《行政程序法试拟稿》立法思路评析，本文主要内容关键词为：思路论文,行政论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
时隔一载，经业内人士的执着努力，行政程序法终在原来框架稿的基础上化蓝图为实 景出现了恢宏的《中华人民共和国行政程序法(试拟稿)》(以下简称《试拟稿》)，该稿 标志着我国统一行政程序立法在实质上迈出了第一步。然而，可贺之余，平心观之，此 稿离统一立法的完成尚有诸多问题、障碍需要明确、克服，同时，国外行政程序立法的 一些最近经验也需要适时把握与吸纳。特就以下话题论之。(注：本文只对行政程序立 法的基本思路与框架构造作中观讨论，既不就具体语言文法进行微观分析，也不涉及行 政程序立法的必要性与可行性这样的宏观话题。然而，需要指出的是，当国内行政法学 界对制定统一行政程序法典大多称是的时候，学术上的另类观点、实务界的坐壁上观与 对立法必要性的质疑并未也从未消失。摘自“与全国人大内务司法委员会初世同先生谈 话录”，2003年8月12日于银川。另外一个似被忽略的问题是，在行政程序立法方面， 先中央后地方的作法是否妥当。一个简单的道理是，倘若地方级的统一行政程序立法都 难以在短时间内出台，制定中央级或全国性的行政程序法典更会障碍丛丛、差强人意。 如果地方既有的行政程序方面的立法经验得不到总结，地方性的立法需求得不到体现， 学术界只是一如既往地凭借“形大则良、级高则优”的立法惯性思维来起草中央级统一 行政程序法，显然隐含着相当程度的弊端。类似观点也见江必新、郑传坤：《先地方后 中央：中国行政程序立法的一种思路——兼论<重庆市行政程序暂行条例试拟稿>的问题 》，2003年行政法学研究会年会文章，第3～4页。)
一、行政行为的分类与选择：统一立法的技术前提
绝大多数国家行政程序法典化的实践说明，选择适合的角度对行政行为加以分类是统 一行政程序立法的技术前提。因为，任何存在统一行政程序法的国家，其程序法的适用 范围都只能是部分行政活动领域而不会是全部。要想在立法过程中妥善地选择、取舍行 政行为，就要确定一条主线或一种逻辑对行政行为进行分类。无疑，这一工作具有难度 ，这种难度甚至是历史上一些普通法国家不愿去寻求行政程序法典化的根本原因之一。 (注：J.A.Farmer,“A Model Code of Procedure for Administrative Tribunals-An Illusory Concept”,(1970)4 New Zealand Universities Law Review 105,p.110.)《 试拟稿》抛弃了以《行政诉讼法》为依托的具体与抽象行政行为的分类方式而采用了行 政决定(decision-making)和行政规范性文件这样的新分类方法，其基本原理近似于美 国《联邦行政程序法》的分类方式，具有一定的合理性。因为，日常所言的具体行政行 为大都可以表现为一种作出具体决定的过程；同时，“行政规范”在提法上避免了抽象 行政行为在内涵上的模糊性。
但是，应该看到在行政决定和行政规范性文件这两个概念的表达上有以下不同：1.“ 行政规范性文件”，在立法语言上不严格，行政规范文件是个名词，用它来表示一种同 行政决定相对应的行政行为类型，不通顺。笔者认为，参照美国《联邦行政程序法》中 rule-making行为的含义，行政规范性文件之前应冠以“制定”二字更为贴切，简单表 达为“制定规范性文件”以同行政决定相对应。这样的表达方式恰恰在《试拟稿》对行 政程序法适用范围的第2条中得以体现，但却没能在整个《试拟稿》中被始终如一地恪 守。2.行政决定的周延性问题。行政决定的适用范围广泛，但是，细推敲之，行政决定 行为实际上包括了作出行政决定和实施行政决定两种情况，尽管《试拟稿》第一章第2 条注意到这两种情况并加以规定，但是，第三章的实际内容并没有对执行或实施程序作 出直接规定。如果是寄此任于《行政强制法》的话，就不仅应该在《试拟稿》中说明， 同时要注意到两部立法的配套。另外，一般意义上的行政决定应当包括行政裁判决定， 而第三章行政决定程序却没有涉及行政裁判程序，(注：这里的行政裁判包括了行政复 议、行政裁决、行政仲裁和行政调解四种行为。)尤其是其中的行政裁决决定程序。
