我国地方法院竞争的实践与逻辑_最高人民法院院长论文

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       中图分类号：DF0 文献标识码：A 文章编号：1006-6128(2015)01-0080-15

       地方竞争是改革开放三十余年来中国经济的一种现象，在促成地方经济社会快速发展的同时，也因竞争无序和过度产生负效应。为了克服竞争负效应，地方竞争重心逐渐由经济指标转向包括法治资源在内的公共服务品质。作为地方治理体系组成部分的地方法院不仅参与了地方政府竞争，也在地方法治发展和竞争中扮演着重要角色。另一方面，位于“条条块块”司法管理体制中的地方法院还在法院系统内部找寻自身位置，与其他地方法院发生相关关系，这种相关关系很大程度体现为竞争。

       存在的东西即为合理吗？或许需要从发生原因、存在背景、制度功能等方面做出分析。地方法院竞争成为中国司法的“现象”绝非偶然，也不是天然生成，而有着内在生成基础和外部动力机制，揭示了包含政治、经济、社会、法治、法院等要素交替影响的发生学原理。当然最根本的问题——竞争是否符合地方法院的裁判者身份，以及由此追问对司法公正有何利弊，是随后需要研究的问题。竞争是身处地方化与行政化交错背景下的地方法院的一种行为选择，只有在司法与政治、制度创新与司法改革、司法管理与审判独立、司法知识与司法能力等多种范畴构成的复合场景中予以解释，才能真正回应深化司法改革背景下地方法院竞争的何去何处，从而让地方法院的行动逻辑回归司法理性。

       一、地方法院竞争的实践样态

       本部分对地方法院竞争先不作逻辑论证和价值判断，而是以东中西部地区共选择的十个高院为主，①通过实践观察方式尽量客观描述中国地方法院实际存在的竞争形态。

       (一)竞争的形态

       1.发展目标的竞争

       发展目标浓缩了一个组织的价值理念、方向指引、行为模式，具有团队动员和激励功能。样本高院在发展目标中普遍使用争创一流、创造品牌、进入全国先进、争当排头兵等竞争性话语，可洞见地方法院间没有硝烟的竞争(见表1)。具体表达与地方党政发展目标差别不大甚至受其影响，如“争当全国法院排头兵”与当地党政“争当科学发展排头兵”目标甚为契合。有的则根据当地特色工作展开，如就法治湖南建设提出“争当法治湖南建设排头兵”，就北部湾区建设提出“提供优质高效的司法服务和法律保障”。尽管发展目标反映的竞争主要是空洞的“标语式”竞争，但高院在地方法院的示范效应和资源调配影响，使其制定的发展目标具有带动辖区法院二次竞争的效应。发展目标的竞争是地方法院竞争最宏观和抽象的形态。

      

       2.审判质效的竞争

       数目字绩效考评的可量化、直观化使之具有形式上的可比较性，可比较性造就了竞争的可能性。尽管最高人民法院于2008年试行、2011年正式施行的案件质量评估指标体系的目的是对全国法院案件质量进行整体评判与分析，而不是作为“成绩单”排名，但多数地方法院有优化指标的愿望和竞位排名的动机，在与同级法院的比较中取得较好的指数及排名成为地方法院的中心工作，地方法院间一度形成指标竞赛之势。根据惯例高院在换届年度2013年向省级人大所作法院工作报告涵盖了2008年至2012年整届工作，与案件质量评估体系实施时间基本一致，可作为分析审判质效竞争的对象。分析十个样本高院2013年法院工作报告关于审判质效竞争的表述，发现无论是指数排位靠前或是表现一般的法院，均将审判质效竞争作为重要实绩和亮点向人大重点报告，只不过表现一般的法院多用“部分指标居全国前列”的技术性修饰来描述自身竞争优势(见表2)。可认为，审判质效竞争是地方法院竞争最重要和常见的形态。

      

       3.服务地方的竞争

       在日渐激烈的地方竞争面前，地方政府的竞争会延伸到司法领域演绎为地方法院为当地经济发展和社会稳定服务的竞争。除了以个案裁判保障地方GDP增长，样本高院针对地方某项重点发展任务出台专项司法服务文件，成为在政治敏锐性、职能灵活性、服务有效性方面进行竞争的主要方式(见表3)。各地法院竞相出台司法服务类文件的初衷不一定是基于竞争，但通过媒体传播、同行交流、相互模仿客观形成了竞争态势。在日渐强调法治环境竞争的新背景下，营造公正的司法环境成为地方法院新的竞争点。上海、江苏、重庆、江西等地高院出台的司法文件均以不同形式表明“实现司法平等保护，克服地方保护主义”的司法态度。服务地方大局的竞争可视为地方法院竞争最复杂和隐性的形态。

      

       4.制度创新的竞争

       根据新制度经济学的观点，转型的实质是制度创新；地方法院只有通过创新司法制度才能在竞争中获得优势。②地方法院在局部地区进行的改革创新相当活跃，聚光灯下的改革创新虽可能引发争议，但亦可引起同行讨论、学届热议、社会关注和领导重视，这是“保守而单调”的审判不能达致之效。在某领域实现首例式创造并经实践检验上升为全国性制度设计，更被认为是法院创新能力和综合实力的体现甚至是全国一流法院的标志。十个样本省份高院及中基层法院亦有不少制度创新，如河南高院推进被告人不穿囚服与辩护人同席而坐的刑事庭审布局改革，重庆高院率先在司法拍卖引入第三方交易平台以及电子竞价方式，重庆一中院上世纪80年代在全国率先设立经济审判庭和行政审判庭等。党的十八届三中全会提出深化司法改革后，各项改革试点成为地方法院新的竞争增长点，从上海、广东深圳及珠海、河南郑州等地力争率先设立全国首家知识产权法院可见端倪。制度创新是地方法院竞争最活跃和显著的形态。

