公司治理框架下内部监督机制的构建，本文主要内容关键词为：公司治理论文,监督机制论文,框架论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、研究背景 亚当·斯密曾在《国富论》中指出，由于委托代理关系的存在，缺乏监督的权力有可能被滥用。因此，受托责任的多极化是内部监督发展的基本动因。作为相对独立的第三方，内部监督部门受股东委托，对公司经营者的履职情况进行审查并向股东报告，保证公司的稳健运行。应该说，内部监督是在现代公司治理分权的背景下，由委托代理关系而产生发展起来的制衡机制。 21世纪初，安然事件的爆发严重动摇了市场秩序和股东信心，上市公司内部监督机制的构建第一次成为各方关注的焦点。2008年金融危机爆发，雷曼兄弟公司等金融巨头破产，被奉为圭臬的西方公司治理模式再度动摇。上述问题的出现说明，良好的公司治理必须有良好的内部监督机制作为基础，而由于市场环境和各国国情的差异，内部控制机制难以被简单复制，也不存在放之四海而皆准的信条。在我国，由于相关法律法规未对履行内部监督职责的监事会、审计委员会、内部审计部门之间的关系做出明确规定，关于如何健全内部监督机制并确保其有效运行，一直以来都是学术界争论不休的话题。本文通过分析部分发达国家的公司治理结构，运用理论分析、比较研究等方法，探索如何在新形势下，改进创新我国公司治理框架下的内部监督机制。通过汲取国内外股份制企业内部监督的理论成果和实践经验，着力从监事会与内部审计部门的关系构建层面提出具有中国特色的公司治理新模式。 二、部分发达国家公司治理模式简述 当今世界主流的公司治理结构，按照决策权和监督权是否由同一机构行使，可以划分为两种：一种是一元委员会体制。该体制以英美国家公司为代表，该体制下，公司不设置监事会，董事会下设立审计委员会，决策权和监督权由同一机构行使。另一种是二元委员会体制。该体制下公司设监事会，董事会下一般不设立审计委员会，监督权和决策权分别由不同机构行使。该体制又可分为两类：一是双层式结构（德国模式）：这种模式下监事会对股东会负责，其地位高于董事会，监事会在一定程度上可以制约甚至领导董事会。二是并列式结构（日本模式）：这种模式下董事会、监事会各自履行职责，地位相对平等，分别向股东会负责。 （一）以董事会为中心的英美模式 英美资本市场相对发达，资本流动性大，市场上以直接融资为主，机构投资者是主要股东，市场上存在大量小股东。由于股权结构分散，经常性地召开股东大会成本高且不现实。董事会是公司决策和监督的中心机构，公司不设置监事会，董事会下设置各委员会（如图1所示）履行专业决策职能。
该模式下主要的内部监督机构是审计委员会和内部审计部门，二者在公司治理中所处的层级不同，监督的对象、范围等也不同（如表1所示）。审计委员会的职责定位于对管理层的行为进行控制和监督，内部审计部门的职责定位于对管理层以下的职能部门进行监督，其委托者是审计委员会。关于二者的职能划分，国际内部审计师协会（IIA）1985年给出了相关定义，明确了审计委员会和内部审计部门之间的关系。IIA指出，审计委员会应该核定和定期检查内部审计章程、目标、计划和财务预算；内部审计部门负责人应向审计委员会报告审计结果。 综上所述，在英美模式的公司治理结构下，监督权（审计委员会）与决策权（董事会）没有相互独立。作为董事会的组成部分，审计委员会缺乏独立性，难以有效监督董事会行为，因此这种监督机制存在先天缺陷，即无法实现对董事会决策权的监督，容易导致决策权的滥用并滋生舞弊行为。而内部审计部门由于层级较低，同样无法行使对董事会的监督权，董事会事实上处于无人监管的真空地带。
（二）以监事会为中心的德国模式 德国的资本市场不如英美等国发达，配置资源功能并不显著，公司的融资渠道为银行间间接融资。这种市场体制使德国综合性银行在市场中具有重要地位并影响公司运作。由于既发放贷款又发行债券股票，德国银行在公司监事会中往往占有一席之地。由于银行影响力大，因此德国的监事会可以决定董事薪酬，决定选聘董事，可以“实实在在”代表股东行使监督权。而德国公司董事会是执行董事会，职责类似于英美模式中的管理层，作为执行部门负责运作和管理公司，没有大的决策权（如图2所示）。在德国，内部审计部门不是法定必设的监督机构，内部审计隶属于管理层，很难保持独立，内部审计人员主要由管理层任命，地位不如英美国家（如表2所示）。由于设立了监事会，为避免监督权限的重复，因此一般不另外设立审计委员会。 