二、行政行为分类贯彻的彻底性：立法技术上的难题
通观《试拟稿》，其中的一大弊病是许多规定没能连惯、协调地考虑到行政决定和制 定规范性文件两类行为在具体程序规则方面的共性与差异。《试拟稿》在处理此问题上 采取了共性规定同差异规定相结合的做法。(注：进而言之，行政合同、行政规划和行 政指导三类特殊形态的行政行为程序的规定也存在差异规定和共性规定设计上的混乱。 例如，第六章行政指导中多次使用当事人一词，但是，关于当事人的第29条中并没有列 出行政指导。第一章中所列的基本原则在相对于这三类行为的普适性方面也存在问题。 )例如，第一章和第二章是共性规定的设计，而象听证和公开制度则采用了分头设计、 规定的做法。这样的混合设计必须精细考虑、统一安排，否则就会出现疏漏。其中的原 因显然有专家按章节分头起草而产生的结果，也在于寻求程序共性与差异本身就很困难 。此类疏漏，例举如下：首先，根据第一章第2条、第3条的规定，该章第4-11条是行政 程序法的基本原则，因此，它应该适用与行政决定和制定规范性文件两类行为。但是， 推敲下来，第6-10条中所言的当事人很难同制定规范性文件行为相挂钩，当事人只应当 在具体行政法律关系中才能存在，也就是说，当事人主要是同行政决定和行政合同行为 联系在一起的。(注：根据《试拟稿》第29条的规定，本法的当事人是指与行政行为有 利害关系，以自己名义参加行政程序，行政决定针对的或者与行政机关缔结行政合同的 ，或者是其他权利义务受行政行为直接影响的公民、法人和其他组织。)第二章所言的 行政程序主体并无特定限制，因此，该主体至少应该包括行政决定和制定规范性文件两 类，然而，第31-33条所言的行政程序其实同制定规范性文件行为难以关联。而第34条 所规定的代表人制度却又可以考虑适用于制定规范性文件活动。其次，第8条所规定的 “正当原则”，第9条所规定的“效率原则”以及第10条中的“比例原则”也难以同制 定规范性文件行为的程序直接联系起来。(注：值得注意的是，笔者所言这三项原则同 制定行政规范性文件的“无关性”是强调程序的一面，而不是说制定行政规范性文件在 实体内容上不用考虑这些原则，但是后一种情况下的实体性问题同程序性立法的《试拟 稿》没有必然联系。)第三，独立的第八章为法律责任篇，但却只涉及行政决定，制定 规范性文件的法律责任与后果既没有单列也没有在第八章中规定，而是在第138条中规 定，这种安排不合乎逻辑，因为，《试拟稿》所反映的行政决定和制定规范性文件两类 行为的关系是并列的。
三、适用行政行为的范围：揣度与取舍
行政程序法的适用范围如何是立法设计中最需要揣度、最难以取舍的问题，尤其是其 中的适用行政行为的范围。有的同志曾经提出过，在中国，只应该选择那些有关国计民 生，老百姓意见比较集中，民怨比较大的行政活动领域来立法。(注：张春生同志在199 8年上海东亚行政法及行政程序法国际研讨会上的发言。)这种观点很务实，以民为本， 有说服力，但是，必须看到，上述领域中的行政处罚、行政强制、行政许可、行政立法 、行政赔偿都已经或即将实现程序方面的有法可依。(注：与行政立法程序有关的立法 除了《立法法》之外，2001年11月-12月，国务院已相继出台了《行政法规制定程序条 例》、《行政规章制定程序条例》和《法规规章备案条例》三部行政法规，各地还有一 些地方性法规。)所剩的主要还有行政征收(包括行政收费)和行政补偿。因此，若按此 立法思路得出的结论要么是将一些已经或即将在程序方面有法可依的行政行为，如行政 处罚、行政立法、行政许可等统起来设计为一部更宏大的法典；要么是坚持单行行政程 序立法模式，不立统一的行政程序法，因为，行政程序法在适用范围上不可能只涉及有 限的一两类行政行为。由此可以看出，目前的《试拟稿》在适用范围的抉择方面已经搁 置了张春生先生原来的立足国情的实证性思路，转而启动了逻辑性较强的学理性思路。
