农村土地使用权流动的障碍：内生机制不完备，本文主要内容关键词为：土地使用权论文,障碍论文,内生论文,机制论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：1007 —7030（2000）04—0043—06
党的十五大和十五届三中全会，为土地使用权的有偿流转提供了政策依据。但是土地依然无法突破封闭、凝滞的局面，有些农民即使抛荒或者从事自然生产也不放弃承包地，有些想放弃土地承包权却又找不到买主。另一方面有些善于种地、想多种地的农民又不敢多要地。土地流转出现这种两难的局面，笔者认为关键是土地使用权流转的内生机制不完备。
一、土地使用权流动的内生机制缺陷
1.从土地本身来看：土地流动的财产制度不完善，财产主体缺位
（1）土地财产的性质不清楚， 产权各主体存在不同程度的“搭便车”行为。虽然在产权方面已廓清了土地所有权与承包权、承包权与使用权、占有权、处置权之间的关系，但是土地作为一项财产，既为集体所有，承包农户又在三十年的承包期内具有一定的生产决策权、再租赁、再转让、抵押等处置权利，而且这种权利的长期化也正在研究。但是相对一个完整的产权而言，承包者仅拥有土地的部分产权（承包使用权），这部分产权是否可构成农民的财产权，没有法律依据。另一方面，作为同一个客体，集体所有的财产与承包农民承包的财产能否共同享有，其产权如何分割，权利和义务如何分摊等不清楚。这就导致了承包者不将承包土地作为财产看待，缺乏财产收益预期；欲购者也不将其作为资产看待，缺乏增值预期；集体所有权主体也没有人格化的代表行使所有职权，维护所有权的利益。产权主体各方都不同程度地存在“搭便车”行为，导致了土地使用权流动没有内在的驱动力。
（2）土地承包使用权膨胀，土地使用成本低。 土地承包使用权走向两个极端，一方面土地承包使用权主体与所有权主体地位悬殊，所有权常常凌驾在承包使用权之上，侵犯承包使用权主体的利益。另一方面，由于历来承包使用权主体是受害者，法律、政策和社会舆论各方面都支持承包使用权主体，为承包使用权主体呼吁呐喊。在社会舆论和法律、政策的支持下，有相当一部分的农民不愿履行义务，拒交税费，动辄以死相威胁。在法律、政策和社会舆论的庇护下，这部分承包农户权欲极度膨胀，只享受权利，不履行义务。正因为如此，有相当一部分农民宁可抛荒（因为抛荒不承担任何成本），也不转让土地使用权。可见，承包使用权的极度膨胀是影响土地流转的一个重要原因。
（3）土地承包的反馈流转机制不活，缺乏土地使用权集聚机制。由于当前土地负担较重，土地收益不高。许多务工经商的农民要求中断合同，但当前的政策只强调其期限的原则性，而极少考虑务工经商农户中断合同的要求。在横向流转不畅（即土地使用权在农民之间，或者说土地使用权的二级市场不成熟不发达）的情况下，纵向变动（所有权与承包权、使用权之间的流转），特别是反馈流转机制，即农民退包或乡村社区反租倒包的机制没有建立起来，而当前又没有土地经营公司或经营大户收购土地使用权，土地从而被固化了，这也成为农村土地流转的障碍。
（4）土地双重两权分离没有理论依据。前面已经讲过， 土地使用权的流动应有两种情形，一是土地承包权和使用权同时转让，这种情况就是我们平时所说的土地转让，它可以弥补所有权不能流转的缺陷。虽然承包土地可以流动，但是承包使用权的商品性、价值性和财产性却至今尚无定论。另一种是只转让土地使用权，即土地在所有权与承包权分离的基础上，再进行第二次两权分离，承包农户保留承包权，转让土地经营使用权，其转让不超过第一次承包的期限，承包农户仅以一纸契约获得土地报酬，这种报酬如何支付，其存在的理论根据是什么并不清楚，也没有任何文件规范。如果是生存、就业和社会福利功能的体现，没有法律依据；如果是“租”的性质，其财产性又不明确。因此，土地双重两权分离的理论基础不充分也是使用权流动的障碍。