       5.司法知识的竞争

       根据哈耶克的理解，竞争从本质讲是形成意见的过程。③知识即为竞争形成的“意见”。司法活动身后暗含司法知识生产，司法者不仅是法律案件的裁判者、解决者，更是司法知识的贯行者、宣谕者。④地方法院大致延循两条路径围绕司法知识生产进行着智力型竞争。路径一，司法经验与理论的竞争。基层是生产经验的田野，实践是创造理论的源泉，地方法院生产司法经验与理论的自主性、主导性日渐增长，渴望享有经验产出和理论创新的话语权。案例是司法经验的集成和物化，能否推出具有影响力的典型案例被地方法院视为衡量司法能力的标准。司法调研被最高法院称为“更高层次的审判”，是法院软实力的重要体现，一些地方法院已不局限于“埋头苦干”，还想“思想深刻”，越来越多的地方法院以提升理论话语权为目的，从承办重大课题、在具有影响性的学术评比活动中获奖、鼓励法官在权威专业杂志发表论文等方面开展竞争。路径二，地方法院的造法竞争。在经济制度创新与改革合法性的矛盾面前，地方党政往往热衷于前者而忽视后者。地方法院很大程度承担着地方改革的制度供给任务，地方改革突破现行法律的权利分配方案需要得到地方法院认同，地方法院以出台司法文件认同的过程就是造法的过程，同时也是服务地方的过程。⑤司法知识的竞争，是地方法院竞争最高端和智慧的形态。

       (二)竞争形态的解释

       发展目标、审判质效、服务地方、制度创新、司法知识的竞争形态，在不同地区有不同偏好。地方法院也是趋利避害的理性人，总是在各种现实条件的制约下选择于己最为有利和擅长的竞争方式，各类竞争形态具有各自不同或侧重的场域与方式。

       在“条条块块”式司法管理体制中，以竞争场域为划分标准存在法院系统的竞争和在本地治理系统的竞争。根据类似组织可比性的同行竞争原则，地方法院竞争在审判质效、制度创新、审判经验和理论竞争上开展竞争。地方法院在本地治理系统的竞争同样不可忽视，政法体系中各机关不仅存在宪法意义的分工负责与配合制约关系，也在当地社会治理格局及权力配置中存在竞争关系。规制国家在全球的兴起以及中国政府规制部门的强劲是不争的事实，在社会地位、预算分配和人力资源等方面，法院与政府规制部门存在不同程度的竞争关系。⑥为了在当地赢取更好的生存发展资源，地方法院需要和其他政法机关、政府规制部门竞争，直接体现为以审判职能服务地方的竞争，甚至为服务地方而造法。两种竞争场域亦有交织情境，发展目标会兼顾“条”与“块”竞争的需求，既要求在全国法院有一席之地，又对地方发展需求作出回应；如果审判质效、制度创新等法院系统内部竞争效果良好，会成为地方“块”内竞争的资本，尤其是推进在全国有影响的改革试点极易成为地方法院向当地党政宣示系统影响力和争取资源的砝码；司法知识中司法经验与理论生成的竞争以系统内竞争为主，而造法竞争的主要目的是在当地政治地位的竞争中形成优势。之所以出现竞争形态的场域混同现象，主要基于司法与行政趋同尤其是对司法施以与行政相同的评价标准以及司法地方化背景。

       竞争形态需以某种竞争方式得以体现，竞争方式可分为直接竞争与间接竞争。哪里存在可量化的可能，哪里就是直接竞争所在。在审判质效、司法理论研究成果、典型案例等可量化领域，地方法院存在直接竞争。发展目标中“争创一流”、“走在全国法院前列”的概括性表达虽未直接指出竞争对象，但却通过设定高标准预设目标的动员方式构成了直接竞争。服务地方的竞争是政治宣示、个案裁判、司法政策的复合且不易量化，体现为间接竞争。制度创新对象的不同导致竞争不具有直接可比性，因此多为间接竞争，但如果地方法院围绕同一制度开展创新试验，此时竞争即为直接竞争。

       二、地方法院竞争的生成基础

       经济改革与社会转型是地方法院竞争的背景生成基础。改革开放之前，国家实行高度集中的计划经济，中央高度集权而地方自治性不足，社会信息传播途径有限，社会组织和成员信息交往极为闭塞。就地方法院而言，不仅存在自治性不足和信息闭塞问题，参与社会治理的权能极为有限，最主要的审判职能是作为专政工具的打击犯罪，并不具备竞争的经济社会和政治背景。改革开放之后，国家逐步建立市场经济体制，注重发挥法律在市场资源配置中的基础作用，市场竞争日趋激烈，中央与地方实现有限分权。就地方法院自身而言，经济社会变革促进了司法变革，市场经济建设使司法功能“涅槃”呈打击、调节、保护、引导立体之势。司法的纠纷解决功能和具备雏形的公共政策形成、公共秩序引导功能在地方竞争中的作用日渐突出，地方法院竞争的经济社会背景基础逐渐形成。信息社会的兴起彻底打破了地方法院间的信息壁垒，法院网站、法院微博等新媒体使审判信息即时传播，不同地区的法院相互知晓，互相比较，法院间的多向式、互动性交往增强，为地方法院竞争提供了信息技术基础。

       司法与行政混同是地方法院竞争的制度生成基础。在地方法院竞争的两个场域中，司法与行政混同都是重要的制度背景。根据结构功能主义的解释，作为角色系统的集体以及由价值观和规范构成的社会制度，是社会的结构单位，以有序方式相互关联，并对社会整体发挥着必要功能。⑦作为地方治理体系次级组织和构成要素的法院自然应当部分服从整体，行动目标和逻辑应与整体保持一致，而地方的整体目标即为在与其他地区的竞争中获胜，这种趋势并不受地方法院自身主观愿望影响，也与其是否有竞争动力无关，而表现为一种客观存在。如果地方法院对地方竞争置身事外，将会在地方治理结构中失去主体存在感和必要性。在法院系统内部，无论是上下级法院间还是法院内部同样存在科层制行政结构，使得系统内的竞争同样具有行政色彩。宪法界定的上下级法院的审判监督关系已演化为监督与指导并列关系。⑧最高人民法院《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》把指导作为监督的一种方式并强调司法性，但在法院内外行政管理模式相互影响的环境中，仍存在审判指导行政化问题，审判指导被赋予政治动员、统一政令等法外功能，部分高院发展目标的政治发动功能及与审判的游离可见一斑。审判质效竞争作为上级法院的指挥棒，在强化上级法院对竞争控制的同时也加剧了审判指导的行政化。上下级法院间围绕竞争的行政动员最终转嫁为一个法院内部的行政动员，享有法院内部资源配置权的院长可以运用可能的动员、管理、激励、惩戒手段调动法院的每个人加入竞争洪流。