《试拟稿》第2条规定：行政机关作出和执行行政决定，制定行政规范性文件，确定行 政规划，缔结、变更或解除行政合同，实施行政指导等行为所应遵循的步骤、方式、形 式、顺序和时间，适用本法。
就此条来看，行政程序法《试拟稿》在所适用行政行为的类型方面不仅有单方的行政 决定、还有双方的行政合同；不仅有具体性的行政决定，还有抽象意义上的制定行政规 范性文件，甚至还有难以归类定性的行政指导和行政规划。从外部行政行为和内部行政 行为(或活动)的分类上观察，第2条规定所涉及的只是外部性的行政行为，更多地观察 下来，整个第一章都体现了只规范外部行政行为这样的思路。但是，就第二章第12-15 条，第18-22条的内容来看，《试拟稿》远远突破了行政法学意义上的外部行政行为， 涉及到许多内部行政活动、行政组织与职权划分，包括行政机关间的一般关系与协助关 系，内设与派出机构，行政管辖权以及回避制度等。第二章的现有规定存在许多问题。 第一，与第2条适用范围不统一，与第一章的许多其他条款的规定不协调；第二，行政 程序法与行政组织法的功能和适用范围在行政法学中的区别基本是清楚的，第二章第一 节中许多行政组织方面的内容在国务院组织法和地方政府组织法中加以规定更符合惯例 、更具有合理性。第三，行政回避包括了任职回避和执行公务回避，行政程序法的回避 内容应该只涉及后者，前者是行政组织法的规范对象。在规范执行公务回避方面，《试 拟稿》显然不应该将其放在行政程序的主体部分，而应该在分析行政程序法所适用的行 政行为的具体特征和性质的基础上，放到具体章节里去规定。比如，行政决定听证程序 中的回避。
除了行政决定和制定行政规范性文件这两种“一般”性行政行为之外，《试拟稿》还 单列三章规定了行政规划、行政指导和行政合同行为。应该说，对于行政规划、行政指 导和行政合同三类行政活动的实际形态和法律特征，行政法学界的研究并不定型，学术 上的分歧也较大。一般说来，行政指导即可以表现为可在行政法上定型的具体行政行为 ，也完全可以是难以定型的政府活动，如政府宏观调控中的产业结构调整活动。在此种 情况下，要用行政程序法来规范该领域的活动尚需作许多符合国情的理论梳理工作。可 以肯定的是，在立法上要规范行政指导，必须要缩小规范的范围，明确行政指导的内涵 条件。与行政合同有关的程序，大体包括了订立、履行、变更和终止几个环节，从最近 的《政府采购法》的起草内容来看，行政合同在法治化实践中，往往处在公私法功能的 交汇状态，甚至是偏重于私法，将此类政府活动纳入行政程序法的调整范围，存在许多 难题。概括地说，行政指导和行政合同领域法治化的核心意义在于如何使当事人的合法 权益得到保护，尤其是对事后救济权利的保障，包括行政复议、行政诉讼、行政补偿与 行政赔偿四个方面，其中的三个方面，完全可以通过扩大和落实行政复议、行政诉讼甚 至是行政赔偿的范围来实现，至于行政补偿则可以考虑在行政程序法中的法律责任部分 加以规定。换句话说，利用行政程序法将规制的重心拓展至行政指导和行政合同的事前 与事中程序，不仅会加大立法上的技术难度也容易引起行政机关的“反弹”。(注：相 同观点也见刘玉顺：《关于<行政程序法试拟稿>的修改意见》，2003年行政法学研究会 年会文章，第1页。)另外，要规范(具体性的)行政指导行为的程序也不一定必须要在行 政程序法中单列，替而代之的做法可以是，将此种意义上的行政指导视为是行政决定的 一种而适用行政决定程序的规定和行政程序的基本原则。