（5）土地财产权与物权分离缺少流动载体。 一方面由于土地是不可分割、不可携带、不可收藏的不动产，必须为土地使用权流动创造一个流动载体。另一方面家庭承包经营财产权和物权高度统一，仅仅是土地经营浅层次的内容，不能满足土地流动的要求。要使土地流转，必须有相应的内生环境与之适应，客观上要求物权与财产权分离，并且利用适当的财产权载体（如财产权凭证、土地证券、土地使用权证等可流动、收藏的载体）为之服务，而这些条件当前都不具备。
2.从土地使用权的历史来看：土地承包权的价值性、商品性不明确，土地产权价格无衡量标准，价格体系无法建立
（1）土地承包权的价值性和商品性不明确。一是认识上的偏差。 由于长期受马克思劳动价值和土地理论的影响，普遍有一种认识误区，即土地不是劳动产品，因而没有价值。加之建国后，土地长期不能流动，所以土地不是商品的观念在人们的头脑中已根深蒂固。二是承包权的价值性疑问。既然土地所有权的价值都无从谈起，其派生权承包权也不会有价值。三是承包权的商品性难题。城镇土地有价，是土地使用权的价格，但在农村，其土地与城市有所区别，在土地所有权与使用权之间设了一个承包权，这是世界各国的土地制度中都没有的，所以承包土地是否是商品没有理论依据，也没有同类型的情形可参照。四是承包权的可分性。一般的承包权，其承包主体只能与承包客体共同存在才能起作用，但是农村土地承包权可以再一次分离，即土地产权的双重两权分离。五是土地承包权的财产性不确定。
（2）土地产权的价格没有规范。 由于我国规定土地所有权不能转让，按理讲所有权没有价格。至于当前城镇土地转让价格，从法律上讲应该是使用权的转让。而农村土地则比城镇土地更复杂，因为在所有权与承包权之间，较城镇、国外的土地多设了一项承包权。承包权可以与使用权统一于农户，也可以分离，那么承包权和使用权应各有其价格，但是如何计算，却没有计算方法和价值衡量标准。
（3）土地使用权缺乏历史价格。我国农村土地制度， 长期以来只进行土地的实物管理，在整体上否定土地是商品，具有价值，这就割裂了土地所有权与地租、地租与价格、价格与价值之间的内在联系。最近几年沿海地区和城市的所谓“地价”，不是历史地价的延续，而是在改革开放的历史条件下和非市场环境下，由行政指令或参照外国的价格或交易双方口头讨价还价形成的，从一定的意义上讲，割断了历史的联系。
（4）土地使用权价格与外国土地价格不可比。 外国的土地流转有两种形式，一种是土地私有，可以流转，如美国。一种是土地国有，使用权长期拥有，可以转让，如英国。而我国的土地使用权流转与外国的土地使用权买卖有很大的区别。一是土地所有权不能转让，与美国不同。二是土地使用权没有长期化，与英国不同。三是土地使用权与所有权中间还有承包权，与任何国家都不同。实质上，我国土地承包权是独立的财产权，是一种新的物权。所以土地使用权的性质和范围与外国土地使用权不一致，其价格不可比。另外，土地使用权的价格是土地使用权供给和需求的反映，每个国家的每一个地区的每一个时期，土地的供给和需求都不同，土地使用权价格也就不同。按马克思的地租理论，土地使用权的价格应由地租、税费和供求关系共同决定。当前，地租以乡统筹、村提留的形式出现，其数量不是由土地的市场供求规律决定的，而是根据乡村工作的需要人为框算的，并且随着乡村机构的膨胀和农村事业发展的“攀比”，在本来就不科学、不合理的地租背后，还有“行政地租”、“权力地租”和“负担地租”，其数量的界定不是由价格和供求机制形成的，而是一种超经济的行政、政治行为，其数量远远超出了马克思所计算的地租界限，即超过社会平均利润的剩余部分，严重侵蚀蚀经营者的社会平均利润。由这种不科学的地租以资本化而形成的地价，肯定是不合理的。
