农民认知视角下的中国农地制度变迁——基于拓扑模型的分析，本文主要内容关键词为：农地论文,拓扑论文,中国论文,视角论文,认知论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
农村改革以来的土地制度变迁，不仅推动了农业经济增长、提高了农民收入、改善了农民生存条件，而且为制度经济学研究提供了很好的素材。中国农地制度变迁一直是经济学界的热门选题，至今也积累了一批高质量的相关文献。刘守英(1993)对中国农地制度的合约结构进行了分析，认为产权残缺是中国农地制度存在的突出问题，即在集体所有制框架下往往会出现各个“上级”以所有者的名义来侵蚀农户对土地的使用权和收益权。钱忠好(2002)从产权的内涵方面研究了中国农地承包经营权的产权残缺问题。肖屹等(2005)区别了两种不同类型的土地产权公共域，在此基础上分析了其对农民土地权益的侵害。
尽管现有研究已经逐步深入到农地制度的本质问题，也提出了一些建设性的政策建议，但大多未能将农民对农地制度的认知和行为与农地制度变迁联系起来。从理论上分析，农民作为我国农地制度的主要参与人之一，其认知和行为对农地制度变迁具有重要影响①。诺斯(2003)认为，制度实际上是人们的认知活动相互交流的产物，制度的研究必须考虑当事人的认知问题，只有把当事人的行为建立在合理的认知科学的基础上，才能够真正理解制度的起源和演化。近年来，制度经济学的一个重要进展是将认知纳入制度分析框架中，理论上越来越重视制度的认知内涵以及认知在制度变迁中的影响和作用。诺斯(2005)提出，制度变迁应该被理解为个体心智模型与环境互动调整的过程，是一个认知调整的过程。鲍尔斯(2006)进一步研究了个体认知心理和行为与制度之间的关系，以及由此带来的制度演化路径的变化，形成了一个令人期待的“行为制度理论”。
本文重点考察农民对农地制度的认知和行为对农地制度变迁的影响，并借以探讨农地制度改革问题，指出未来农地制度改革的方向。研究方法是通过在行为空间中用封闭曲线描述制度，建立农地制度的拓扑模型，引入农民的认知和行为，分析其对农地制度变迁的影响，研究农地制度边界的模糊性特征，提出减小模糊性制度边界的措施。
二、农地制度拓扑模型的建立
昝廷全(2003)建立了一个一般化的制度拓扑模型，现对其进行拓展并加以具体运用，建立一个农地制度的拓扑模型。
图1 栅格空间中的农地制度曲线
所谓制度，康芒斯(1997)给出的解释是“集体行动控制个人行为”。舒尔茨(1968)认为制度是一组行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为，支配和制约社会各阶层的行为。具体到农地制度是指约束人们农地经济关系的规则的集合，是关于人们之间围绕农地所有、使用、收益而发生的生产关系制度，反映人与人之间的农地经济关系(刘书楷等，2004)。因此，农地制度可以用行为空间中的一条封闭曲线来描述。将行为空间商化之后可以用栅格空间来进行描述。所以，我们可以用栅格空间中的一条封闭曲线来描述农地制度(见图1)。
在图1中，每一个小方格表示农地制度参与人一个基本的行为类型及其行为空间。小方格面积越大，表示当事人基本的行为类型越宽泛、行为空间越大、行为权力的确定性却越低。在栅格空间中，农地制度曲线L内部与农地制度曲线L完全不相交的小方格的全体就是农地制度内部，是农地制度明确允许的行为集合；农地制度曲线L外部与农地制度曲线L完全不相交的小方格的全体就是农地制度外部，是农地制度明确不允许的行为集合。在农地制度内部与农地制度外部之间存在着一个农地制度曲线L穿过的小方格的全体集合，它既不属于农地制度内部，也不属于农地制度外部，则是农地制度边界。因为农地制度边界上的每一个小方格被农地制度曲线L穿过，所以其表示的行为空间没有被明确界定：农地制度没有明确允许，也没有明确不允许。由此可知，农地制度边界既不是农地制度明确允许的行为集合，也不是农地制度明确不允许的行为集合，而是一个模糊区域。在图1中，农地制度曲线L内部的阴影部分即为农地制度内部，农地制度曲线L外部的阴影部分即为农地制度外部，中间的空白部分即为农地制度边界。
