战略考虑也促使结果变得分散化，尽管结果中仍包括许多松散的联结。另一方面，利益的多样化也使结果倾向于分散化。具体的制度通常建立在向少数的参与者供给的私人物品上，这些少数参与者的利益彼此相似，但又有别于其他的参与者。这些利益也是相互依赖的，因为，比如说，规制决策会影响经济竞争力。这一“俱乐部”成员将试图维持那些对自己有利的安排。而一个全面的制度所带来的收益似乎并不足以满足所需的讨价还价和让步的成本。另一方面，一个完全分散化的制度很可能也无法满足主要领导国家的利益，这些领导型国家在制度建设上的投入最大，因此它们希望获得先行优势。它们将寻求层级式的制度——如果不行，它们就会转而寻求议题连接——以产生制度上可持续的、与它们利益相一致的安排。因此，应对气候变化问题的最终结果，将是一系列以各种方式相连接的俱乐部。
下面的一些例子可以表明连接是如何在不同的规制元素中产生，以及如何导致制度丛结而非完全分散的制度集的。那些准备深度减排的国家必须找到办法来补偿那些更不愿意减排的国家，而后者同时又是强大的经济竞争对手。补偿所需的资源的规模更是远远超出了绝大多数捐赠国所愿意接受的水平——例如《哥本哈根协议》就号召，到2020年工业化国家每年向发展中国家新增1000亿美元的转移支付资金，这一数字大约与全部官方对外援助的总额相当。在政府间进行如此大规模的、新的和直接的资金转移是不可能实现的，面对这一现实，那些极其希望形成有效的气候制度的政府正在尝试将补偿机制与创造碳市场的排放控制规定连接起来。连接所采用的机制，包括CDM，而且将很可能包括多种其他的补偿方案，包括关注森林和土地利用的新的补偿机制。试图促进低排放技术创新的努力也可以通过与碳市场连接而从中获益，因为连接给排放创造了价格和资金来源。同样，在提供气候灾害信息的系统与排放控制努力之间的重要连接现在也已经出现了。例如，《巴厘路线图》就明确根据IPCC关于“安全的”温室气体水平的结论，为各个国家描绘出参与控制排放所必须付出的努力。
分散的并根据权力进行调整的利益分配、不确定性和连接，这三种因素可以用来解释气候变化制度丛结松散联结的属性。
在其他国际关系领域，多样化的合作问题并不一定导致分散化的制度或制度丛结，例如，贸易问题领域就在统一的GATT/WTO法律框架下形成一组高度多样化的国际合作形式组合。但是贸易产生的制度结果反映出两点现实：贸易谈判范围最初只集中于更窄范围的问题(主要是关税)，以及贸易的性质决定了容易产生很强的连接。今天所谈到的“贸易”问题领域，从关税扩展到一系列广泛多样的贸易壁垒，差不多用了近半个世纪。相反，气候变化外交在一开始就包括了广泛的议题，而且仍处于制度演化初期，因为第一次正式的气候变化外交谈判仅仅是在20年以前。气候变化问题的多样性放大了上述三种因素在导致分散化过程中的作用：它不仅导致更为复杂和变化的利益分配，而且增加不确定性，还使得形成可靠的连接变得更加困难。
路径依赖和组织上的实践也强化了这一模式。不同的国家和部门会在不同的时期对严肃的气候变化行动产生兴趣。由于这一行动的时间会变化，领导者为满足它们的目的和利益而构建的制度只能是局部的制度。一旦它们如此做了，它们就会对有可能根本性地改变这些安排的行为产生抵制，因为改变组织结构的成本相当高昂，只要制度丛结能够使必要的功能发挥作用，即便其表现差强人意，领导型国家也会满足于维持现状。
