基层纪检监察机构设置改革探析——基于对莆田市城厢区改革试点的调查，本文主要内容关键词为：城厢论文,莆田市论文,探析论文,纪检监察论文,改革试点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1008－3154(2012)04－0018－06
当前，中国进入了一个持续快速发展的时期。然而，与中国社会持续快速发展形成鲜明对照的是基层党风廉政建设和反腐败斗争面临不少新情况、新问题，反腐败斗争形势依然严峻、任务依然艰巨。反腐倡廉新形势新任务迫切需要加强基层纪检监察机构建设，而基层纪检监察机构设置的科学化又是加强基层纪检监察机构建设的基础。面对新形势新任务，基层纪检监察机构设置还不同程度存在着一些不适应、不科学的问题。在这种情况下，研究基层纪检监察机构改革具有重大的理论和现实意义。
一、基层纪检监察机构设置的传统模式及其局限性
(一)基层纪检监察机构设置的传统模式
1、中纪委模式
“中纪委模式”多见于各乡镇(街道)纪检监察机构的设置，即按中央相关文件规定的纪检、监察合署办公的形式[1]。其特点是：各乡镇(街道)设立纪委(纪工委)和监察室(部分乡镇设立)，实行合署办公，也就是我们通常所说的“两块牌子，一套人马”。纪委(纪工委)和监察室一般不再内设机构和下属机构。乡镇纪委(街道纪工委)是经同级党的代表大会或党员大会选举产生的机构，在乡镇党委(街道党工委)和县区纪委双重领导下开展工作。每个纪委(纪工委)设纪委书记1名，纪委委员3至5名；有的地方设有纪委副书记1名；纪委委员大多从乡镇(街道)计生办、经管站、财政所等基层站所干部中产生。部分乡镇(街道)设监察室，受乡镇(街道)人民政府和上一级监察机关的双重领导。一般设监察室主任1名，可同时兼任纪委副书记。乡镇纪委(街道纪工委)书记由同级党委副职一级的干部担任，纪委书记的提名、任免，由县区纪委与组织部门协商后，报县(区)委决定或进行选举。乡镇纪委副书记的任免，要征得县区纪委的同意。
2、统一管理模式
这是目前大多数县(区)派出、派驻纪检监察机构的设置模式。一般由县区纪委监察局向若干个县(区)直单位部门派出或派驻纪检组(纪工委)和监察室，可能是单派驻纪检组或单派驻监察室，也可能是双派驻纪检组监察室。主要特点是实现“五统一”：一是领导体制统一，改变原来的双重管理，派驻(派出)机构统一由县区纪委监察局直接领导；二是编制管理统一，派驻(派出)机构人员编制、领导职数经县(区)委编办核定后予以单列，由县区纪委监察局统一管理；三是业务管理统一，县区纪监察局统一制定派驻(派出)机构的工作规则、业务流程，统一下达工作目标任务，工作情况由县区纪委监察局统一进行考核；四是干部管理统一，派驻(派出)机构干部管理办法由县纪委监察局统一制定，其中派驻(派出)机构科级干部任用由县区纪委商县区委组织部提名并考察，再报县区委任免，派驻(派出)机构工作人员档案由县区纪委监察局统一管理；五是人员调配统一，县区纪委监察局可根据工作需要统一调配使用各派驻(派出)机构人员参与重大案件调查、重要检查活动等。
3、部门内设模式
这种模式一般存在于垂直管理单位和非政府部门的纪检监察机构，形式有四种：一是内设纪委；二是内设纪检组和监察局(室)；三是单内设纪检组；四是单内设监察局(室)。主要特点是：一是该机构为部门单位内设机构，其人、财、物均由部门单位负责；二是该机构接受部门单位和它的上级纪检监察机构(如市局纪检组)领导，不受县区纪委监察局领导；三是该部门单位的党风廉政建设和反腐败工作由它的上级部门单位纪检监察机构领导，不受县区纪委监察局指导，系统(行业)内的违纪案件也不由县区纪委监察局处理，相对来说比较封闭、独立。也就是通常所说的“条条”结构。