图2 通过栅格细化减小制度边界
科斯(Coase，1960)提出“制度灰色地带”，Barzel(1989)提出“产权公共域”，这些概念都被制度拓扑模型的制度边界形象化地表示出来了。制度的制定和实施都需要一定的费用，不可能针对任何一个具体的行为来制定相应的制度，即使能够制定也不可能完全加以实施。制度的制定和实施程度总是停留在一个临界点，在这一点上制度的边际收益等于边际成本。于是，就不可避免地会留下一个模糊区域，既不明确地属于制度内部，也不明确地属于制度外部，而是表现出一个中间地带，一个典型的“公共区域”。一部分有价值的资源会留在“公共区域”，“公共区域”里全部资源的价值称为“租”，每个参与人都有寻租的动力，而在攫取租金的过程中会出现租金的“耗散”现象。租金耗散意味着一种效率损失，必须采取措施尽量减少，减少的方法就是减小“公共区域”，即减小制度边界。
尽可能使制度边界趋于零是制度设计的一项基本准则(昝廷全，2002)。减小制度边界的一种可行方法是通过对栅格空间的加细来达到目的(见图2)。与图1相比，图2中的栅格空间减小了，农地制度边界也相应减小。
对栅格空间加细，使栅格空间减小，意味着农地制度参与人行为空间缩小化、行为类型多样化、行为权力明确化。其含义就是，在农地制度规则的约束下，当事人的行为空间具有更加具体的范围，行为类型具有更多的选择性，行为权力具有更强的明确性，无论是行为的可行集还是不可行集都更加具体而明确。
认知心理学认为，人们行动是因为他们思考，一些最重要的行为是从全新的思维方式中产生的(格里格等，2003)。行为经济学的观点是：经济现象来自当事人的行为；在有限理性的约束下，当事人的决策和当事人的心理产生互动，从而影响到决策的结果；个体决策结果的变化导致总量结果的变化，对经济总量的理解来自对个体行为的理解(周业安，2004)。可见，农民在农地制度变迁过程中的行为决策来自于农民的认知。因此，需要在农地制度拓扑模型中引入农民的认知因素，将制度行为空间拓展为制度认知行为空间，农地制度即为认知行为空间中的一条封闭曲线。空间中的每一个小方格表示农民对农地制度认知基础上的行为类型和行为空间。小方格的面积表征农民行为类型的多寡、行为空间的大小、行为权力的明确与否，它们都直接受制于农民对农地制度的认知状况，包括认知水平和认知结构。随着时间的推移以及各种有利因素的作用，农民对农地制度的认知水平逐步提高、认知结构逐步改善，那么必然的后果就是农民的行为权力不断强化、行为类型的多样性不断增加、行为空间不断缩小，表现在农地制度的拓扑模型中就是栅格空间的逐步细化。由此可见，栅格细化的动力主要来源于农民对农地制度认知水平的提高和认知结构的改善，最终可以使农地制度边界减小。
三、我国农地制度变迁的拓扑模型分析
(一)我国农地制度变迁的过程
农村改革以来，我国农地制度的变迁过程大体可分为四个阶段：第一阶段(1979-1983年)，从人民公社时期的土地集体所有、集体经营，到土地集体所有、农户家庭承包经营的基本形态，制度变迁具有明显的激励效应(张红宇，2002)；第二阶段(1984-1991年)，制度变迁的主要内容是确立了土地家庭承包经营的基本框架，并将土地承包期限明确延长至15年不变；第三阶段(1992-1998年)，制度变迁的主要政策除了强调土地承包期实行30年不变外，逐步强化农户家庭对土地承包经营权利的完整性；第四阶段(1999年至今)，在强调农户家庭对所承包土地的使用权基础上，允许进行其他产权安排形式的尝试，尤其是转让权、收益权的多种表现形式的尝试。
中国农地制度变迁的过程可以用农地制度的拓扑模型加以描述(见图3)。