例如，相比绝大多数其他工业化国家(包括美国)，欧洲就更多地致力于推动京都进程。欧盟已经投入资源来构建各种气候变化的国际规制制度，包括有法律约束力的目标、时间表和国际排放贸易。反过来，欧盟也构建了自己的内部政策，以便和国际进程保持一致。对欧盟而言，其他不同的方法现在变得更难以设想和实施，即便其他国家发现它们更加青睐那些不带有有约束力的目标和时间表的规制体系。因此，构建平行的、以俱乐部为导向的制度，并以此作为制度丛结的一部分，或许比试图重开谈判以达成一个全面而综合的制度要来得更为容易。事实上，在哥本哈根会议上最终达成的妥协明确地创造了法律上的灵活性，一些国家继续实施正式的有法律约束力的机制，以延续《京都议定书》；而其他国家(尤其是美国，很可能包括中国，以及其他一些大的发展中国家)则采取不同的方法。这种差异很可能持续下去，因为更多的国家有不同的利益和能力，尤其是发展中国家开始更为认真地参与规制，而且是以不同的方式、在不同的时间点参与进来。
五、对政策的启示
气候变化制度以制度丛结而非一个统一而全面的制度出现，并不必然就令人绝望。相反，那些试图有效地限制气候变化程度的决策者能够利用制度丛结的优势。气候制度很可能以松散联结的结果出现，这表明那些坚定地致力于阻止全球变暖的国家应该对迄今为止一直主导它们大部分努力的战略——即坚定不移地投资于一个宏大的、综合性的法律工具，以及举办像哥本哈根会议这样的全球峰会——进行反思。
制度丛结的一个潜在的优势是能够弥补和避免综合性的规制体系所存在的漏洞，这种漏洞在《公约》和《京都议定书》中已经很明显了。目前在气候变化问题上的现实是：存在多种合作问题，其利益分配不仅宽泛而且时刻变化，各国政府愿意和能够采取何种措施面临着巨大的不确定性，甚至如何塑造可行的连接都模糊不清，在这样的背景下，是很难设计出有效的规制体系的。当外交官们试图打造综合性的、能覆盖上述所有问题的协议时，其结果很可能由于这一协议过于庞大而难以实行。而一旦这样的协议得以建立，当面临如此众多而又不同的合作问题、利益、不确定性和连接时，再谈判将是极其困难的，这使得参与者只能继续现存的制度，从而使这套制度具有了垄断色彩。巨大的努力都放在垄断性的制度建设上；那些即便可能是更有效的与之相竞争的制度，也会被视为离经叛道。例如在临近哥本哈根会议前期组成的“G77+中国”，就是发展中国家组成的一个广泛的联盟，而这一联盟被斥为在《公约》进程之外搞小团体，尽管大量的证据表明这种全球参与的谈判几乎不可能取得任何进展。
《公约》的垄断所导致的功能性障碍在两个地方尤为明显。第一，或许《京都议定书》的最重要的方面在于这一体系鼓励发展中国家的低排放投资——即清洁发展机制(CDM)。从长期来看，发展中国家的参与是必不可少的，因为如果没有这些国家的参与，从数量角度来看是不可能实现全球深度减排的。吸引发展中国家参与减排的最主要的补偿机制，则是通过CDM将其与排放配额市场相连接。尽管有研究表明，由于管理不善，签发的CDM配额有很大一部分——或许一半甚至更多——并不能代表真实的减排。尽管人们已认识到存在这样的问题，但由于基于联合国的管理体系和《京都议定书》的决策过程非常复杂且高度政治化，因此完善CDM也变得异常困难。而且即便是那些最有能力改变CDM管理机制的政府，也会发现它所面临的问题不是提高配额的质量，而是面临着更强大的压力以确保会有更多的配额供给，使其更容易完成京都目标。CDM的垄断地位有效地排除了一些领域的补偿(例如碳储存与核电)，却可能有利于某些低成本效率的领域的补偿，例如一些农村小的可再生能源项目。因为规则会导致路径依赖，这些补偿规则很可能被转移到新的全面制度中，结果在碳等价物领域也出现“劣币驱除良币法则”(Gresham' s law)。但如果补偿制度不是垄断的，各国政府能够创建别的不同种类的补偿体系，那么它们就能学到更多，从而知道哪个体系是最优的。如果设计合理，那么不同补偿制度之间的竞争就能够改变CDM中泛滥的逆向选择问题。