德国的监事会制度也存在一些不足。首先，德国监事会掌握着过多的权力，甚至干涉董事会经营管理，可能导致公司运转效率低下；其次，德国监事会设置成员过多，导致监事会内部利益难以协调，执行监督权时交叉重叠；再次，由于监事会的独立性，导致其获取信息的主要来源只有董事会，因此监事会常常缺乏作出准确判断的足够信息。另外，德国的监事会某种程度上还扮演了一元委员会体制下董事会的角色，监事会事实上掌握了一定的决策权。同英美等国一样，这一模式同样无法对监事会掌握的决策权进行监督。 （三）董事会与监事会并行的日本模式 日本公司的董事会和监事会地位相当，不存在以谁为中心的问题，各自在权限范围内履行职责，均对股东大会负责，因此在日本的公司治理结构中，监督职能与决策职能是平行的。其产生的基础在于日本公司间大量相互持股，因此监督机构对决策机构可以实现平行监督（如下页图3所示）。 随着日本不断地修改现行公司法，且不断地将英美法系的治理模式引入自身法律体系，使日本公司的内部监督机制日趋多元，表现为多个部门均可行使监督权，如监事会、外部监事等。部分日本公司也设立内部审计部门，内部审计人员由管理层任命，但内部审计部门同德国一样，较少涉及财务方面的审计，日本公司的财务审计主要由监事和会计监察人负责，会计监察人为公司外部的独立会计师（如表3所示）。应该说，日本公司治理模式较好地实现了决策权、执行权和监督权的相对独立，但是，该模式下监督权相对分散，分别由监事会和内部审计部门行使。相对于董事会-管理层管理权（决策权、执行权）的自成一体，监事会与内部审计部门的监督权则没有形成独立的、自成一体的监督体系，因此，监督效能无法实现最大化。另外，随着日本近年来不断修法，虽然从事监督的部门不断增多，但是多个监督主体并存，九龙治水导致的管理混乱和成本高企的问题也日趋凸显。
三、我国公司治理模式简述 （一）我国公司治理结构简述 我国公司的治理结构一般包含股东大会、董事会和监事会。其设立的初衷在于所有权、决策权和监督权的互相独立和各自行使。随着公司治理的不断发展，许多公司参照英美等国的做法，在董事会下设立审计委员会，其职能和监事会多有交叉，应该说，目前我国的公司治理结构兼具了一元与二元的特点（如图4所示）。 （二）我国公司内部监督机制分析
我国的监事会制度源自1993年的《公司法》，目前公司已普遍将监事会作为常设结构。在我国，部分公司也设立审计委员会，但现行法律未规定其为必须设置的机构。我国关于内部审计的法律法规较为笼统，导致我国内部审计机构在公司内部隶属关系上较为混乱，就职能来说，我国公司的内部审计部门主要负责监督管理层以下各职能部门的运作情况，对组织的经济收入、经济支出、科学运营进行监督和管理，鉴别组织的发展状况，预判风险，为组织运行制订方案，规避风险，行使监督权。 （三）我国公司内部监督机制的不足 1.权力制约机制不完善，导致监督职能无法有效发挥。我国是典型的大陆法系国家，在公司治理结构的选择上和大部分大陆法系国家一致，都采用二元委员会制的公司治理结构，但为了强化监督权，又引入了英美等国一元委员会体制的公司治理结构，兼具一元与二元的特征，这种特点导致我国公司治理本身面临冲突的结构性矛盾，直接表现为管理权（决策权、执行权）和监督权的相互交叉和互不独立、监督部门多头，监督职责不清。以内部审计部门为例，负责公司内部监督的内部审计部门（监督权），在行政关系上却隶属管理层（执行权），其结果就是内部审计部门的监督职能无法有效发挥，其监督效果也受到一定的制约。 2.叠加式的内部监督机制，导致公司治理成本增加。这些年来，我国公司内部的监督部门一直在不断叠加，既有英美模式的审计委员会，又有德国模式的监事会。在实际运作过程中，由于监督对象重复，职能交叉严重，导致监督资源严重浪费。此外，多个监督主体的设置旨在加强监督，实现对公司内部不同层级的监管，但由于机构设置不尽合理，也没有相关法规予以规范，导致各监督主体各自为政，无法实现监督效用的最大化。 3.监事会监督方式有限，导致监督效果不理想。《公司法》对于监事会设置的规定相对笼统，对于职责的描述也缺乏细致规定，虽然针对上市公司的有关监管文件或是惯例能在一定程度上弥补上市公司监事会运行的规则缺失，但对于大量非上市公司而言，监事会的监督方式依旧存在局限。一是许多公司按照法律的相关要求设置了监事会，但却没有为监事会提供相应的办公场所，没有常设执行部门，也未配备专职人员，即便有人员配备，也多由管理层控制的行政人员兼任，导致监事会无法有效履行职权。