       地方法院自治性增强是地方法院竞争的主体生成基础。随着改革开放以来地方自主性的明显增强，地方司法机关的独立性与自主性同步增强。⑨依法独立审判宪法原则除了文义表达的独立于行政机关、社会团体和个人之外，还包括审级独立与审判组织独立，审级独立在独立审判的层级结构中位于承上启下环节。依法独立审判宪法原则越深入人心，审级独立就越得到认同；尽管仍存在审判指导行政化问题，但强调审级独立与审判指导行政化是并行发展的两种倾向。审级独立越得到尊重，上级法院就更加审慎和克制，下级法院就更加独立和自主。地方法院作为独立主体的自主性增强及依附性的降低，其参与竞争的主体可能性即大为增强，地方法院在司法事务上有了更为自由的行动选择。以制度创新竞争为例，20世纪90年代以前地方法院没有进行大面积改革试点的原因，恐怕不是没有制度创新的动力与需求，而是不具备试点改革所需的行动空间和自由，之后主体性的增强使地方法院制度创新的积极性与创造力被激发出来。[1]198

       三、地方法院竞争的动力机制

       如果说生成基础诱发和催生了地方法院竞争，那么动力机制则延续和扩散了这种竞争；生成基础决定了地方法院竞争的制度逻辑，动力机制则影响着地方法院竞争的行动逻辑。

       满足地方司法生态法则是最基本的动力机制。司法权离不开政治力量的支撑和保障，司法只有发挥政治功能，作用才能真正显现。⑩地方法院竞争的最原始动因是满足在地方的生存和发展需要。中国地方治理结构中，条块关系发挥着重要作用。在党组织关系以地方党委领导为主，财政、编制、职级等司法行政事务受制于地方政府的政治格局下，地方党政“块”内的主导性超过上级法院“条”内的影响力。地方法院以各种形态参与竞争，初衷是为了从地方获取更多更好的人员编制、部门职数、预算经费等生存发展资源，是在现行政治和社会结构中维护和实现自身生存发展的自然选择，是为满足地方司法生态法则进行的自发调整。在法院系统竞争和本地治理系统竞争两个场域中，多数地方法院尤其是基层法院更着重在本地治理系统的竞争，可认为这种竞争是为了最基本的生存和发展需要。而法院系统内的竞争具有两种功能，其一是将法院系统内竞争取得的好成绩传递给当地党政赢得赞赏与认同，从而转化为本地治理系统竞争中的好成绩；其二，地方法院已经满足了基本的生存发展需求，转而在法院系统内部围绕更为高端的“发展”进行竞争，比如司法知识生产的竞争等。近年来，中央在条块权限设置上强化上级法院党组的协管职责和统一保障司法经费的力度，地方法院竞争重心有向系统内部竞争转换的趋势，但未改变地方法院围绕满足地方司法生态法则开展竞争的基本态势。

       多出快出司法政绩的利益驱使是最直接的动力机制。居于政治科层结构的地方法院，竞争行为的出发点很大程度是为了自身利益最大化。我国国家权力运行是整体协调，上下联动的全面体制，以集中性、统揽型为主要特征，遵循上命下从的行政逻辑，司法行政化的重要原因在于基本体制的行政性要素进入司法。(11)在如此基本约束条件下，司法逻辑往往让位于行政逻辑，法院工作与行政机关工作同样强调政绩，“指标出政绩”、“改革出政绩”同样是法院追求政绩的主要方式，改革创新力度大、审判质效指标好的法院有可能成为先进法院。同时，司法改革与质效指标均有感知强、见效快、效果明的特点，是各竞争形态中多出快出政绩的最佳选择。如果政绩仅为组织的政绩尚具有一定分散性以至于引领性不足，倘若组织的政绩转化为组织负责人的政绩，政绩的利益驱使将不可抗拒。即便一个人，一名官员，不是随时随地自利的，但是约束条件下的最大化倾向是无须争辩的事实。[2]2中国地方法院院长不仅是所在法院的“首席法官”，更是行政院长，甚至可视为一个法院的“家长”，对法院整体工作负责，法院的是非功过某种意义即为院长的是非功过，院长的政绩又直接与政治升迁关联，地方法院的竞争一定意义演化为地方法院院长之间以及地方法院院长与同级党政官员之间的政治竞争关系。鉴于院长在竞争过程尤其是程序变革和审判质效竞争中起决定性作用，通常都有“做好”数据和“做亮”改革的竞争动机，这种竞争动机将及时转化为决策并贯彻到法院管理过程，影响和制约法院的日常程序运作。

       另一动力是弥补司法制度供给不足。制度创新型竞争与某些司法知识型竞争的动力机制主要是弥补司法制度供给不足。宜粗不宜细的立法策略致使法律对不少问题只作原则规定，作为审判运行准则的诉讼程序立法存在大量的倡导性、口号性条款。面对堆积如山的司法难题和程序障碍，地方法院为了维系自身运行不得不开启制度创新。制度的内生性表明应当考察制度在其存在时域范围内的被需要和有效性。[3]88比较自上而下的制度构建型与自下而上的制度演进型路径，后者更具有内生性。制度演进型路径的正当性促成了地方法院在司法结构中新的主体地位的形成。地方法院已经不再把自己仅定位于机械的制度执行者，而越发变为积极的制度构建者、能动的规则生产者与活跃的知识续造者。(12)地方法院制度构建者身份的自我识别、认同与强化，使本为解决司法实际问题而自发的制度创新，逐渐转换地方法院间有意的相互竞争。地方法院制度创新竞争的客观后果是，地方法院发起的制度变动弱化了中国司法运行的统一性和普遍性，地方法院在对法律程序制度、自我制度创新、现实生存环境等要素的自洽和融合中形成了新的制度均衡。