第二，连接各国排放贸易体系的《公约》/京都安排也面临着问题。京都框架预见到了各国的排放控制体系将会连接到一起并形成一个国际贸易体系。而在实践中，“对接”规则被证明缺乏灵活性，而且无法鼓励各国政府付出更多额外的努力。更具灵活性的对接规则应该允许各个国家向已建立的碳市场出售配额——条件是其设定全国范围或部门的排放总量，并因此扩大碳贸易体系的范围。但在《公约》/京都体系下，各国却很难改变它们的现状以扩大有效排放控制的范围。为了更全面地参与碳市场获利，哈萨克斯坦10年多以来一直试图获得《京都议定书》的附件Ⅰ国家身份，但却一直未得到批准。在这样的背景下，一项可能有助于实现《京都议定书》目标的自愿行动，却会为这项协议内置的程序性障碍和否决点(veto-points)所禁止。
不仅垄断制度有功能性障碍，制度丛结也可能有太过分散的毛病。制度丛结的各个组成部分可能互相冲突而导致掣肘而不是创新；特定制度之间由于缺乏层级也会创造出关键的否决点；通过“挑选法院”(forum shopping)，原则上也可能导致“竞次”(race to the bottom)。我们并不认为制度丛结就绝对比其他制度形式要好。我们只是认为真正的国际合作不可能是综合的和全面的。一个综合性的制度或许会像大多数具有法律效力的制度形式一样具有吸引力，但塑造这样的制度却面临着巨大的政治和组织障碍。正如气候变化中所发生的，将资源向这样的一个体系倾斜的结果，将导致出现僵局，而且只会产生微不足道的具有实质性的承诺。因此，不可避免地会产生一个更为松散联结的制度体系。
如果政府和非国家参与者希望更有效地从战略上对气候变化进行管理，那么它们可以充分发挥分散型制度的优势。具体而言，制度丛结——即松散联结的特定制度的集合——具备两方面的显著优势：跨议题的灵活性，以及随时间的适应性。
(1)跨议题的灵活性。如果不要求将所有的规则都绑定在一个共同的制度下，那么就可能根据不同问题的不同条件，或不同的参与者联合对规则进行改进。不同的国家可以签订不同的协议集，它们更可能遵守这样的一些温室气体排放约束。作为这种灵活方法的一个变体，包括在为准备哥本哈根会议的谈判中提出来的一些方案——这些方案曾受到澳大利亚、美国和少数其他国家的政府(包括关键的发展中国家)的欢迎——就建议各国根据它们所计划的气候变化行动而构建各自的“计划表”，而不是达成一项具有共同目标和时间表的协议集。这种方法类似于大国政府为加入世贸组织时在复杂谈判中所采用的灵活性，每个国家的准入条款都会随其不同的环境而改变。在气候进程的早期，这一方法曾被试用，即“承诺和评估”方法，但这一想法最终被抛弃，因为没有哪个国家愿意完善这一概念并将其应用到实际操作中去，那时以欧盟政府和非政府组织为代表的政府和利益团体最为关心的是控制排放，它们更青睐简单的“减排目标和时间表”模式。在哥本哈根会议上，当各国政府无法达成一个全面的规制体系时，唯一剩下的能获得同意的制度形式就是这种更具灵活性的计划体系。截至目前，大约已有60个国家提出了它们的政策计划；相关的谈判也在进行之中，以试图找到那些政策承诺能导致更有效的国际合作的领域。严肃认真的国际合作正以“自下而上”的方式出现，因为“自上而下”的综合制度太难形成了。
(2)随时间的适应性。制度丛结也可能具有更高的随时间适应能力。不同的问题领域，或者不同国家的国内政治，都会以不同的速率发生变化。各国政府在国际谈判中所作的政策协调承诺可能在国内遭遇到意想不到的困难，甚至完全无法实施；随着一国调整其国家行动，其他国家的政府也可能会随之而变。与综合性的、紧密联结的垄断制度不同，制度丛结能更快地适应变化，尤其是当这种适应需要改变的规范和行为很复杂时，制度丛结的适应性优势就更明显。当制度适应的最优策略还不清晰时，更需要尝试各式各样的行动，并通过实践筛选出更有效的制度，此时松散联结的制度往往更有优势。应用到气候变化上，这种优势在吸引发展中国家参与时尤为重要，因为发展中国家担心减排责任会过快降临到它们头上并且会过于沉重，而且尤其是这种担忧会随每个国家及其环境而变化。