（5）土地产权价格单一，价格体系不完善。 当前城镇土地交易和沿海地区农村的土地流动，其价格是单一的使用权价格。这种单一的价格，在当前农村双层经营体制下，无法满足土地流动的需要，更无法指导农村土地使用权价格。这就对农村土地种种产权价格的计量提出了创新的要求。因此，土地承包使用权、承包权和使用权价格体系不建立，内部价格不理顺，土地不可能会有序地大规模地流动。
土地价格体系的不健全、缺少历史地价的延续、土地地价的不可比，给土地使用权的流转带来了计量上的障碍。
3.从土地承担的社会职能来看：土地仍未完全成为市场微观主体的生产要素，还是政府控制农村、农业，乡村社区控制农民的主要手段
土地作为一种自然资源，其主要功能是为社会提供农产品和建筑各种设施，这是土地的自然特性。除土地的自然特性外，土地还有许多社会属性，因为我国的土地为集体所有、农户承包，拥有经营使用权，国家又是土地的终极所有者和土地的社会管理者，这些主体对土地的不同要求，就构成了土地的社会功能。对国家而言，土地是一种社会稳定的工具，要求为社会提供稳定的食物供给；对承包者来说，又必然为承包主体提供就业和生存保障。可见，土地社会功能有四种，即为社会提供食物，确保社会稳定，为农户提供就业和生存保障的功能。由于承包土地对不同的主体（国家、集体、农民）有各自的利益和不同的要求，这就造成了各功能之间的矛盾，如承包土地的经济功能与要求承包土地稳定提供食物的社会功能的矛盾；经济功能与承包土地的就业、生存保障功能的矛盾；经济功能要求效率最大化与政府要求承包土地具有相对公平性的矛盾。这些矛盾势必影响土地经济功能的最大可能的发挥。也就是说土地还不是完全意义上的生产要素，还是国家、集体控制农民、农业和农村的工具。具体来看有以下四种表现：
（1）观念作崇——不准转让。 一是有一部分乡村干部认为土地使用权流转会出现私有化；二是有的乡村干部认为土地使用权流转会颠倒所有权与承包权的关系，承包权可能会取代所有权；三是当前部分土地承包权极度膨胀，担心土地流转，可能会加剧承包权膨胀，税费更难收。
（2）乡村社区违背土地承包政策——无法转让。 任意缩短承包期，频繁调整承包地，使农民对土地承包权没有一种稳定感，不将其视为个人财产。乡村社区还通过频繁的调整承包地来侵蚀农民的级差地租（Π）。
（3）违背农民意愿搞规模经营或农转非——强迫转让。 有些乡村借口发展集体经济、搞农业产业化经营和规模化发展，违背农民的意愿进行土地集中，强迫农民转让。
（4）国家面临两难选择——态度暧昧。从长远讲， 土地使用权流转对促进生产要素的自由流动，提高土地的配置效率作用很大。但是，改革成本由主持改革的政府承担，风险多、困难多、压力大。一是农村两极分化可能会进一步加剧。二是农村的隐性失业显性化，将会进一步加剧农村的不稳定。三是捉襟见肘的社会保障体制无力承纳如此巨大的失业人口。四是政府的麻烦增多，不仅要为城市下岗工人就业、生活烦恼，还要为农村失业人口操心。所以，政府在土地使用权的流转、土地使用权的长期化方面态度比较暧昧，因为短期的改革成本、社会稳定成本和社会管理成本太大了。以稳定为首要目标的政府，除非农民的确不能生存下去，否则政府一般不会触动这根敏感的神经。而土地使用权交易市场在缺乏政府支持的情况下，很难逐步成熟和完善。
二、完善土地使用权流动的内生机制的政策思考
1.明确承包土地的财产权，廓清集体与承包农户、土地使用者的关系