图3 中国农地制度变迁的拓扑模型分析
图3(a)表示中国农地制度变迁前的制度状况，其特征为认知行为空间中的小方格数量较少，小方格面积较大，制度边界较大；图3(b)表示中国农地制度变迁过程中的制度状况，其特征为，认知行为空间中的小方格数量逐步增多，小方格面积逐步减小，制度边界逐步减小；图3(c)表示中国农地制度变迁后的制度状况，其特征为，认知行为空间中的小方格数量进一步增多，小方格面积进一步减小，制度边界进一步减小。认知行为空间中的小方格面积由大到小，数量由少到多，其含义表明在农地制度变迁过程中，农户层次的基本行为类型由单一走向多样，行为权力由残缺、模糊走向完整、明确，行为空间有所减小。带来的结果是，农地制度边界逐步减小，农地制度“公共区域”逐步减小，农户层次的农地产权界定逐步明晰化。显然，这些都需要农民对农地制度的认知状况不断改善。
(二)影响农民对农地制度认知的因素
改革开放以来，许多因素提高了农民对农地制度的认知水平，改善了农民对农地制度的认知结构。这些因素主要体现在外部环境和内部条件两个方面。
1.外部环境。
(1)国家发展阶段不断演化，政府土地政策不断调整。改革开放以来，我国经济发展阶段不断演化，从最初的农业经济社会，经过工业化初期现在已经进入工业化中期。相应地，政府的土地政策也经历了不断调整。综观有关土地政策调整，主要有三个层次：一是政策内容本身不断调整。先是农户对土地承包的权益、责任内容，再是制度安排适宜的区域界限，最后到承包期限的明确规定。二是以土地经营为突破口，使家庭承包经营成为农村经济的基本制度框架。三是以家庭经营制度为基本制度框架，衍生和配套农村其他经济制度。无论是总的农地政策框架还是各个层次的农地政策，都是在不断试错和探索中调整和完善的。这种渐进式调整和改革的逻辑就是充分考量农地政策等外在制度与农民认知等内在制度的一致性：上一阶段政策实施给农民等当事人带来影响，改变其原有的认知模式和认知内容，为下一阶段政策调整做铺垫，如此反复，保证农地政策与农民认知的适应性，不断提高农民对农地制度的认知水平，推进农地政策的实施进程。随着农地政策的不断实施，农民对农地制度的认知内容已经不是停留在传统的家庭承包经营制上，而是不断提出对农地权能的许多新要求，包括农地使用权的稳定和强化、农地转让权的可实施性等；农民的认知模式也由一味被动适应政府的制度安排转变为主动与各级政府博弈互动、对政府的政策制定施加影响。
(2)农地稀缺程度增加，农地价值上升，农地职能转变。改革以来，由于我国人口持续增加，工业化、城市化程度加深，农地非农化进程持续进行，人均占有农地面积不断减少，农地的稀缺程度十分严重。国土资源部的调查结果显示，截至2006年10月31日，我国耕地只有18.27亿亩，人均耕地不足1.40亩，不到世界平均水平的一半。随着农地稀缺程度增加，农地价值必然上升。农地价值的大幅度上升以及农民收入的持续增加，特别是非农收入比例的大幅度上升，农民对土地的依赖程度降低，农地对于农民的作用性质发生变化。土地职能性的转变主要体现在：土地作为农户维持生计和增加收入的职能逐步削弱，其作为保障和财富功能逐步强化。研究资料表明，1995-2002年农村人均土地价值由4944.6元下降到3974.3元，实际下降26％(张红宇，2005)。土地职能的转变，促使农民对农地制度的认知和要求发生变化，提出了新的土地产权权益要求，如顺畅的土地流转、土地财产收益的分享、土地处分权的确实保障等。农民的这些认知和要求都体现出一种对农地权益的明确性需求，“倒逼”农地制度遵循明晰农地产权、减小模糊领域的演化方向，对农地制度的有效变迁施加影响。
外部环境的持续变化对当事人的认知施加了重要影响，进而影响当事人的决策行为。诺思等(1994)指出，当事人具有某种认知能力，环境的变化通过信息反馈影响当事人的认知，进而通过其心智模型对这些变化作出反应，构成当事人认知和环境的互动过程。以上一系列外部环境的变化都给农民对农地制度的认知施加了重要影响，进而影响了农民的决策行为，最终规定性地影响了农地制度变迁的路径和方向。