这些更大的灵活性和适应性优势，部分来源于决策结构。例如像联合国这样的全球性的合法机构，往往通过全体投票规则进行决策，但这一规则往往也会导致不作为。《公约》从未实施正式的投票程序，因为实施这些正式投票程序的决议需要一致同意，而石油出口国家(憎恨减少含碳燃料消费政策的一群国家)一定会拒绝投赞成票(而今，在《公约》正式实施15年后，这套临时性的程序规则依然在起作用，所有重大决策依然采用一致同意的规则)。领导者们必须承担起组织成本，以有效地应对公共资源投入问题；但是那些少数既有意愿又有能力承诺投入资源的领导者，如果无法获得大部分的收益，它们也会拒绝投入这些资源。如果是采用私人决策机制的俱乐部形式，而不是全球参与，那么领导者就必须吸引许多其他有着不同利益的国家点头同意，从而有助于领导者避免既空泛又无雄心的制度结果。
六、结论
对与气候变化相关的问题进行规制的那些国际制度，在成员资格和内容上各不相同。国际制度在不同的时间、由不同的国家群体所创建；而创建它们时又面临着不同的利益、高度的不确定性和不断变化的各种连接。这些国际制度并不是综合的、全面的，也没有一个清晰的层级；它们构成的不是一个单一的国际制度，而是一个松散连接的制度丛结。
由于气候变化领域无法形成一个强有力的、全面的制度，因此如何管理气候变化也成了一个国际性难题。如果世界各国的国内政治体系都有强烈的采取行动的要求，而且如果这些行动又是能相互协调的，事情也就好办得多。事实上，对全球能否及时减排以避免气候变化灾难这个问题，我们有理由保持悲观态度。我们认为应该充分利用这种制度丛结形式，而不是继续追求一个不切实际的、全面而综合的制度目标，这一目标既无法实现，又会使决策者无法形成更有效的战略。我们认为制度丛结比全面而综合的制度更具优势。制度丛结不是完美无缺的，它们只是在现实中各种政治、组织和信息约束下产生的结果。制度丛结比全面而综合的制度更具灵活性和适应性。事实上，清洁发展机制和京都“对接”规则都表明，全面的制度通常所具有的刻板往往会得到事与愿违的结果。
这种松散连接的气候制度未来是否比单一的综合性制度更为有效，部分取决于它们能在多大程度上满足我们所提的六个标准：一致性、责任、确定性、可持续性、认知质量和公平性。更一般地，有效的气候制度丛结能够产生积极反馈，具有“力争上游”的激励。在精心设计的制度丛结中，一个国家所采取的更有力的行动，往往会为其他国家所模仿，而不会导致对别国减排承诺的“搭便车”行动。尽管无法实现一个全面的全球性贸易体系，但还是能通过对国家和区域贸易体系的连接来实现大量的减排；在这些贸易体系中，补偿往往能激励落后者提高它们的标准以从资金流中获益。一个松散连接的制度丛结还允许对土地利用和森林的补偿进行试验性创新，目前那些为减少毁林的动议正是这种创新。它还允许在特定的制度中使用边境调节税，并将其与WTO成员资格这种更广泛的利益相联系。最后，技术创新俱乐部能够使用私人激励撬动研发投入，使减排更为可行、成本更低。
在这样一个制度丛结中，《公约》能够继续起到“雨伞”的作用，并提供许多必需的功能所依赖的框架，包括提供法律支撑、提供信息、构建谈判平台，等等。随着时间的推移，如果政策偏好能够集中，并出现大量的强化的连接，那时《公约》可能会演变为一个综合的、全面的政策制度。但在目前这个关头，政治现实以及灵活性、多样性的需要都表明：一个松散连接且有效的气候变化制度丛结更为可取。
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