(二)基层纪检监察机构设置传统模式的局限性
1、现行领导体制与基层纪检监察机构独立开展纪检监察工作不相适应。基层纪检监察机构设置没有统一标准，要不要设置、在哪些部门单位设置纪检监察机构很大程度上取决于县区党政一把手的意见，许多区县政府部门和直属单位，没有纪检监察机构。以莆田市为例，各县区在设置基层纪检监察机构中差异较大，有的乡镇街道设立监察室，有的没有设置监察室，设置派驻纪检组监察室的县区直单位更是千差万别。在有设立机构的单位中，基层纪检监察机构形同基层单位的内设机构，基层党委(党组)往往对同级纪委(纪工委或纪检组)享有支配权，特别是在工作分工、经费开支、干部使用以及开展工作方面，基层纪检监察机构对同级党委政府存在很强的依附性。比如在分工上，基层纪检监察机构负责人必须接受同级党委(党组)的安排，大多身兼数职；在开展工作方面，基层纪检监察机构负责人往往要看党政“一把手”的“脸色”。从某种意义上讲，基层纪检监察机构能否独立开展工作、正确履行职责、工作成效如何，很大程度上取决于同级党委政府的支持力度。
2、现行管理方式与基层纪检监察机构监督同级党委政府不相适应。由于基层纪检监察机构干部的工资、福利、办公经费等由所在单位负责，从而影响了监督效果。特别是基层纪检监察机构负责人在人事任免等问题上，对所在单位及主要领导有很强的依赖性。比如，提拔要靠所在单位“一把手”推荐，干部考核或民主测评要靠所在单位工作人员投票。县区纪委监察局的业务考核真正对其职务变动所起的作用微乎其微，这种状况使基层纪检监察机构在一定程度上存在着“不愿监督”的现象。
3、基层纪检监察机构力量薄弱与专职履行监督检查职能不相适应。基层单位决策权和执行权的运行机制相对完善，主要领导有决策权，副职或分管领导、职能科室有执行权。但是，许多单位没有设置诸如纪检监察机构的专门监督机构，也没有专职监督人员，工作运行中监督的职责往往没有落实，或者处于从属地位，不利于及时纠正决策失误和执行中的差错，容易产生违规问题。基层纪检监察机构编制相对较少，专职纪检监察干部人数很少，不能适应繁重工作任务的需要。另外，许多基层纪检监察机构与单位的其他内设机构合署办公，加之受领导体制的影响，基层纪检监察机构干部在单位内部都是“身兼数职”，既要分管其他业务工作，还有包村和包片任务，绝大部分的时间忙于应付分外工作，分散了抓好本职工作的精力，导致其不能专职履行纪检监察职责，常常是“专职”不能专用、“种了别人的地，荒了自己的田”，影响了自身职能作用的充分发挥，出现了监督乏力等现象。
二、莆田市城厢区基层纪检监察机构设置改革试点情况
(一)改革试点的基本情况
1、机构设置。保留区法院、区检察院现行的派驻纪检组和乡镇纪委(街道纪工委)设置，其人员编制、管理方式不变。撤销现有派出(驻)纪检监察机构设置，将区纪委、监察局派出(驻)区直单位的15个纪检监察机构进行重新整合(包括区直机关纪工委，区政府办公室、区发展和改革局、区经济贸易局、区教育局、区民政局、区财政局、区建设局、区交通局、区农业局、区林业局、区卫生局、区人口与计划生育局、区环保局、区水务局等14个单位派驻纪检组)，设立4个区纪委、监察局派出纪工委、监察分局(名称为“中共莆田市城厢区纪律检查委员会第X工作委员会”、“莆田市城厢区监察局第X分局”，简称“第X纪工委”、“监察分局”)和1个区纪委、监察局巡察组，机构级别均为副科级(见图一)。派出机构实行区纪委、监察局统一管理，在干部资格准入、交流轮岗、教育培训、年度考核、工资福利、考勤管理等方面由区纪委、监察局统筹实施，人员统一调度、工作统一安排、后勤统一保障，享有与委局机关干部同等待遇。