       最高人民法院的认可与促进则从另一方面推动了地方法院竞争。如同地方政府竞争居于国家宏观调控之下，地方法院竞争应置于国家司法制度和文化构成的氛围之中，对司法氛围起决定性作用的是最高人民法院。各国法院运行都存在审判活动和司法行政管理，各国最高法院权力体系除审判性权力外均不同程度存在管理性权力。最高法院的管理性权力主要表现为司法资源配置和司法信息处理，如法官考核培训，法院财政安排等，是为了确保法院系统顺利运转并有效发挥功能而进行事务管理的权限。[4]15中国最高人民法院的管理性权力倾向于宏观控制和政策导向，这种控制和导向对地方法院竞争具有重要影响。尽管认可还是否认、促进抑或限制地方法院竞争并非最高人民法院的重要议事日程或有意识的行为，但最高人民法院对地方法院竞争总体并不持否定态度，甚至在行为上更多体现为认可和促进，这为地方法院竞争注入了动力。

       对于地方法院审判质效的竞争，最高人民法院呈现出两难态度，设立案件质量评估体系的初衷是为评价司法公正公信提供客观理据，并非引导地方法院之间竞争，但地方法院却将其演化为审判质效指标竞赛。最高人民法院通过理念澄清、调整编制办法等方式试图校正唯指标论的恶性竞争倾向，《关于新时期进一步加强人民法院审判管理工作的若干意见》(法发［2014］8号)作为深化司法改革背景下推进审判管理转型的最新司法政策，对地方法院审判质效竞争的态度是“防止偏重利用指标排名排序、把质效评估混同于绩效考核，特别是防止为追求考核成绩而干扰法院办案工作正常开展”，人民法院四五改革纲要更是指出“取消排名排序做法”，反映出最高人民法院在两难中的方向选择。

       相较于20世纪90年代以来各地法院竞相“摸着石头过河”的改革竞赛格局，近年司法改革体现出明显的自上而下的顶层设计特征，但最高人民法院并不全盘否认地方法院的制度创新，只不过强化了改革试验的事前批准和整体统筹，毕竟地方法院先行的改革试验可降低改革风险，有利于从局部试验总结构建全国性改革方案，这为地方法院的制度创新竞争预留了空间。

       在服务地方竞争方面，最高人民法院一贯明确反对司法的地方保护主义，强调建立公正统一的司法保护环境，但并不否认地方法院审判职能与地方经济发展的高度关联性，同时主张地方法院在区域治理中发挥作用。(13)地方法院在双向调试策略下会选择于己有利的审判职能行使方式。双向调试策略某种意义体现为表达与实践的一种背离，地方法院有很大的选择空间来根据自己的需要设定行为标准，比如在地方利益与社会公共利益、地方政策与国家法律发生冲突时，是侧重地方利益的保护还是维护国家法律。这种进退有余的做法使地方法院的司法行为具有较大不确定性。

       最高人民法院作为最高审判机关，对全国法院审判活动具有监督职责，是法院系统司法知识生产的最权威机构。地方法院生产的司法知识渴望得到最高人民法院的认可从而由地方性司法知识上升为普适性司法知识，最高人民法院连续开展的系列精品案件、优秀研究成果评选活动，为地方法院司法知识竞争提供了一竞高低的舞台。

       最高人民法院还对全国法院队伍具有管理职责，近年来持续开展“全国先进法院”、“全国优秀法官”、“中国法官十杰”和“人民满意好法官”、“全国审判业务专家”等评选表彰活动，树立宋鱼水、翟树全等系列先进模范，促进和引导着地方法院竞争。

       在认可和促进地方法院竞争的过程中，《人民法院报》、《人民司法》等最高人民法院出版物起着重要的行为方式和技术手段的作用。最高人民法院出版物具备强有力的组织动员功能，不断推动最高人民法院司法理念、管理制度在地方法院的贯彻施行，还通过大量典型事例的宣传报道调整全国法院及法官的认知框架，影响审判活动参与者行为方式的选择。(14)最高人民法院出版物也为地方法院展示服务地方、制度创新、司法知识生产的竞争成果提供了权威的同行交流平台，并通过平台的宣传动员功能，进一步扩大竞争影响，形成竞争氛围。

       四、地方法院竞争的正向价值和负面效果

       (一)正向价值

       首要的正向价值是推动司法制度变迁，制度创新型竞争集中体现了这种正向价值。地方法院通过“试验+检验”的方式发现行之有效的解决实践问题的制度安排，不至于引起制度转型震荡。有利于实现新旧制度的平稳过渡。地方法院往往是实用主义者，制度创新具有实践理性，制度选择更为审慎和务实，经过“深思熟虑”、“顺水推舟”式的制度形成过程。最终可能发现上级司法机关和立法机关难以发现和想象的制度安排。[5]53地方法院深度参与的制度创新具有内生性，尽管存在这样那样的问题，但在社会转型和制度变革时期，或许是一种具有相对合理性甚至不可回避的制度生成路径。

       另一正向价值是地方法院竞争一定程度促进了司法水平的提升和司法知识的积累。在法律底线和司法规律的基本遵循下，地方法院与本地其他社会治理主体的竞争，可促进地方法院履行纠纷解决、秩序维护、价值引导等功能。尤其是在地方法院对当地党政依附性极强的司法管理体制中，其他社会治理主体在履行职能上高歌猛进，地方法院如果缺乏竞争能力，司法的必要性可能下降，必要性的下降会引起公信力下降并导致外部监督进一步强化，可能形成竞争弱势下的恶性循环。在当下地方政治结构中，地方法院保持对其他治理主体的竞争均衡或优势，对维护司法权威、提升司法公信具备有限的阶段性价值。地方法院竞争的重点从案件数量、法官人数、办公设施、物资装备等硬件竞争逐渐转向制度创新、司法知识生产等软件竞争，也促进了中国司法建设从粗放简单到内涵精细的转型。