2.内部条件。
(1)农民受教育程度提高，对事物的认知能力增强。政府大力发展农村教育事业，使农民的受教育程度得到较大提高，农民自身的认知能力显著增强，对复杂事物的认知意愿和认知水平都有所提高。农地制度作为一项涉及到农民切身利益的基本制度，农民对其的认知意愿也呈现出一种逐渐上升的趋势，认知水平不断提高。洪名勇等(2007)对贵州省的调查结果显示，将2006年与2003年相比，农民对土地重要性、农地所有权、农地承包权、农村土地政策等农地制度主要内容的认知水平均有不同程度的提高。
(2)农民生活方式由封闭逐步走向开放，对外部世界的了解和联系增多。改革开放以来，交通、通讯、广播电视等事业长足发展，为农民与外部世界的联系构建了良好的平台；工业化程度的提高使农民的非农收入大幅度提高，农民对农业的依赖程度显著下降；城市化进程的加快使农民体验到一种全新的生活模式。农民生活方式的变化对他们原有的认知模式和内容构成强烈的冲击，改善了其认知结构，提高了其认知水平。
内部条件的改善可以保证农民提高自身的认知能力，完善认知模式，充分响应外部环境的变化，完成与环境之间的互动，提高自身的行为能力。
正是许多内外部因素的共同作用改善了农民对农地制度的认知状态，强化了农民对自身土地权力的正当诉求，在此基础上提高了农民土地行为权力的明确性。农民认知和行为的不断演化有效地推动了农地制度的不断变迁，其变迁的方向就是农地制度边界的不断减小、制度“公共区域”的不断减小。同时，农地制度变迁本身对农民认知具有反馈作用。Bowles(2004)认为，制度(集体)与个体之间存在着互动的作用过程。中国农地制度的逐步变迁又进一步改变了上面提到的内外部条件，对传统农村的社会形态构成连续冲击，改变了农民对原有生活方式的认知基础。处于新制度中的农户家庭个体必然重新认识和定位自己在新环境中的角色，运用自己的心智模型对环境的变化进行评价，形成新的预期，最终构成当事人认知和环境的互动过程。这种互动一方面重塑了农户的土地制度认知，另一方面构成了农地制度变迁的动力。如此反复作用，不断推进我国农地制度演化，构成一个螺旋式上升的过程。
(三)提高农民对农地制度的认知水平、减小制度边界的措施
现阶段，虽然农民对农地制度的认知状态有较大程度的改善，但是还存在着许多阻碍和影响农民正确认知农地制度的因素，农民对农地制度的认知水平仍然较低，农地制度边界的“公共区域”仍然较大，农地制度的适应性效率仍然较低。如果能够采取措施消除这些不利因素，提高农民对农地制度的认知水平，必将使农地制度边界进一步减小，提高农地制度的整体效率。
1.明确界定农地制度的产权内涵，保证农民土地权益的完整性。现阶段，我国农村土地承包经营权仍然表现出相当大的产权残缺：(1)由于相关法律对农村土地所有权主体的规定相互矛盾，造成农地承包经营权缺乏明晰性；(2)基于社区成员权的土地均分要求土地周期性调整，导致农地承包经营权缺乏排他性；(3)现行政策法规对农地承包经营权转让存在不当限制，以及农地资源仍承载着较为沉重的社会保障功能，使得农地承包经营权缺乏可转让性。农地产权的残缺增加了农地制度的模糊性，直接加大了农地制度的边界，进而为其他主体利用制度“公共域”攫取租金、侵害农民正当的土地权益提供了条件。这些都给农民对农地制度的正确认知带来了负面影响。因此，需要进行农村土地承包经营权的制度创新，明晰权力内容，拓展权力内涵，避免农民的土地权益受到侵害，保证农民土地权益的完整性。具体而言：(1)按照物权属性规范农地承包经营权，加强农地承包经营权法定化；(2)降低交易费用，为农地承包经营权的顺利流转创造良好条件；(3)根据经济发展变化，动态拓展农地承包经营权内涵。