注：——表示实行统一管理，即“垂直化”管理；
－－表示未实行统一管理，上下之间为业务指导关系。
图一 改革后的城厢区基层纪检监察机构设置
2、人员编制。每个派出纪工委、监察分局和区纪委、监察局巡察组暂定行政编制5人。派出纪工委、监察分局设书记1名(按正科级领导职务配备)、副书记2名(按副科级领导职务配备，其中1名副书记兼任监察分局局长)、科员2名；区纪委、监察局巡察组设组长1名(按正科级领导职务配备)、副组长2名(按副科级领导职务配备)、科员2名。镇(街道)纪委(纪工委)设定编制3人，其中行政编制2人以上，设书记1名，专职副书记兼监察室主任1名，专职纪检监察干部1名，从镇(街道)编制内直接调剂，行政编制不足由事业编制予以补充。园区纪工委编制职数及人员配备根据实际情况需要确定。
3、监督范围。每个派出纪工委、监察分局分别负责监督检查和联系指导13—41个不等的若干个区直单位的党风廉政建设工作，巡察督查和挂钩指导若干个垂直管理单位的党风廉政建设工作。巡察组负责巡察督查7个镇(街道、园区)党政领导班子及其成员的党风廉政建设工作，协助镇(街道、园区)纪委(纪工委)巡察督查垂直管理单位基层站所的党风廉政建设工作。5个派出机构将监督触角延伸到全区所有的区直单位，包括政府工作部门、党群系统单位和社团组织、垂管单位等，实现了全覆盖。派出机构通过查阅辖管单位填报的月重要事项报告表、季度财务报表以及对涉及重大事项和突发性事件随时报告的形式，落实知情权；通过列席辖管单位研究“三重一大”事项(即：重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用)有关会议并提出质询、建议，落实参与权；通过开展对辖管单位党政领导班子及其成员落实党风廉政建设责任制情况的巡察督查，落实监督权。
4、工作关系。派出机构在区纪委、监察局的统一领导下开展工作，业务上受委局机关职能室和市直派驻机构的具体指导，侧重日常面上抓督促落实；从监督关系上说，派出机构是监督主体，辖管单位是责任主体，派出机构具有原纪检组的所有监督职能，开展监督工作具有相对独立性；从改革架构上说，派出机构是扩大了的“纪检组”，是区纪委、监察局的触角延伸，是连接区纪委、监察局和辖管单位的桥梁和纽带。
(二)改革试点取得的积极成效
1、监督力量更加优化。按照归口监管的原则，将全区85个区直单位、10个垂管单位和7个镇(街道)、1个经济开发区、1个工业园区划分为五大监督序列，由5个派出机构对应实施分类监督，监督范围“横向到边，纵向到底”，实现全覆盖。每个派出机构配备5名干部，不参与辖管单位的业务分工，监督更为“专业化”，主要领导还高配为正科级领导职务，无论从监督力量上还是从监督层次上都实现了优化组合。
2、监督方式更加灵活。统一管理后，派出机构通过接受部门日常报告、列席“三重一大”会议、开展巡察督查等方式开展监督。今年以来，各派出机构共接受辖管单位重大事项报告232项，列席“三重一大”会议124人次，集中开展专项整治、现场执法监察和巡察督查38人次，提出整改建议46条，纠正违规问题17个，帮助完善制度78条。
3、监督重点更加突出。各个派出机构根据所联系单位工作重点开展督查。如第一纪工委监察分局针对群众反映较为强烈的“上学难、上学贵，看病难、看病贵”等突出问题，相继查处了教育、卫生、计生等系统案件8件；巡察组以开展强农惠农资金专项督查为切入点，对近三年来18个部门10类共计2939.99万元资金拨付管理使用情况进行重点巡察，发现有价值的案源线索127个，协助指导基层办案11件，有力地推动了农村基层党风廉政建设。