       具有制度内生性的地方法院竞争实践，铺就了地方法院在满足地方、国家和社会的多维司法需求背景下选择的司法成长道路。地方法院竞争也是一种特殊的信息沟通和意见交流方式，法院愈发明确体认到不同于其他组织的司法逻辑，转而关注不同地区法院之间的相似之处，法院间的关联度超过了与地缘内其他组织的关联度，法院作为司法组织的专业性、法官作为裁判者的同质性被逐渐认同和形塑。地方法院竞争激活了不同地区法院之间围绕组织和话语的交往，引发日常程序运作中的“共振”作用，在这种“循环回归式”的变动中，总是不断随机“织进”包含着各种组织因素的具体情境和细节，这也意味着一场交织着“程序”与“组织”的制度变迁。[6]96

       (二)负向效果

       负向效果之一，竞争角色混同性加剧司法两化。法院在国家机构体系中的角色应当是低调、务实、忠诚的法律守护者，而不是发展口号的鼓吹者、四面出击的改革者和积极主动的地方利益代表者。竞争中的角色混同是司法行政化、地方化的产物，反过来又加剧司法两化。作为利益纷争裁断者的地方法院的角色扮演是地方利益代表者，不得不参与追求利益最大化的地方竞争。在本地利益驱动下，地方党政呈现出强烈的保护主义倾向，包括行政性和司法性保护，希望本地企业尤其是国企胜诉是司法性保护的重要内容。(15)地方法院参与地方竞争程度越深，就越可能偏离代表国家统一行使审判权的裁判者角色和保障国内统一市场建设的司法职责。法院系统内的竞争尽管促进了司法建设的同质化和司法知识积累，但在法院科层制管理模式下，竞争主要以行政动员方式推进，竞争推进的过程亦是司法行政化愈演愈烈的过程，审判质效排位竞争的指挥棒效应加剧上下级法院和法院内部管理行政化即为例证。更为吊诡的是，当以行政化方式推动系统内竞争效果甚好，竞争发起者会对屡试不爽的行政化方式更加心悦诚服，推动司法行政化以“滚雪球”方式向前发展。

       负向效果之二，竞争目的功利性抵牾司法理性。竞争目的功利性主要体现在审判质效竞争和制度创新竞争上，毕竟前者可以量化排名，后者相对直观且具影响力。

       功利主义一旦与数字结缘，就可能使数据管理由天使骤变为魔鬼。案件质量评估指标设计得再精妙，只要当做绩效竞争的工具，就不能帮助审判活动更接近公正：追求数据最大化，对指标数据“寸土必争”；只比不评，重比轻评，把本应“评”的指标用来“比”；对数据人为干预和变通处理，指标虽然优化了但无异“毒树之果”。审判质效竞争的功利化追求背离司法规律，直接影响当事人诉讼权利，导致诉讼程序制度空转和虚置，无疑是对司法理性的消解。

       功利驱使下的制度创新必然导致改革试验的形式主义与运动倾向。尽管地方法院推动制度创新多数源于实践理性，但一些创新实践背后隐藏的是地方法院的本位与功利思维，中短期利益取向明显，或基于部门扩权，或是单纯追求政绩的考虑。试验主体与试验结果间应是利益无涉的，对结果不应存有特别期待；试验主体先入为主的预期心理会导致只看到想看到的现象而对真实现象视而不见，从而使试验结果发生偏差，这种现象被称为“期望效应”。(16)竞争语境下地方法院与试验结果具有利益关联，试验主体与试验对象同一，不具有客观中立立场，从试验之初即认为是好的且必然产生好的效果。在“期望效应”指引下，地方法院几乎不允许创新失败，在立场预设的前提下针对性地提取数据、案例、事例用于评估创新效果，同时运用熟练的包装手段和强劲的宣传力度在法院同行、社会各界、领导机关中确立“试点极为成功”的感观定势，改革试验的审慎态度、中立立场以及运用对照组等科学方法评估试验结果均被抛之脑后。更为严重的情形是为了实现“期望效应”，在结果导向下人为控制试验过程和条件，虽完全满足试验主体功利需求，但对司法制度建设的误导更具欺骗性，会使司法制度创新从一开始就犯下错误。

       负向效果之三，竞争场域封闭性影响司法品质。地方法院竞争的两个场域分别局限在当地治理系统和法院系统内部，封闭性是共有特征，当地治理系统的竞争受制于空间场所有限性和地方利益逐利性，封闭性自不待言，看似放眼全国的法院系统内部竞争同样难离封闭性窠臼。

       审判质效竞争的评价主体单一，运行方式封闭，评价结果内部化，公众满意度的民意测评是外部参与的唯一管道且权重较低。对诉讼过程最有发言权的亲历者，如当事人、律师、检察官对审判质效评价几乎没有发言权。封闭性本身即为管理行政化的体现，与结果导向结合起来无疑暗合了审判质效功利性竞争的需求，从而使得客观评价审判质效的初衷变形走样。

       地方法院自导自演、自说自评的制度创新同样存在封闭性的先天不足，欠缺相对中立并独立于地方法院的制度设计、过程指导和结果评价主体为主要原因。尽管一些法院的制度创新开始吸纳学者参与，但学者的主体独立性和实质性参与均有不足，对试验结果的客观追求常难以抗拒地方法院目的性极强的效果追求。