由于行政规划既可以表现为具体的行政决定，也可以表现为行政规范性文件，所以， 将其纳入行政程序法的适用范围也存在一些困难。但是，从长期以来我国行政规划领域 存在的严重问题与所出的诸多偏差来看，行政规划程序法治化、相关责任追究机制的建 立以及对发达国家先进成熟经验的借鉴已到了刻不容缓的程度。(注：关于西方国家的 有益经验，详见本文第五部分。)对于行政规划，立法的技术困难已不能再阻碍对它的 规制。
四、严格法定程序V.程序性自由裁量
就国外的立法经验来看，在功能上，统一的行政程序法只能有选择地为一些行政行为 设置一种最低限度的公正程序规则，换句话说，行政程序法不能解决公共行政领域所有 层面上的公正程序问题。在此方面，中国制度上的不足有两个方面：一是，在中国的宪 法中，缺少美国宪法中的正当程序条款，这使得构建正当行政程序制度中出现了宪法性 缺失。(注：尽管《试拟稿》第1条中有根据宪法，制定本法(行政程序法)的表述，但是 ，直接的、有说服力的宪法依据并不存在。我们可以说，中国最近几十年的宪政演进在 很大程度上是通过部门法的发展、进步来推动的，但是，宪政的发达水平常常落后于部 门法的状况毕竟是不理想的，会给部门法目标的实现带来障碍。)二是，中国既没有类 似于英国普通法传统上的自然正义原则，也无法国行政法院式样的行政判例制度，一切 都只能依靠严格立法意义上的书面规范来调整。第一个方面反映了行政程序立法宪法依 据上的模糊性；而第二个方面则增强了行政程序立法的必要性和紧迫性，因为，没有严 格的成文法规定，中国的行政权力不仅多了“程序性胡为”的借口或实际可能，而且行 政自然人、法人和其他组织的程序性权益的救济(包括行政复议、司法审查和行政赔偿) 往往也得不到落实。也就是说，在法定程序的严格度和明确度方面，中国比许多西方国 家都需要走得更超前一些。这样一来，必然出现的一个问题是：如何协调严格法定程序 和保留程序性自由裁量权的关系。处理这个关系在任何当代行政法治国家都不可能存在 绝对的答案，在实际运作上，最终的分晓都是由法官来具体把握的。
《试拟稿》第4条规定，行政机关行使行政权力的程序必须合法；第2条(选择条文)规 定行政机关依照职权进行行政活动时，应该遵循本法规定的程序，本法未作规定的，行 政机关、其他行使行政权力的主体在行使行政权力时应该遵循本法规定的基本原则。根 据这两个条文，程序合法不仅意味着具体的程序性规范要遵循，而且较有弹性的基本原 则条款也要遵循。后一层涵义实际涉及到了对行政主体的程序性自由裁量的规制。具体 地说，《试拟稿》基本原则中的公正原则、正当原则与诚信原则在具体内容上弹性很大 ，尤其是正当原则同另外两者存在着交叉关系，甚至可以涵盖公正原则与诚信原则。笔 者的建议是基本原则只保留程序合法、程序正当和效率三项内容，程序正当原则包括了 参与、公开、公正、诚信甚至是比例等内容。至于这几项子原则的详细内容可以在后面 章节中结合行政行为的具体形态来规定，而没有必要在基本原则部分做到“滴水不漏” 。
除了基本原则的过多、过细罗列涉嫌不当干预程序性行政自由裁量权之外，对行政程 序的过分司法化的梳理和规制也有此种嫌疑。《试拟稿》第18-21条有关行政管辖权的 内容、第51-53条有关事实认定部分的内容以及第56-60条有关证据部分的内容都存在此 类问题。行政权的行使在大多数情况下都是一种主动性的活动，甚至是不存在当事人的 主动性活动，而不象司法活动那样绝对地存在着申请(或起诉)与受理的关系，存在着当 事人与争议对象。循此理，第18-21条中所出现的先受理管辖原则、当事人、案件移送 这类照搬诉讼法的表达方式显然不能说明行政活动的一般特性，不具有合理性。第51-5 3条、第56-60条存在的根本问题是思路上的，按照行政法的一般理念，尤其是英美行政 法的观念，行政活动的合理性问题，尤其是事实问题属于行政权的自由裁量的内容。也 就是说，行政主体如何认定事实，认定事实的真实性和客观性如何，是公共管理的科学 性与合理性的问题，原则上不属于行政法治的内容也不属于司法审查的范围。在事实方 面，行政法治关注的一般只能是行政主体如何获取事实的问题，即获取事实程序的合法 性问题，而不能介入到事实的实体内容。