现代中国公共行政的伦理体系，本文主要内容关键词为：中国论文,伦理论文,体系论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、行政权力道德
1.行政权力实质
行政权力是在行政组织结构中存在的权力。行政权力成为国家权力的一个重要组成部分。而现代意义上国家的行政权力，除了具有与国家权力一致性的方面以外，还有通过管理社会公共事业并承担公共责任、促进全社会利益的使命，由此产生了公共管理的职能。
作为行政体系中的一个要素，行政权力成为政治运行与政治生活的部分内容。在现代社会，行政权力的获得是因为宪法与法律的授权，由于国家统治内容的宽泛，行政权力一定程度上成为公共权力，当这种权力被国家机关各部门分门别类地行使时，其统一的权力变成了抽象的公共权力，抽象的权力的制度化，使得它只有落实到各个具体部门的行使过程中才能体现出来。
行政管理权力与统治权力不同，就其来源来说，它不可能是通过夺取而占有，只能是通过组织授权或民选而获得；就其统一性来说，统治权力行使的主体与占有者是同一的，而行政管理权力行使的主体与占有者是分离的，正是这种分离，才存在权力的滥用与腐败问题；就其制约制度建设来说，统治权力只希望被统治者接受制度约束，而要求自己游离于制度约束之外，除非它具有强烈的内在的自律精神。行政管理权力则必须有制度约束，有必要的监督机制，必须是一种制度化的权力。从社会进步的意义上说，在社会行政管理领域，行政管理权力更具有民主性、法制性、普适性和公共性，只有实行法制建设与伦理建设的统一，才能真正实现行政行为的规范化、科学化和效率化，才能代表着社会发展的潮流和方向。
2.行政权力道德
就实质的意义来说，行政权力道德的核心是为什么人服务，即是以个人还是以广大人民的利益为出发点和归宿的问题，说到底，是一个人的行政价值观问题，它决定着一个行政官员或行政公务人员权力运作的方向，决定其行政权力道德行为。我们知道，权力行使过程总是与权力主体的一定目的追求相联系。正是这种目的性构成了行政权力运行的内在动力，使行政权力使用者的支配意志不断地转化为支配行为而施加于权力客体，以实现维持社会秩序与特定的社会利益，那种没有任何利益倾向性的权力在现实生活中是不可能存在的。行政权力作为一种国家权力，其目的是国家意志及社会公众意志的体现，然而，它固然由此成为实现国家与人民意志的工具，但其本身又不只是手段而不是目的。行政权力的使用者往往拥有对社会价值的支配权力，由此又有了因具有支配社会价值物进而支配他人的权力，基于这样的理解，行政权力极易转化成为人们争相追逐的目标，从而导致行政权力观的异化。由于行政权力价值取向的不同，又由于行政人员事实上握有自由裁量权，这就决定了行政人员在自由裁量权限范围内行使行政权力的价值取向选择不会受到法律的制约，那么失去法所不能约束的行政人员行政行为靠什么来支配呢，毫无疑问，此时行政价值观起着重要的甚至是决定的作用，他的行政权力道德观，行政职业良心都会在此得到最好的反映。
3.治理权力腐败
行政权力的滥用或非法使用，必然形成腐败。而腐败被世人称之为“灰色癌症”。是人类文明秩序的公敌。
基于理性去分析权力腐败，可以将其划分为两种类型：（1）是以权力无为为特征的腐败，其法律意义上也可以说是“不作为”，即以权力与责任相分离为特征的行政权力行使过程中的具有官僚主义性质的腐败。（2）是以攫取的公共权力为资本，背离公共利益目标，为个人或小团体谋取物质利益与非物质利益的腐败。