二是许多公司设立监事会后，将其置于管理层的管辖之下，导致其权威性大打折扣，其监督职能无法有效发挥。三是针对监事会权力的法律规定较为笼统，导致公司在实际操作中往往并未赋予监事会相应职权，加之监事人员紧缺，监事本身对公司业务了解不深人，实践中监事会能有效完成监督的情况可谓少之又少。四是监事行使监督权通常采用列席董事会议、阅读文件等方式，这种方式无法深入了解公司内部控制、风险管理等方面的缺陷，可能导致监督工作流于形式、浮于表面、不接地气，监督效果不佳。 4.缺乏制度配套，导致审计委员会职能弱化。我国的法律体系脱胎于大陆法系，采用的“三会模式”（股东大会、董事会、监事会）是大陆法系国家公司治理结构的基础。审计委员会是英美模式下的内部监督机构，本身存在“水土不服”的问题，加上运行中没有相关制度配套，其监督职能难以正常发挥。在我国，审计委员会的职能多定位为公司的顾问或专家，享受薪酬待遇却无实际职权，多是从自身专业角度提出意见，内部监督的职能被弱化。 5.内部审计部门地位不高、独立性差，导致监督权威性不强。内部审计部门多隶属于管理层控制的行政办公体系，部分公司的内部审计部门甚至被划归财务部门管辖，人员设置、工作内容和财务部门都存在大量交叉，难以分割，导致其监督的独立性和客观性难以保障。 四、监审一体——我国公司内部监督机制的现实选择 （一）内部监督机制重构的基本原则 1.独立性原则。独立性原则是指监督机构应独立行使监督权，既不履行决策和执行职能，也不受决策权和执行权的管辖。因此，内部审计部门在设置时，不应设置在以管理层为首的职能部门序列中，而应设置在以监事会为首的监督部门序列中。管理权（决策权、执行权）由董事会、管理层行使，监督权由监事会、内部审计部门行使，二者互不干涉、独立行权，实现管理权（决策权和执行权）和监督权真正意义上的相互制衡，从而确保监督权的独立性。 2.全面性原则。全面性原则是指监督机关的监督对象应覆盖全公司，关注的应当是公司运营的整体有效性。作为一个契约集合，公司的有效运行不仅包括董事会和管理层尽职勤勉地履行管理权（决策权和执行权），即管理有效，也包括各业务职能部门及其下属员工有效从事各领域业务操作，即操作有效。因此，全面的内部监督，应是兼顾董事会、管理层以及管理层以下各业务层级的监督。 3.权威性原则。权威性原则是指根据组织结构原理，为确保监督有效，监督执行者的地位必须高于或至少平行于被监督者，这样监督者才能具备充分的权威性。只有当内部审计部门有权向高于被监督对象的部门报告审计结果时，提供的意见和建议才更具有客观公正性。监事会在公司的组织地位为监督权充分发挥作用提供了最基本的保障，当监督权由监事会、内部审计部门共同行使时，内部审计在公司治理这一层面的作用才能充分发挥。 （二）内部监督机制重构的路径选择 基于上述三个原则，笔者认为，监事会领导下的与董事会-管理层管理权（决策权和执行权）行使体系保持相对独立和分离的监审一体监督机制，应是我国公司治理的理想模式。在该模式下，内部审计部门设置在监事会之下，受监事会的领导，由内部审计部门承担监事会指派的各项监督任务并完成监事会制订的监督计划（如图5所示）。监事会、内部审计部门共同行使监督权，共同构成公司内部监督的网络，即监审一体的监督权行使体系。着重监督治理层次的监事会和着重监督管理层次的内部审计部门具有相互嵌合的关系，监事会视角的内部监督更多关注公司治理的有效性，内部审计视角的内部监督更多关注公司管理运行的有效性，二者相辅相成。 （三）优势分析 建立监审一体的内部监督机制，不仅可以充分发挥内部审计在公司治理中的“免疫系统”功能，也可以将监事会监督职权做“实”，形成有效的权力运行制约和监督机制，完善我国公司治理（如132页表4所示）。
建立健全内部监督机制是公司治理的重要目标。长期以来，我国公司普遍实行的对董事会或管理层负责的内部审计制度，始终摆脱不了自我监督的诟病，而监事会的监督权看似很宽泛，却没有执行机构，在实践中往往被架空。因此，重构公司内部监督机制，建立监审一体的公司内部监督机制，是确保管理权（决策权、执行权）和监督权各自独立、互不干涉的制度基础，是强化公司内部监督与风险治理最经济有效的途径。尤其是在我国职业经理人等相关制度不够成熟完善，大部分公司面临一股独大、内部人控制等问题的背景下，建立监审一体的公司内部监督机制是我国改善公司治理结构的现实选择。
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