       在审判理论生产竞争方面，尽管全国法院学术讨论会、最高法院理论出版物、中国审判理论研究会等法院系统理论研究平台在系统内享有盛誉，促进了司法知识积累和精英法官成长，但“墙内开花墙内香”是一隐忧，尤其需要克服法院在司法知识生产上的垄断以及与学界和大众话语各说各话、互不交涉的倾向。形成对比的是，更为广泛和深入的学者参与成为近年检察改革的特点，检察机关自身理论研究与学界检察理论研究形成良性互动，学者不再质疑检察机关的宪法定位和基本职权，转而开展以检察制度试验、试点、证成为内容的研究项目，检察理论研究成果经过学界的宣传推动，对立法修改产生重要影响，同时提升了检察机关的理论自觉和检察工作品质。[3]88

       五、地方法院竞争的理性回归

       (一)回归裁判者本位，去除竞争的地方化与行政化

       根据哈贝马斯的交往行为理论，人类行为分为交往行为和策略行为，两者的区别在于直接目标不同，交往行为的直接目标是利用沟通寻求交往行为者相互的理解与共识，策略行为的直接目的是行为者实现自身功利性目标。(17)地方法院的行为也是一种社会行为，与所处社会发生关联，履行同样的司法之职、使用同样的裁判依据、依循同样的诉讼程序的同一性使地方法院之间不可避免发生交往关系。这种交往关系的直接目标是“相互的理解与共识”，而不是策略行为的功利性目标。即是说法院是中立克制的裁判者，不存在裁判者自己的利益，“以实施国家法律、维护法制统一为己任，运用纠纷解决、行为引导、秩序调控等职能促进统一市场构建和国家治理现代化”就是地方法院交往中形成的“相互的理解与共识”。不同审级、不同地区法院均是同一、平等、客观地司法。根据戈尔丁(Golding)对程序公正的标准三个方面九项内容的解释，中立立场包括“冲突的解决结果中不含有纠纷解决者的利益”。(18)法院不能在裁判结果中享有利益，不能因自身竞争的利益纷争影响诉讼制度和正当程序，这是最基本的理性。裁判者利益无涉的定位决定地方法院逻辑上不应成为竞争主体，法院的中立立场、克制品性与竞争的积极主动并不相容，这意味地方法院不应参与竞争。

       地方法院广泛深度竞争的现实却与上述裁判者身份不符，实质是地方法院在地方化与行政化交错的司法背景下的自我保护。如果地方法院得到充分有效的制度保护，其行为自然回归理性。

       党的十八届三中全会确定的逐步试点推进省以下地方两院人财物统一管理、司法管辖与行政区划相对分离等改革措施，党的十八届四中全会进一步提出建立领导干部干预司法记录、通报和责任追究制度等改革措施，就是对地方法院的一种制度保护。虽然地方法院与当地党政仍存在千丝万缕的联系，但人财物与地方的相对切割使地方法院尤其是中基层法院所处司法生态发生重大变化，地方党政对中基层法院的影响力有所削弱，中基层法院为满足生存发展需要而与当地其他社会治理机构竞争的必要性大为降低。但是否意味地方法院与地方政府竞争绝缘？司法与政治、经济的内在联系不可割裂，即便去地方化背景下同样如此，在“合法律性”前提下营造公正司法的地方法治环境，是中基层法院的正确态度。地方政府就经济发展要素展开的积极竞争，促进了区域经济发展，但其行为自利性日渐显现。法律是调整利益的工具，当法律、公共政策同地方政府自利性的冲突以利益纠纷形式表现出来，法院应通过对利益纠纷的公正处理来适用法律和公共政策，地方保护主义将受到间接但有效的打击。(19)

       地方法院竞争的另一制度生成基础——司法行政化，也在人财物统管的改革背景中发生变化。变化趋势之一，在省级统管格局下，高院既是省级机构，又最熟悉省级区划内司法状况，无论省级统管采何种模式，(20)高院对中基层法院的影响将有所扩大，而高院管理体制仍受制于同级党政，可能形成三十余个高院竞争的局面，即中基层法院服务地方的竞争集中转化为高院服务省级党政的竞争。之二，尽管法院系统内部竞争背离了裁判者利益无涉立场并不具有正当性，但由于上级法院控制力度的强化，可能出现法院系统内部竞争加剧的实践态势。这种趋势又会影响作为司法改革重要参与者的地方法院的改革态度和方法取向，导致其行为方式与应然逻辑形成背反，甚至出现与改革设计者设想不相一致的改革实施场景，对这种趋势的遏制应当成为地方法院行为治理的重要内容。

       (二)秉持中立立场和开放姿态，遏制可能加剧的法院系统内部竞争

       对于法院系统内部竞争，没有上级法院的认可与促进，竞争动力就自然会折损。让法院系统内部活动回归理性，最重要的是上级法院尤其是最高法院、高级法院保持足够的克制与谦抑。让审判的归审判，让管理的归管理，让监督的归监督，上级法院当做中立克制裁判者的表率，引导各审级、各法院依法独立审判，不宜提出发展口号、以行政动员方式鼓励下级法院竞争。法院的口号就是公正司法而别无其他，如果说法院间存在竞争那么每个法院依法独立审判就是最佳竞争形态，无须预先设定、有所策划甚至广泛发动。在法院内部，院长应是最冷静客观的法官，而不是“激情燃烧”的行政官员或赶考学生。竞争是重要的激励方式但不是唯一手段，至少不是司法管理的最佳选项。竞争最大的弊端在于糅杂了裁判者利益，使法院中立立场被破坏。法院院长激励全体法官公正司法，不一定需要激起法院、法官的竞争，而应在掌握法官需求基础上以法官为中心，引入荣誉、兴趣、保障激励等方式激发法官公正司法的潜能。

       在抑制审判质效竞争方面，进一步明确案件质量评估指数不是法院竞争攀比的对象，禁止将案件质量评估与司法业绩评价、法官绩效考核简单对等处理，最高法院案件质量评估分析报告重在客观描述，减少主观评价色彩，从实质上取消评估指数排名，禁止将审判质效排名作为业绩向社会和领导机关宣传。审判质效竞争的功利性很大程度由其封闭运行状态决定，应当改变法院作为唯一评价主体的状况，当事人、律师、政府工作人员、法学教授、上级法院均可作为评价主体并发挥不同层次作用，保证结果的中立性和独立性。评估方法除现行数理统计法外，可通过社会调查、民意测验等开放式评价方式保障评价结果公允和客观。