权力自身存在的特性仅仅为权力腐败提供了可能性，而可能性并不必然转化为必然性。那么，权力腐败的原因何在呢？第一，是存在于行政权力主体内心世界的思想文化道德意识问题。我们知道，权力作为一种强制力具有双刃剑的效用，这就决定了它被掌握在不同思想观念支配下的人的手里所起的作用会完全不同。而人又是现实的人，思想支配行动，动机产生行为，一旦他的思想观念偏离社会有序的正常轨道，个人私欲膨胀，便会使权力发生异化。第二，是存在于行政权力主体内心世界之外的社会制度安排问题。我们知道，人的任何行为的产生，均是内因与外因结合的结果，如果行政权力主体仅仅具备非道德动机，而社会没有提供腐败机会的社会制度环境，权力腐败也很难变成现实，因为一定社会形成严密的制度安排，会堵塞各种非道德行为发生的可能性渠道，天网恢恢，疏而不漏，严密的防范措施及惩罚手段，会使行为主体对实施行为可能发生的后果生有畏心，不敢铤而走险。那么治理的良方必是对权力的制约，而对权力的制约可分为两类，一类是非强制性的，诸如道德、信念；一类是强制性的，诸如法律、组织制度。也就是说，治理腐败还是法治与德治统一。以权力制约权力，以道德控制权力。对于我国来说，根据特殊的国情，政府近年来为加大反腐力度，用“硬”机制与“软”机制的结合，从源头上预防和治理腐败，推出了加强教育、民主监督、建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制的举措，以保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行，以防止权力腐败。
二、行政责任伦理
1.现代责任行政
责任行政或责任政府既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种实行社会控制机制的制度安排。作为民主政治时代的一种基本价值理念，它要求政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足；政府必须积极地履行其社会义务和职责；必须承担道义上的、政治上的、法律上的责任；政府必须接受来制内部的和外部的控制以保证责任的实现。作为一种制度安排，责任政府意味着保证政府责任实现的责任控制机制的落实，这种控制机制在形式上至少包括政策决定、执行等各环节对其行政行为的监督控制的制度建设。
就政府的责任行政内容而言，可将其划分为三大部分：第一，政治责任。一般地说，由选举产生的或随选举而任命的政府机关或行政工作人员是负有政治责任的，行政责任从一定意义上说就是政治责任这里的政治责任，是指政府机关及其工作人员的所作所为，必须合乎目的性（即合乎人民的利益、权利和福利），其决策（体现为政策与法规、规章、行政命令等）必须合乎人民的意志和利益。第二，行政责任。政府及其行政人员不仅要对社会、人民、政党承担政治责任、法律责任和道义责任，在政府体系内部，对上下级行政机关、领导及职务更须负有行政责任或义务。行政责任正是指政府为其组织的维持，基于法律和规章而建立起来的内部控制机制和外部控制机制，它在实质的意义上等同于行政人员在违反有关政府组织及管理工作的规定或法规时所必须承担的一种责任。行政责任呈现出法律性义务特征，各级行政官员对国家权力主体所承担的义务转由法律加以规范，这也正是依法行政的涵义所在。从这一意义上说，行政责任也是一种法律责任。第三，道德责任。一个行政人员在从事行政行为时，当他把来自于职业上的责任与信念联系在一起，并由此成为一种道德的自觉行动时，便有了道德责任问题。行政机关及其官员的生活与行为若不能适合人民及社会所要求的道德标准和规范，将会失去其统治的正当性它是一种内在的约束机制。只有当一个行政人员实现了高度的道德自觉性，他才能真正做到恪尽职守，以强烈的工作责任心与职业责任感勤奋努力地工作，忠实地履行行政职责，积极努力地完成行政组织交给的各项任务。
2.行政责任冲突
在现代社会里，每一个政府及每一位行政人员都在履行行政职责时出现矛盾与冲突。在行政实践中，行政责任的冲突最常见的有三种形式：