西方国家很重视个人财产权的法制化与延续性。在中国这样一个不太重视产权，没有维护产权习惯的国家中，只有确立土地财产权的法律依据，才能保证农业资本的扩张和积累，才能获得农村社会发展的永久动力。据此，一是应制定《财产法》，或在宪法中明确集体所有土地的农民承包使用权和承包权是一种财产权。农民所拥有的集体所有的承包使用权是农民以合同契约形式取得的一种财产权，在合同有效期内为农民所占有、经营、使用，其产品为农民所支配。二是这种以财产权体现的承包使用权还可以实行第二次分离，再次转让其使用权，承包者仅以承包权获得租赁收益，从理论上明确土地承包权具有收益的权利。三是明确承包农户与集体是契约关系。农民作为承包使用权的财产主体享受财产权利的同时，不可避免地要承担义务。这种义务是对土地所有者——政府交纳农业税、集体交纳地租（“三提五统”）。这里所说的地租不是封建地租或资本主义时期的货币地租，其实是一种财产税。土地所有权主体也不能借口土地为集体所有，要求财产承包主体履行义务而改变契约关系，任意加重财产主体农民的负担。一切税费以法律为准绳。农民的地租限额只能以财产税为基础，但是可以加大农业税的税额，新增土地增值税。从规范土地税费上减轻土地负担。四是明确农民承包土地具有继承权。
2.建立土地使用权市场，完善土地使用权流转机制
土地使用权市场是一个极其复杂而又敏感的要素市场，必须发展与规范并重，建立一个开放、竞争、公平、有序、有度、规范化的土地使用权市场，而不是杂乱无章、自由无度的市场。为此，土地的规范化不仅仅是市场行为的规范化，而且要求整个决策管理的规范化，如强化政府的宏观调控，健全土地使用权转让的法律、法规，完善中介服务组织。
（1）强化土地流转的引导， 建立规范有效的土地承包使用权管理体制。一是土地使用权的流转虽然不能由政府主导，但是政府也不能任其自生自灭，要对土地流转进行规范、引导，扫清障碍。二是明确土地承包使用权、使用权流转的管理机构。其主要职责是搞好土地规划，保护土地的质量，实行土地的可持续发展，并通过国家产业政策，指导农民生产经营。
（2）健全土地使用权市场运作的立法、执法和仲裁制度， 保护土地市场的正常运作。一是制定有关《土地承包权法》，规定土地承包使用权为一种物权，在承包期内是农民的财产，明确土地承包使用权和承包权的财产收益性。二是制定土地使用权证券化的细则。三是制定土地使用权价值化、资产化的管理条例。四是制定土地管理的相关法律、法规和条例，明确土地使用权的交易程序和手续。
（3）缔造土地使用权交易中介组织，规范交易行为。 土地使用权交易是一项比较复杂的交易过程，涉及交易主体各方，这就要求相应的中介服务组织为之服务。建立土地使用权市场信息、咨询、预测和评估等服务系统，使服务专业化、社会化。具体来讲，有以下七个方面：一是土地投资经营公司。作为土地流转的交易中介，专门从事进入市场的土地使用权的交易活动。二是土地评估事务所。通过事务所评估，确定土地的价格，为土地流转提供合理的数量界限。三是土地银行或土地融资公司。从事土地抵押业务和土地储蓄业务，对放弃土地使用权的农民给予低息或无息贷款，以便从事二、三产业。四是土地保险公司。从事土地投资、经营业务的保险活动，同时也给出让土地使用权的农民提供新职业的培训费、养老金，它还可以通过收受逾期抵押土地并将其出租、变卖等活动，来充当土地交易中介组织。五是委托代理机构。主要从事收购那些经营能力减弱者的土地，转租或转卖给那些经营能力强的农民，通过这种活动促进土地的流动和集中。七是土地证券公司。它是专门从事土地使用权交易的场所，这种公司可与土地经营公司合并在一起。
3.规范土地交易收益分配，合理分摊土地增值收益
土地交易收益的分配要从两个方面着手，一方面是减轻土地的生产经营负担。另一方面是规范土地交易收益。土地交易收益必须开征土地使用税、财产赠与税和所得税、土地增值税，税后剩余收益必须分别处理，对社区之间、城乡之间的所有权交易收益归乡村集体，用来增加社区的积累，搞好社区的公共设施建设。对土地使用权的收益除个人投入增值部分课以增值税外（增值税必须回归社区），剩下的归使用者所有（包括出售就业和社会保障功能的收入）。这些举措，对于规范土地使用权流动无疑是有效的，有利于建立规范市场主体行为的自我约束机制，以及发挥这种机制的社会环境，促进土地使用权市场更迅速、更健康地发展。