       去除地方法院制度创新竞争功利化的意义，已远超地方司法建设本身，而是深化司法改革成败的关键环节。新一轮司法改革体现出“中央制度构建型+地方实践演进型”相结合的路径特征，结合的关节点即为地方法院改革试点。中央《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》不仅对若干重点难点问题确定政策导向，还在东中西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市就“完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理”4个体制性问题先行试点，同时提出了坚持顶层设计与实践探索相结合、加强总体谋划与尊重基层首创精神的改革方法。若试点法院仍以竞争心态参与改革试点，设定先入为主的“期望效应”乃至进行功利化过程控制，将成为深化司法改革的负面因素。

       改革试点是旨在推动司法改革的实践技术，试点法院当抱以利益无涉的中立姿态。社会科学试验不可避免存在试验主体的心态偏差和主观预期，科学的试点效果评估机制是保持中立姿态的有效制约。其一，应侧重改革试验的实证性。避免“目的-手段”的内在缺陷，采取“问题-解决”方法，运用实证资料由经验推导出理性。[1]199引入对照组评价方法，对照组是由没有适用试点方案的案件或人组成的比较对象。效果评估需要对试点组和对照组进行实证对比，客观评价改革效果和影响因素。(21)其二，应考虑改革试验的研究性。试点改革是兼具改革与研究的方法论。(22)以分析研究视角论证试点方案有效性，效果评估不是急于得出结论，而是运用社会科学研究方法对试验过程中的实证资料、数据、案例进行综合分析论证，最终得出相对客观的评估结果。其三，应扩大参与主体的多元性。近年来私立非营利性组织美国维拉司法研究所试点推进司法改革受到关注，富有沟通性的改革进程是维拉方法的重要特征，建立在司法改革推动者与受众者、司法程序参与者与可能参与者意见的广泛收集和尊重上。(23)尽管维拉方法与我国改革试点在性质和体制上有所不同，但仍有借鉴意义。改革试点的过程和效果评估应当充分考虑当事人、公众和立法机关意见，尤其应当有意识的提升方案制定、过程推进和效果评估中的学者参与，将法院改革试点与法学学者实证研究项目结合起来，回归试验主体客观立场。

       (三)关于司法知识竞争的再认识

       司法过程不仅是纠纷解决过程，也是不断发现规则的“知识创新”过程；法院兼具司法知识消费者与生产者双重身份；法官是相对独立的司法知识的象征。[7]司法权威并非源于权力而更基于知识。“法律是一门需要长时间地学习和历练的技艺”。充满着实践理性的司法需要具有丰富实践性知识的法院和法官。[8]37司法的本质在于实践理性，司法知识是一种实践性知识。作为“实践性知识”的司法知识只存在于精于此道的人的实践中，不能用文字、图表来精确描述。[9]8同时，这种实践性司法知识还会受到地方性知识的影响。地方法院无疑是实践性司法知识生成的中坚，在历练实践知识的过程中，竞争可以一定程度起到促进地方法院生产司法知识的作用，而且这种横向联系竞争关系，可以促使各地的实践性、地方性司法知识相互融通并在更高的平台进行检验，进而上升为理论性、全国性司法知识，这既尊重了司法知识的地方性、实践性，又消解了对法律规则稳定性、统一性的威胁，同时还有益于发展国家法律体系。但是，毕竟地方法院利益无涉的中立立场决定其不宜以竞争方式进行行为交往，地方法院司法知识的竞争同样面临司法理性的诘问。尽管知识竞争相对具有利益无涉的特点，但知识竞争去功利化仍是需要关注的问题。比如知识生产应当具有长期性，在知识上竞争需有“板凳坐得十年冷”的恒心，同时在知识上竞争需有超越功利的静心，禁止以设定指标考核的方式促进司法知识竞争，这可以尽可能消解竞争的功利性，从而保障生产司法知识竞争的相对理性。

       地方法院司法知识生产既是自主的，更是互动的。法官与法学家的不同点在于掌握的是处理司法问题的知识规则，建构法院自主的司法知识体系具有正当性，地方法院知识竞争可以发挥推动作用。竞争的深层价值在于知识发现，只有在具备专门知识的人相互合作时，知识才能增值。(24)法院在司法知识上的权威，不在于其所处位置对司法知识的垄断，而在于合作交流中的主导地位：地方法院生产的司法知识应得到最高法院尊重，最高法院司法解释及政策应建立在地方法院知识竞争形成的共识之上；地方法院的知识竞争应当克服体内循环，增强同律师、法学家、民间力量相互合作、协调和博弈。以审判理论知识竞争为例，应克服地方法院间的无序、重复和低层次竞争，引导地方法院研究热情，整合系列内外平台，充分借助专家学者力量，加快构建审判学体系，在法治中国理论体系建设中奠定中国审判理论基础。

       另一方面，地方法院在造法上的竞争应是保守甚至是受限的。可以预见随着本轮改革的全面深化，地方将进行新一轮改革，是否可能引发地方法院新的造法竞争？地方改革是试错的过程，行政权可以试错，司法权不容试错，司法试错具有伤害法律权威的不可逆性。抑止地方法院造法冲动和知识生产，限制地方法院能动出台与现行法律冲突的司法政策性文件，恰可以保护地方改革的灵活性，给市场和社会留出实践时间和余地。

       保守的司法知识生产方式是典型案例生成的竞争。最高法院自身不可能完成对知识的收集，需要一种不断交流和获得知识的开放式的途径。(25)案例知识生产的竞争将改变司法知识自上而下强制性灌输的做法，地方法院将成为司法知识的重要生产者和提供者。地方法院案例知识的生产不应停留在记录审案心得或为裁判结果辩护目的上，而应关注形成先例指导性规范，这是最高法院指导性案例裁判规则的基石。地方法院在先例指导性规范生成方面形成竞争关系，案例指导制度才有源头活水。指导性案例虽由最高法院选择、审查、归纳，但由地方法院层报，裁判规则保留了地方法院的知识成果。这无疑意味着司法知识积累体系化、制度性地增加了一种从下至上的传输途径，地方法院司法经验的积累具有了超越地域范围和管辖层级的含义。地方法院案例生产方面的理性竞争，将有助于形成以最高法院为核心、数量庞大的地方法院组成的金字塔形的司法知识生成体系以及规范提供体系。[10]502