4、监督效果更加有效。改革前，15个区纪检组(纪工委)全年才查处5个案件，且多是长期离岗、违反计生方面的案件。改革后，派出机构采取全员办案、交叉办案、异地办案等形式，实现了由“单兵把守、各自为战”向“集中兵力、整体作战”的方式转变。共新立案件17件，给予党政纪处分17人；其中经济类案件12件，占查办案件总数的70.59％，同比上升1200％；科级干部案件4件，占查办案件总数的11.76％，同比上升200％。特别是查办华亭镇原人大主席唐某、东海镇原党委副书记蔡某以及交警大队16人集体受贿等案件，社会反响良好，实现了案件数量和质量的“双突破”。
(三)改革试点中存在的突出问题
1、派出机构与所辖部门、乡镇的关系容易走向两个极端。纪工委、监察分局和巡察组直属区纪委、监察局领导，人事、待遇、考核与所辖部门、乡镇完全脱离，有利于对所辖部门、乡镇实施有效监督。但同时，与所辖部门、乡镇的关系容易走向两个极端。一是所辖部门、乡镇认为纪工委、监察分局和巡察组是上级纪委、监察局专门派来监督的，容易产生抵触和防范情绪，在研究和实施“三重一大”等问题上不通知或设法阻止纪工委、监察分局参与，弱化了纪工委、监察分局的监督职能。二是纪工委、监察分局和巡察组集中一栋楼办公，采取巡察督查等方式开展工作，并且联系单位较多，对各个单位的业务工作不可能很熟悉，容易造成盲目监督、“瞎子监督”，监督效果大打折扣。同时该区区域较小，干部之间都比较熟悉，在与所辖部门、乡镇长期相处中，又容易与所辖部门、乡镇形成新的利益关系，逐渐被“同化”，走向另一个错误极端。工作中不仅疏于监督，而且还会为所辖部门、乡镇应付上级纪委、监察局的督导检查，成为遮丑护短的保护伞。
2、派出机构工作机制与现有制度规定存在不符的地方。以前派驻、派出机构没有立案权和审理权限，发现案件线索统一由区纪委、监察局办理。改革后，赋予纪工委、监察分局和巡察组一定的检查、受理、调查、处理的权限，各个纪工委、监察分局之间实行办案后交叉审理的做法。这一做法虽然在工作上形成了强大的合力，有助于提高效率，但是在形式上与纪检监察体制规定的纪检室与审理室必须分开设立的要求不符。负责乡镇的巡察组在对乡镇党政干部监督的同时，与根据党章规定，由乡镇党的代表大会选举产生的乡镇纪委的工作职责有重叠之处，造成乡镇纪委实际被架空的情形，也造成乡镇党政干部接受巡察组和同级纪委双重监督的尴尬局面，不利于工作的开展。
3、派出机构管理及相关配套制度有待健全完善。一是纪工委、监察分局和巡察组管理法规亟待出台。任何一种机构设置的权威性应以法规条例为依据，城厢区的纪检监察机构设置改革是以区委、区政府文件形式下发，这很大程度上依赖于党政一把手的决心，也在一定程度上影响了纪工委、监察分局和巡察组的权威性和规范性。二是纪工委、监察分局和巡察组与市级纪检监察机关的工作对接、交互有待规范。莆田市和其它县区仍实行派驻纪检监察机构统一管理的模式，也就是前面提到的福建省普遍模式，因此存在城厢区派出机构与市级、其它县区派驻机构之间不对应的问题，在纵向工作汇报、横向工作交流上存在明显的问题。
4、派出机构制约因素仍有存在，监督职能得不到充分发挥。虽然，纪工委、监察分局和巡察组在人事、工作、待遇、考核等方面脱离了对区直各单位、各乡镇的依附，但制约其监督职能发挥的因素仍有存在。一是机构设置上理不顺。纪工委、监察分局和巡察组的主要领导虽然也是正科级别，但其机构却是副科级，相对于正科级机构的所辖部门、乡镇，相对于所辖部门、乡镇的正科级主要领导仍处于弱势，不利于监督。二是纪工委、监察分局和巡察组力量薄弱。每个纪工委、监察分局辖13至41个区直单位，巡察组辖7个乡镇，所辖单位部门较多，但每个纪工委、监察分局仅有5名编制，因受公务员编制限制在实际配备中只能配备参公事业干部，这部分人员是不能参与办案的，监督办案力量明显不足，不能及时充分地了解掌握各单位决策制定和运行情况，监督起来吃力。