据此，第52条、第53条不应该在行政程序法中 予以规定。另外，在行政程序中，法律意义上的证据问题只应该同行政裁判行为相关联 ，制定规范性文件的行为以及其他非裁判性的行政行为没有多大必要去考虑诉讼法模式 上的证据问题。所以，《试拟稿》第56-60条要么删去，要么在行政程序法单列行政裁 判部分内容的情况下，作为差异性程序要求放入行政裁判部分，而不能象《试拟稿》这 样作为共性程序要求放在第二章。当然，《试拟稿》现有的一些证据规则也可以考虑放 到调查部分。
五、国外立法的最近经验
1.荷兰行政程序法中对待程序违法与暇疵的态度
《荷兰行政法法典》1994年生效，其第6章和第8章是关于行政程序法的核心内容。(注 ：这些内容是对大量既存成文法和判例法的协调和汇编，是一种简明化和系统化。
General Administrative Law Aet of Netherlands of 1994(Algemene wetbestuursrecht，简称Awb)第6章是对异议和上诉的规定，第8章是对向行政法院起诉的 具体规定。这些统一性的行政法不仅解决个人与行政主体之间的争议，也调整行政主体 相互之间的争议，同时，还调整行政法院作出决定(decision-making)和司法裁决的过 程。行政审查主要是由各个区域法院(district courts)的行政法庭(administrativechambers)进行的。Awb适用于这些行政法庭。同时，Awb还适用于最高行政法院(theCouncil of State)的一审和上诉审，以及其他专门行政法院。遗憾的是，最近国内较 权威的编译恰恰省略了对荷兰行政程序法第6章和第8章的翻译介绍。见应松年：《外国 行政程序法汇编》，中国法制出版社1999年版，第471-472页。)在荷兰行政法学者看来 ，Awb关于行政程序的典型性规定是第6章的第22条。(注：Jan H.Jans and Mariannede Jong,“Between Direct Effect and Rewe/Comet:Remarks on DutchAdministrative Law,Procedural Defects and the EIA Directive”,in Karl-Heinz Ladeur ed.,The Europeanisation of Administrative Law:Transforming NationalDecision-Making Procedures,(2002),Aldershot:Ashgate/Dartmouth,p70.)该条规定 ：尽管某一行政决定违反了一项程序规则，但是，只要这种“违反”没有给利害关系人 的利益带来不利影响，处理相关争议的权威机构可以判决维持该项决定。
也就是说，在荷兰行政程序法上，程序违法或暇疵并非在所有案件中都会导致行政决 定的撤销或无效。在符合第22条规定的情况下，是否维持行政决定完全由法院来裁量。 当然，适用第22条必须要满足两个条件：一是，行政决定尚没有因为实体原因被撤销或 宣告无效；二是，程序违法确实没有给利害关系人的利益带来不利影响(theinfringement has not prejudiced the interests of the interested parties)。检 验的基本方法是：(1)即使程序违法或暇疵不存在，也不可能在利害关系人的利益方面 产生另外任何一种结果；(2)程序违法或暇疵没有影响到或不可能影响到引起争议决定 的实体结果；(3)区分较小(minor procedural defects)与较大(more seriousprocedural defeets)的程序违法与暇疵。前者如行政决定书没有签字，违反了告知义 务，省略法律条文或应用法律条文错误，没有认真检查有关文件或建议；后者如违反听 证规则，未履行说明理由的义务，没有举行法定咨询等。(注：Jan H.Jans andMarianne de Jong,“Between Direct Effect and Rewe/Comet:Remarks on DutchAdministrative Law,Procedural Defects and the EIA Directive”，同前注，pp72- 74。)