4.加强土地的资产和价值双重管理，使土地取得价格形式，成为有价商品
要促进土地使用权的流转，必须加强对土地承包使用权、承包权和使用权的价格、资产的管理和约束。城市土地已经实现了资产和价值管理，但是农村集体土地，对土地的商品和资产性仍无法律认可。针对这种情况，必须把土地承包使用权、承包权和使用权一同纳入农地的管理体系。不仅需要实物量指标，而且需要价值量指标，实现土地价值化，运用价值来调度土地的使用，把土地作为资产来管理，进一步完善土地承包权和使用权的价格体系。在国外，农地货币计价的方法很多，如收益资本法、市场比较法、成本法、购买年限法、长期趋势法等。我国应根据马克思的地租理论、产权理论和土地价值理论确定土地的承包权和使用权价格。同时，重点考虑土地的市场供求状况。
（1）土地承包使用权价格，即两权一起转让的价格。 设土地承包使用权价格为P，地租量为A，农民生存就业的最低保障线为B， 在一段时间内的平均利率为i，通货膨胀率为r，t为剩余承包年限。
理想状态下的土地承包使用权价格（一年的价格）：
A+B
P＝────
i
受资金时间价值（或贴现率）的影响，
n A+B
P＝∑ ──────（n≤承包年限－已使用年限）
i＝1 (1+i)[t]
受通货膨胀的影响，
n
A+B
P＝∑ ───────────（n≤承包年限－已使用年限）
i＝1 (1+i)[t](1+r)[t]
受供求关系的影响，设供求变化率为a，
n
A+B
P＝ ∑ ───────────（1+a）（n ≤承包年限－已使用
i＝1 (1+i)[t](1+r)[t]
（2）土地承包权价格，即农户转让使用权，保留土地承包权。 设承包权价格为P[,1]。
理想状态下的土地承包权价格（一年的价格）：
B
P[,1]＝─
i
受资金时间价值（或贴现率）的影响，
nB
P[,1]＝ ∑ ──────（n≤承包年限－已使用年限）
i＝1(1+i)[t]
受通货膨胀的影响，
n
B
P[,1]＝ ∑ ────────────（n≤承包年限－已使用年
i＝1 (1+i)[t](1+r)[t]
受供求关系的影响，设供求变化率为a，
n B
P[,1]＝ ∑ ────────────（1+a）（n≤承包年限－
i＝1 (1+i)[t](1+r)[t]
已使用年限）
（3）土地使用权价格。设使用权价格为P[,2]，则P[,2]＝P－P[,1]。
5.进一步弱化土地的社会政治稳定功能，建立稳定的农村社会保障体系
承包土地无法向利润最大化方向流动，关键原因在于土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠。因此，要积极而稳妥地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转变为依靠社会和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险。途径是先通过建立“承包地+个人帐户”的双重社会保障制度，积累社会保障基金，在积累一定的资金后，承包地的保障功能逐步退出，即将“承包地+个人帐户”的双重保障体制向单纯的“个人帐户”式的社会保障制度转化，还土地以正常的生产要素性质，尽可能地发挥土地的经济功能。
收稿日期：2000—04—17
标签：土地使用权论文; 土地产权论文; 地租理论论文; 农村论文; 产权理论论文; 产权保护论文; 国有土地使用证论文;