三、完善基层纪检监察机构设置的对策建议
根据组织结构设计理论，结构的设计必须与环境、战略与目标、文化、技术和规模等权变因素相适应，每个变量都会影响到结构设计的适宜性，当权变因素发生重大变动时，也会倒逼结构的重新设计与变革。结合我国政府机构改革的用意，本文认为，基层纪检监察机构设置改革的基本任务应当是改革目前“条块分割”的机构设置，改革的目标应该是建立起一个有相对独立性、职能完整、并具有职业化和专业化特点的基层纪检监察机构，同时应根据当前我国政治体制和各地实际，改革不必一步到位，可以选择逐步推进的路径。
1、总结试点工作，在基层纪检监察机构内部实行“完全垂直化”管理。
学者任建明认为：“我们纪检监察系统在双重领导下开展工作，缺乏独立性，无法发挥作用，要实现独立性，就得垂直管理。”[2]“完全垂直化”是指改变现有“半垂直化”的管理方式，各级地方纪委、监察局对下辖的纪检监察机构在人、财、物、工作职责等方面实行全面管理，不再受所在地方党委政府或部门的影响。
从当前莆田市城厢区开展的基层纪检监察机构设置改革试点工作看，笔者认为在推广“纪工委、监察分局+巡察组”的基层纪检监察机构设置时，应在内部进行垂直化改革。(1)在垂直体制上，主要分三级垂直管理，省纪委监察厅直管地市纪委监察局、地市纪委监察局直管县区纪委监察局、县区纪委监察局直管“纪工委、监察分局＋巡察组”以及乡镇纪委监察室，撤销所有县区直单位的内设或派驻纪检组监察室，统一纳入纪工委、监察分局管理范畴，实现真正的统一(垂直)管理。这样形成实际意义上的从乡镇直接垂直至省的管理体制，可以使得基层纪检监察机构，包括纪工委、监察分局、巡查组和乡镇纪委监察室与地方党政机关完全脱离，排除地方关系网的干扰。(2)在办公经费上，由省财政通过金融互联网将办公资金、人员工资等款项直接划拨到地方规定银行，不通过地方财政转款，避免地方财政的挟持和关系拉拢。资金划拨的次序可以由省到地市再到县区逐级划拨。(3)在工作职责上，基层纪检监察机构只对县区纪委监察局负责，县区对地市负责，地市对省负责，在案件查处过程中不必征求地方党政意见，避免地方的干扰。
2、整合相关反腐职能机构，在基层实行反腐败机构的“大部制”改革。
实行基层反腐败机构的“大部制”改革，就是指对基层具有反腐倡廉、党风廉政建设和纪检监察职能的机构进行整合改革，最终的目标是整合为单一专司反腐倡廉职能的基层反腐败机构，且内设机构按照反腐倡廉工作专业分工的原则来设置。实际改革可以采取先总体设计而后分步实施的办法。所谓总体设计，就是要按照反腐倡廉工作专业分工的原则，对最终的统一的基层反腐机构的内设机构做出设计。所谓分步实施，就是按照先易后难的思路把现有的多种形式的基层具有反腐倡廉、党风廉政建设和纪检监察职能的机构逐步整合进来。
整体设计可以是这样的。首先，设置三个一线专业机构，分别是调查室、预防室和教育室，分别负责反腐倡廉的惩处(监督、纠风)、预防(制度、改革)和教育工作①。考虑到基层纪检监察机构编制有限，宜将后勤管理、行政管理等仍由县区纪委、监察局统一管理。基层纪检监察机构按照“职能相近、业务相关”的原则对各个部门单位进行管辖。需要说明的是，改革后的基层纪检监察机构应当同时拥有党政纪律调查权和腐败犯罪调查权，并且将二者彻底整合而无需加以区分。特别是在调查环节，针对的只是违法或违纪的事实，而无需对这些事实做出到底属于违纪还是违法的裁判。此种规划和设计近似香港廉政公署的运作模式。