从总体上说，荷兰行政程序法对待违反法定程序或程序暇疵的态度体现了实用主义的 新公共管理理念，同时，荷兰行政法院也必须在实际操作中恪守传统的法治原则，避免 滋彰行政权力在程序方面的胡为。关于荷兰Awb第22条的规定，笔者专门同美国行政法 专家Jeffery Lubbers教授进行了讨论，Lubbers认为美国法虽然没有雷同的规定，但是 ，美国法院在司法审查中对待行政程序暇疵的一般态度近似于荷兰法。1976年德国行政 程序法在对待此问题的基本态度上同荷兰法的精神也是一致的。(注：M.P.Singh,
German Administrative Law-in Common Law Perspective,(1985),Berlin:
Springer-Verlag,pp72-75.)所以，我国行政程序法在对法律责任部分的规定中应当思 考、斟酌荷兰法的经验。
2.行政规划程序中应该借鉴的经验。第一，EIA(Environmental Impact Assessment， 环境影响评价)制度。EIA是指在没有提交环境影响评价报告的情况下任何规划都不得付 诸实施。EIA起源于美国法，随后被引入到英国和法国。(注：S.T.French,“Judicial Review of the Administrative Records in NEPA Litigation”,California LawReview(1993),929;W.A.Tilleman,“Public Participation in the EnvironmentalImpact Assessment Process-A Comparative Study of Impact Assessment in Canada ,the U.S.and the EC”,Columbia Journal of Transnational law(1995),337ss.)今 天，欧盟成员国在具体实践EIA的程序方面不仅有着国内法规定，欧盟还会时常通过EIA 指令的形式要其成员各国更严格地遵守此项环境法制度。(注：我国全国人大常委会于2 002年10月已通过《中华人民共和国环境影响评价法》(2003年9月1日实施)，该法律的 首要适用领域就是规划，从法律协调的角度出发，行政程序法也应当设置EIA制度。)至 少在对行政规划程序的设置方面，我国行政程序法应当引入此项制度。第二，DUP(
Declaration of Public Utility，公共利益宣示)制度。DUP是法国行政程序法上的一 项独特制度。它是指总理、部长或地方行政长官对其负责的某一方面的行政决定与规划 作出有利于公共利益的宣示。在公共利益宣示之后，一般还要在咨询委员(
Commissioner of Inquiry)甚至是行政法院(Conseil d'Etat)意见的基础上进行公共咨 询或公共调查。公共咨询或调查程序有时甚为复杂，但却必不可少，其召集人必须具有 独立而公正的特征。1983年7月12日法国通过了一项法律不仅重申了公共咨询或调查程 序的意义，同时强调任何一项对自然环境产生较大影响的规划项目必须要经过DUP程序 ，例如高速公路、铁路线、能源建设等。不遵循DUP是行政法上的一项越权行为，并会 因此项违法理由而被撤销。DUP的目标就是要使所有现实的或潜在的利害关系人针对政 府行为发表不同意见，提出建议，以便让政府尽可能全面地获取有关信息。因此，DUP 制度要求政府的相关报告必须包含规划的细节、实施规划的地点、技术特征、经济成本 分析以及EIA情况。(注：René Hostiou,“Administrative Review of ComplexDecisions:Litigation on the Declaration of Public Utility in French Law”,in Karl-Heinz Ladeur ed.,The Europeanisation of Administrative Law:
Transforming National Decision-Making Procedures,(2002),Aldershot:
Ashgate/Dartmouth,pp112～114.)除了程序方面的违法情况外，法国行政法院在判断
DUP的实施是否符合法律要求这个问题上一般采用的是利弊衡量方法，(注：1971年法国 行政法院引入了“成本收益平衡”(cost-benefit balance)理论，据此，有关公共利益 的行政规划必须进行利弊分析比较。CE 28 May 1971,Ville nouvelle-Est,Rec.P.409,concl.G.Braibant.)即通过利弊对比最终得出DUP实体方面是否合法。围绕DUP而进行的 诸多法律行为极好地体现了行政程序的功能：冲突的价值、对立的利益、以及多元化的 观点最终都通过一种程序机制实现实体利益的协调。这对法国当代政府在汽车、铁路、 城建、核能利用、生态保护以及公私财产关系协调等方面增强规划决策的科学性、合理 性具有重要意义。
3.美国行政程序立法的最新进展。就笔者所见，当今的美国联邦行政程序制度在成文 法的庞杂性和理念的先进性方面是西方国家最为丰富、最为超前的。其许多做法的确值 得中国行政程序立法借鉴。(注：从20世纪80年代徐炳先生译出伯纳德·施瓦茨的《行 政法》开始，国内行政法学界已经开始注意对美国联邦行政程序制度的研究，美国《联 邦行政程序法》的中文译本和专门探讨该部法律的论文也随之出现，中美行政法学者之 间的许多交流也为中国学者了解、借鉴该法律提供了帮助。对于人们系统认识美国联邦 行政程序制度来说，王名扬先生20世纪90年代中期所著的《美国行政法》的学术贡献迄 今是难有人及的。其他两部关于美国行政法的代表译著为，[美]欧内斯特·盖尔霍恩、 罗纳德·M·利文：《行政法与行政程序概要》，黄列译，中国社会科学出版社1996年 版；[美]理查德·B·斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年 版。实际上，整个美国联邦行政程序制度不仅由庞大数目的立法所共同构成，而且还一 直处在不断发展的状态，美国联邦行政会议(ACUS，1995年撤销)和全美律师协会(ABA) 行政法与执法实践部(Administrative I aw and Regulatory Practice)几乎每年都为 美国联邦行政程序制度的完善提供方案。今天看来，1946年的立法只是基础性、一般性 立法(a residual statute)，只有在特殊法中不存在具体程序规则的情况下，《联邦行 政程序法》才会得以适用。要真正、全面、具体地了解其实际状况和最新进展并为立法 服务，国内学术界必须着眼一手材料，适时跟踪。)以下就本人正在研究的领域简单例 举以下的美国立法与理念。(注：以下内容主要参阅材料为Jeffrey Lubbers ed.,Developments in Administrative Law and Regulatory Practice,(1998-2002),ABA Publishing;William Funk,Jeffrey Lubbers,Charles Pou,ed.,Federal Administrative Procedure Sourcebook,(2000),ABA Publishing.)