       鉴于地方法院竞争深度嵌入中国司法管理体制和诉讼制度运行而又由司法管理体制和诉讼制度运行所决定和反致，是制度内生性与主体功利性交织影响的产物，对其难以用“存在即合理”作出肯定或否定的解释。主体功利性毫无疑问要坚决摒弃，需要强调的是审判机关利益无涉的中立立场和客观克制的品质。即使是相对超越功利的司法知识竞争，如果急功近利或者简单量化比较，也会徒有其表沦为竞争工具。

       关于制度内生性，则要对“存在即合理”作出本原性解释。存在的东西都有发生的原因和存在的背景，它能一直存在，就说明它能够发挥某种特定的社会功能。而如果一个制度或一种现象存在的根据和理由没有了，这个事物自然就消失了。[11]34我们不需要有意识的消除地方法院竞争现象或者人为设置去竞争化的时间表与路线图。需要关注的是导致地方法院竞争的司法行政化与地方化，通过对行政化与地方化的消解保持地方法院的行为理性。反过来，地方法院竞争反映出来的问题又为去除司法两化沉疴提供了切入点，比如对审判质效竞争的遏制，对制度改革创新的引导等。

       为了避免实践中可能出现的法院系统内部竞争的加重，去除司法科层制应是今后地方法院行为治理的重心。即便司法去地方化取得重大成果，若司法行政化仍大行其道，将形成高度封闭的威权式管理的法院系统，甚至有可能成为最官僚化系统的可能，较低审级和普通法官的独立性将荡然无存，这无疑是一场司法灾难。每一审级、每个法院、每名法院都是捍卫依法独立审判宪法原则的中坚力量，司法建设应着重塑造每一审级、每个法院、每名法官的独立人格，法官的独立人格是基础。法官独立人格的内涵是权责利的统一，是独立审判与受制的结合，机制构建的着力点在于在合议庭、审委会等审判组织内部实现成员权力平等与权责利均衡，同时审理者与裁判者同一，裁判者活力的激发将成为司法体系活力的不竭动力。

       收稿日期：2014-07-11

       注释：

       ①从地域均衡角度考虑，东部选择上海、江苏、广东、福建4个高院，中部选择湖南、河南、江西3个高院，西部选择重庆、陕西、广西3个高院。

       ②参见徐亚文、童海超：《当代中国地方法院竞争研究》，《法学评论》2012年第1期，第27页。

       ③参见[英]哈耶克：《个人主义与经济秩序》，邓正来译，生活·读书·新知三联书店2003年版，第155页。

       ④参见廖奕：《转型中国司法改革顶层设计的均衡模型》，《法制与社会发展》2014年第3期，第76页。

       ⑤比如配合地方农村土地流转改革认可土地承包经营权抵押以及认同金融产品和工具创新的法律效力等。

       ⑥参见陈若英：《超脱或应对——法院与市场规制部门的竞争》，《北大法律评论》2013年第1期，第52页。

       ⑦参见吉敏丽、任尔昕：《人民法院的结构功能与行动逻辑》，《兰州大学学报》2013年第2期，第90页。

       ⑧参见刘峥：《上级法院对下级法院监督与指导功能之界定》，《法制资讯》2009年第5期，第55页。

       ⑨参见左卫民：《刑事诉讼制度变迁的实践阐释》，《中国法学》2011年第2期，第121页。

       ⑩参见江必新：《正确认识司法与政治的关系》，《求是》2009年第24期，第51页。

       (11)龙宗智、袁坚：《司法行政化的遏制》，《法学研究》2014年第1版，第89页。

       (12)参见左卫民：《刑事诉讼制度变迁的实践阐释》，《中国法学》2011年第2期，第121页。

       (13)最高人民法院周强院长在2014年4月9日最高人民法院党组扩大会议上指出，基层法院应当发挥在县域治理中的作用。

       (14)参见左卫民、冯军：《最高法院出版物：功能解读与成因分析》，《法制与社会发展》2004年第5期，第101页。

       (15)程金华：《地方政府、国家法院与市场建设——美国经验与中国改革》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)2008年第6期，第74页。

       (16)葛琳：《从理念到技术：在司法领域中运用试验方法的局限性》，《清华法学》2011年第6期，第118页。

       (17)参见[德]哈贝马斯：《交往行为理论：第一卷行为合理性与社会合理性》，曹卫东译，上海人民出版社2004年版，第100页。

       (18)参见[美]戈尔丁：《法津哲学》，齐海滨译，生活·读书·新知三联书店1987年版，第240-241页。

       (19)参见曾宏伟：《司法功能与中央权威》，《法律适用》2006年第5期，第49页。

       (20)人的统管方面，无论法官选任委员会是依附高院或省级人大或省级政法委设立，高院均不可避免有影响力。财物的统管方面也是同样的道理。

       (21)参见[美]吉姆·帕森斯：《试点与改革：完善司法制度的实证研究》，郭志媛译，北京大学出版社2006年版，第117页。

       (22)参见林喜芬：《刑事司法改革：从变法逻辑到试点改革》，《内蒙古社会科学》2008年第4期，第21页。

       (23)参见[美]吉姆·帕森斯：《试点与改革：完善司法制度的实证研究》，郭志媛译，北京大学出版社2006年版，第3页。

       (24)参见侯猛：《最高法院司法知识体制再生产》，《北大法律评论》2004年第1版，第130-131页。

       (25)参见侯猛：《中国最高人民法院研究——以司法的影响力切入》，法律出版社2007年版，第91页。

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