第一，角色冲突。行政人员在行政组织活动中担任行政信息传递者、行政行为决策者或参与者、执行者、人际关系及工作协调等管理活动中的沟通者、具体行政运行故障排除者、调节人等角色。同时他作为一个社会公民，还要同常人一样承担相应的角色。当政府的决策与民众的利益有时发生冲突时，行政人员对民众负责，还是对政府与上级负责，行政人员的责任性便成了问题，如果行政人员的个人素质与道德状况都不符合控制角色冲突要求的话，那么不仅起不到控制冲突的作用，相反会使冲突向不利的方向发展。第二，权力冲突。权力资源的有效性总是以稀少性为前提，社会需要有组织的管理，这就需要统一意志与行动。一个具体的行政人员既是一定职位上权力资源的占有者，同时又是被来自更大权力所支配的随时失去权力的责任承担者，这种更大的权力影响除了职权外，还有社会公众认可的高于个人意志的法律权威，或者是社会公众的意愿。当行政人员所承担的客观责任有两种或两种以上的权力来源，如法律、组织上级、公众等，且对行政人员行为的要求不一致时，来自于权力方面的冲突就会产生。第三，利益冲突。现代政府是社会公共事务的管理者，社会公共产品的提供者，政府的基本职能就体现在它对社会公共利益的维护上，或者说，公利性是政府的本质属性。
但在现实社会中，政府的自利性是一种客观存在，它有多种表现形式：就地方政府而言，有不同区域政府之间、政府各职能部门之间都存在着利益之争。而对行政人员而言，行政人员也与社会的经济生活紧密地结合在一起，他们也具有自身的利益取向。如个人价值的实现、职位的升迁、经济利益的增进、舒适生活的追求等，由于他们既是行政权力的行使者，又是普通的以追求利益最大化为目标的社会成员，这样在行政实践中，也存在着行政人员的个人利益与作为一个公共官员的义务之间的冲突，它主要表现为公共角色与私人利益之间、客观责任与个人利益之间的冲突。
三、行政伦理体系
1.行政伦理底线
从行政人员个体道德养成的视角看，我们把我国新时期伦理精神的内化，寄托于人的良心和道德理性的内在生成，而起点是行政底线伦理。所谓底线伦理，是社会对社会成员最低限度的道德要求。设立行政伦理底线，其本身是时代的要求，它在具体的行政实践中，就体现在一定社会对行政人员所提出的对一般道德原则上。作为代表国家施政的行政人员与社会普通公民也并不会完全一样，由于行政人员职业活动属于公共领域，社会对其职业行为的要求自然要高，履行行政职责的国家公务人员，再将自己的伦理底线设定到与社会对公民的规则要求的同等程度上，显然并不符合行政工作的要求，或者说在一定意义上降低了社会规定的行政行为标准，由此也必为社会所不容。这就意味着，作为行政伦理底线的行政道德原则要高于作为社会成员应遵守的一般道德原则。行政人员的伦理底线应当在哪里呢？由于他在公共领域不能像普通人那样以一般的行为规则行事，决定了并不适应于代表国家执行公务的行政人员，而只能是一定社会所提出的作为行政人员所必须遵守的行政道德原则，它是一定社会或阶级对从事行政职业活动的行政人员的职业思想、职业行为的最为基本的道德要求，也是检验一个行政人员从事行政工作是否够格的基本道德准则。以行政伦理底线为基础的行政道德原则的确立，其实质表现为二层意义：其一是行政原则必须是指向所有行政人员的原则，其二是提出的内容也必须是符合社会现实生活的要求和被社会广泛尊重的一些基本道德判断，或者说它必须是在行政人员乐于承担义务与社会成员期望要求之间的歧异的价值观念和道德理论中寻求并达成共识的结果。
2.行政道德原则
行政道德的基本原则是行政伦理准则体系中最高层次的道德原则，即各种准则的最基本的指导原则，它指明行政伦理行为的总方向，具有广泛的指导性和制约力。行政道德的基本原则、行政道德规范和行政道德范畴构成行政伦理规范体系，他们在行政伦理活动中具有不同的地位和作用范围。行政伦理的基本原则又是社会道德基本要求的体现，是行政管理这一实践领域的特殊伦理要求的反映。那么，一定社会中对行政行为都有哪些最基本的行政道德原则要求呢？