第一，《行政争议解决法》(Administrative Dispute Resolution Act，美国法典第5 71-584条)该法由联邦行政会议提出于1990通过，1996年修改，ADR现在已经成为美国联 邦政府、法院处理行政争议越来越频繁采用的制度，是目前美国行政法学研究的重要对 象。其基本理念是，通过灵活的、可由行政争议当事人选择的争议处理方法来解决争议 ，而不必付诸诉讼渠道或《行政程序法》所规定的正式裁决程序，具体解决方式包括调 解、协商、仲裁、小型审判、核对事实、公正评估等。第二，《政府绩效评估法》(
Government Performance and Results Act，美国法典第306条、第1115-1119条等)。 该法于1993年通过并主要由美国总统预算与管理办公室(OMB)监督实施，它是新公共管 理理念的鲜活体现，其基本精神是通过严格的预算管理，监督联邦各部委提高行政效率 ，增强公众对联邦政府的信心。第三，《节约书写法》(Paperwork Reduction Act，美 国法典第3501-3520条)。该法是20世纪70年代美国联邦行政执法改革的一项结果，它于 1980年制定，1986与1995年两度修改，其主要目标是将个人、小企业、教育机构和非盈 利组织、联邦契约人、州与地方政府等在有关行政活动中花费在纸面上的工作量降低到 最底点，确保公共利益的最大化和联邦政府在产出、收集、维护、使用、出版和处置信 息方面的成本最低化。该法由OMB监督实施，适用于所有联邦行政机关和独立执法机构 。第四，《协商规则制定法》(Negotiated Rulemaking Act，美国法典第561-570条)。 该法于1990年制定，1996年修改，协商立法的实践在美国出现于20世纪80年代，1990年 的立法是对既有作法的总结，其功能是对《联邦行政程序法》中制定规则程序的补充， 该法的特点是允许联邦行政机关自由决定在制定规则方面所需要适用的程序。通过法院 的具体判决，该法的宗旨被解释为，制定规则程序中应该体现出一种完美的、多元化的 、民主、透明和参与的精神。制定规则在程序上的合法性应该在“制定规则记录”中得 以反映，这主要是指行政机关应当尽其可能地提供方便让所有对该规则感兴趣、有专业 知识或拥有相关资源的民众参与其中、发表意见。所谓规则制定实际上变成了所有各方 参与者最终合意的结果。协商规则制定程序显然花费成本高，然而，绝大部分美国学者 认为，通过协商程序而获得的规则中实体内容的合理性显然是值得追求的。第五，《信 息质量法》(Data Quality Act)。该法于2001年制定，2002年10月1日生效。该法的目 标是所有联邦行政机关发布的信息材料应该最大限度地保证高质量、客观性、有用性、 统一性，以保证利害关系人能够获得正确无误的信息。该法也由OMB监督实施，所有联 邦行政机关应当每年向OMB提供有关信息质量服务方面存在的问题与整改措施。为此，
OMB专门通过了《信息质量法》实施指导细则。
另外需要特别介绍的是《改善执法法案》(Bill of Regulatory Improvement Act)， 该法案于1999年有美国参议院政府事务委员会表决通过，其蓝本与前身是1995年参议院 通过的《美国联邦执法改革综合法》(Bill of Comprehensive Regulatory Reform Act )，这两部法案实际上是美国目前正在酝酿的对《联邦程序法》实施进一步改革的法律 方案，其最富代表性的制度是在规则制定程序中引入成本核算和风险评估制度，尤其是 对于年度经济影响额(annual impact on the economy)是一亿美元以上的规则制定必须 遵循这两项程序。
魏源先知《默觚》中曾言：“履不必同，期于适足，治不必同，期于利民”。以上有 关西方国家在行政程序方面新近经验与思路的笔墨，若能给中国行政程序法的进一步打 造带来些许触动与灵感，文意尽矣!
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