在分步实施中，按照彻底整合改革的规划，把此前改革不彻底的乡镇纪委(街道纪工委)撤销掉，将其职能全部划归巡察组；也把目前分布于基层的党、政、司法系统的纪检、监察、预防、反贪、职务犯罪预防，以及行政系统的工商和公安部门的部分反腐败职能都逐步纳入整合改革范围。
3、调整党纪法律，在法理框架内实行“充分授权”和“必要制衡”改革。
“充分授权”和“必要制衡”即是指要通过体制改革和立法对基层纪检监察机构进行充分授权，同时建立健全对基层纪检监察机构的权力运行进行必要的外部和内部制衡机制。
基层纪检监察机构要能胜任工作的需要，必须要获得充分授权，这些权力包括独立接获腐败举报、独立地对举报信息的调查价值做出判断并决定是否启动调查、秘密调查权，以及推行预防制度的强制权力等等。我国纪检监察机构目前名义上也都或多或少地拥有这些权力，但同时受到各种各样的限制，因此，实际上是否拥有这些权力以及拥有多少，存在着很大的不确定性。以查办案件各项权力来看，基层纪检监察机构一般都可以接受腐败举报，但是否能够对一个案件展开调查，纪检监察机构往往需要向同级党委报告。另外，由于干部管理权限的规定，基层纪检监察机构对垂直管理单位的党员干部也难以对接到举报的腐败案件进行调查，通常只能将线索移交垂直管理单位的内设纪检监察机构或其上级纪检监察机构，最后结果往往不了了之。基层纪检监察机构不具有秘密调查权，目前被大多数人所诟病的“双规”或“两指”其实是秘密调查权的一种替代性权力，但二者在威力和效果上存在着本质的区别。通过“双规”或“两指”获得腐败犯罪证据的制度成本是非常高昂的，而秘密调查取得腐败犯罪证据的成本要低得多。涉及上述分析过程中涉及的一些情况也说明，要对基层纪检监察机构充分授权，就必须要改革相关的体制，包括权力过分集中的政治体制，改革干部管理权限的有关制度或规定。只有这样，对基层纪检监察机构的充分授权才能兑现。总之，对基层纪检监察机构授权不充分是一个严重的体制性问题，是制衡基层纪检监察机构职能发挥的关键因素，必须要通过体制改革或修改相关法律法规予以解决。
与此同时，要通过体制改革对基层纪检监察机构的权力运行进行必要的外部和内部制衡机制。从政治学来讲，权力制衡与权力的存在是联系在一起的，有了权力就必须有权力的制衡，否则权力就会变质、异化。目前基层纪检监察机构在授权不充分的情况下，由于缺乏有效制衡，导致内部腐败甚至严重腐败时有发生就是深刻的教训。结合基层纪检监察机构的职能，对应制衡机制的改革设想如下：一是在内部制衡上，基层纪检监察机构只拥有调查权，而将基层案件的起诉权和审判权上升集中由县区纪委审理室负责，这样可以避免基层纪检监察机构在拥有调查权的同时拥有审理职能，确保两者的内部相互监督和独立。二是在外部制衡上，可以在党代表大会和人民代表大会中设立专门的监督基层纪检监察机构的监督委员会，对基层纪检监察机构进行日常监督。或者，借鉴香港的经验，在政府组成部门中设置专门对基层纪检监察机构的独立的专门的监督机构。这些专门监督机构主要对基层纪检监察机构行使职权的例外行为进行监督和制衡。只有设置了与其权力对应的严密的外部和内部制衡机制，才能保证基层纪检监察机构有最高的清廉、道德标准，真正成为声誉卓著的、堪当大任的反腐败机构。
收稿日期：2012－06－02
注释：
①中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》(中发［2008］9号)指出：体系建设要注重统筹兼顾，把教育、制度、监督、改革、纠风、惩处各个方面措施作为一个整体来把握。