（1）爱岗敬业原则。爱岗敬业是行政人员职业道德活动中所遵循的基本原则。爱岗指行政人员能以正确的态度对待自己的职业活动，对其职业意义有明确的认识和真挚热爱的情感。敬业是指行政人员能对自己的工作尽职尽责，善始善终地完成所承担的任务。（2）诚实守信原则。就是要求国家行政人员诚实劳动、讲求信誉。坚持行政道德的诚实原则，要培养行政官员的诚实意识，确立科学的理想信念，要通过社会环境的治理，组织目标的正确性来实现，最重要的就是要求国家公务人员能做到忠于职守，尽职尽责。（3）公平正义原则。在当代中国，行政公正原则的基本特征应是：将公正与平等在新的历史条件下统一起来，将公正与体现的权利义务统一起来，将公正与效率统一起来。作为国家行政人员，他在执行公务的活动中，主持公平正义的道德原则，出以公心、公道、依法办事，不徇私、徇情枉法，不损害任何一方当事人的合法权益，是国家机器得以正常运转、社会生活得以有序进行的基本保障。（4）施政廉明原则。廉洁奉公，为官清正是行政伦理中重要的道德原则，施政廉明，遏制腐败是各国政府积极追求的目标。廉就是清廉，就是行政人员做事干净，俭以养德，朴以励志。要克服腐败，就在加强以德行政，除了通过行政法制化的外生机制外，还要通过道德水平的提高和全部行政行为的道德化来实现。（5）勤政为民原则。就现代行政的要求而言，勤政的出发点是为了提高行政效率，是以最小的人力、物力的投入来取得最大、最好的工作效果问题，行政管理活动的根本宗旨在于为社会及其成员提供优质服务，重要的是要勤政为公，要勤政，重要的是勤政为民，甘当人民公仆，为人民服务，是社会主义国家政府机构及其行政官员的职责和宗旨，是我国政府官员与人民群众相互关系的集中反映。行政人员勤政为民，必须强化服务意识和责任意识，必须有很强的效率意识和务实的作风。
3.行政道德规范
行政伦理规范与一般的伦理规范相比，有其自己独有的特征：一是具有直接体现国家意志的政治性。二是具有影响全局的示范性。三是具有法律意义的强制性。那么行政道德规范正是在一定的社会条件下，行政职业角色与行政职业行为活动的要求，是对国家行政人员职业道德基本要求的概括，是由一定社会经济关系所决定的，并在一定的行政道德原则支配下的以协调个人、集体、国家三者关系为核心的职业准则和规范系统。
行政道德规范通过主观意识与社会的客观要求而产生，但在其行政人员具体执行规范的过程中，又会表现出外在他律与内在自律的相互作用与影响的矛盾，行政人员正是在化解这种矛盾的过程中，形成了其自身的行政品格。行政道德规范的本质却是他律性和自律性的统一，一方面，由于国家各级政府的公职人员，是代表着国家执政的握有较大权力的特殊群体，是在社会分工体系中占有特殊地位的一种职业活动。这种职业活动具有强烈的阶级性、广泛的社会性和重大的责任性，由此决定了行政人员职业道德规范在整个社会道德规范中处于主导与核心地位。另一方面，一个行政人员特别是行政官员的行政行为是否道德，是清正廉洁，与他自身的职业道德修养有关，但就行政道德规范的强制程度而言，也应当高于一般的职业道德规范，现在行政道德规范已逐步上升成为法制的内容。
4.行政道德范畴
在行政伦理体系中，行政道德原则与行政道德规范体现着普遍与特殊、共性与个性的关系，而行政道德范畴，作为一些特定的概念存在，起着对行政道德原则与行政道德规范的连接作用。而在行政伦理体系中，行政道德范畴是反映和概括行政行为及行政现象的特性、关系等方面的基本概念，具体地说，它有三个基本特征：一是反映行政领域中最本质、最普遍、最主要的行政道德关系的基本概念；二是其规定性必须体现社会对行政行为的基本要求；三是它应当作为一种认识与信念存在于行政人员的内心，并能对其行政行为产生影响。
由于研究对象的特殊性与关系的丰富多样性，决定了行政伦理中的范畴也具有丰富多样性。而其中基本的道德范畴则是行政理想、行政责任、行政义务、行政价值、行政良心、行政名誉、行政人格、行政作风等等。这些由基本行政道德概念所组成的范畴，是行政机关及其行政人员道德关系中的一定方面的本质反映，它从行政伦理体系中生发出来，就像行政伦理体系网络中的纽结，编织成行政伦理中的经纬线，反过来又对行政伦理体系产生深刻的影响。