2.改革现行的征地制度，赋予农民土地发展权。为了保证征地制度的顺利实施，政府制定法律垄断了农地征用市场，《土地管理法》明确规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。但是，逻辑上现行征地制度存在着悖论：非公共利益与征地制度的矛盾、行政征用制度与有偿使用制度的矛盾(吴玲，2005)。现行征地制度在实施过程中也带来了一系列问题，主要表现在：其一，征地程序不合理，农民被排除在正常谈判之外；其二，补偿标准过低，补偿程序不规范，农民利益受到侵害；其三，征地范围过宽，地方政府具有侵害农民土地权益的利益驱动，并且滋生了许多寻租腐败行为。
因此，应该改革现行征地制度，保障农民享有合理的土地增值收益：(1)严格界定“公共利益”内涵。借鉴发达国家的成功经验，通过列举法以立法的方式明确列出“公共利益”的适用范围。(2)保障农民参与征地程序的合法权利。建立正常的与被征地农民集体和农户的协商程序，充分保障被征地农民集体和农户的知情权、参与权和申诉权。(3)提高征地补偿标准。根据市场经济的运行规律，按照土地资源的稀缺程度和重要性逐步提高征地补偿标准，最终实施征地按市价补偿的原则。(4)赋予农民土地发展权。土地发展权是从土地产权中分离出来的一种物权(郭熙保等，2006)。虽然我国农地实行集体所有制，但是基于社区成员权的土地均分原则内在要求赋予农民一定的土地发展权，使农民分享农地增值的收益。
3.加快农村基层民主制度建设，提高农民的组织化程度。农民对农地制度改革的需求主要在于民主化的决策程序，为农民的正当诉求提供组织保障，消除村集体等各级政府和农民之间权利的不平等。改革开放以来，尽管我国农村基层民主制度建设有所加强，农民组织化程度有所提高，但是就总体水平而言，农民组织化程度仍然偏低。农村除了村民自治组织和基层党组织这样的行政管理组织之外，缺乏真正意义上的农民自己的经济组织。组织资源的匮乏使我国农民在与各利益群体的博弈中处于弱势地位，对政府政策和制度安排发言权较少。由于缺少一个能反映农民利益的、平衡的政治结构，使得单个农民面对庞大的政府科层化体制时永远是渺小的(蒲文忠，2004)。这些都阻碍了农民对农地制度的全面认知，削弱了农民利用自身认知影响和优化制度安排、提高制度效率的动机和能力，扭曲了农民认知与制度环境之间的互动关系。
应该采取措施加快农村基层民主制度建设，提高农民的组织化程度，进而提高农民对农地制度改革的谈判能力，改善农民对农地制度的认知状态：政策上明确鼓励和支持农民成立各种经济组织；法律上切实保障农民经济组织的正当权益；理论上积极引导农民加入各种类型的农民经济组织；实践上采取各种具体措施帮助农民经济组织。
4.提高农民的“可行能力”，强化农民对于农地制度安排中自身权利的主张和诉求。现阶段我国正处于经济社会的转型期，原有的二元经济社会结构仍然延续，城乡分离、户籍制度等歧视农民的政策依然存在，社会保障体系还没有覆盖广大农民，农业仍然是弱势产业，农民仍然是弱势群体，农村仍然比较落后。许多农民尤其是欠发达地区的农民对农地制度的认知仍然停留在很低的水平上，依然将农地看作最富有保障性的资产。这些不利因素都导致农民缺乏自我主张的意识和能力——一种可行能力的贫困。
阿玛蒂亚·森(2002)指出，农民贫困的根源在于可行能力的贫困；经济发展就其本质而言是自由的增长，自由是在实质意义上定义的，即享受人们有理由珍视的那种生活方式的可行能力。我们可以按照森提出的发展和自由框架来提高农民的可行能力，保证农民过自己愿意过的那种生活，享受各种政治权益，并且具有所有构成人的有价值生活的“功能性活动”——可以将这些活动列成一个清单。农民对于土地的权利主张也是这个清单里的内容之一。农民对于土地的物权化要求以及土地产权的各种派生权利的要求都可以意识化为一种当然的“自由能力”，进而强化农地制度安排中农民权利的明确界定和保护。
四、主要研究结论与政策建议
(一)主要结论
1.农民认知和行为在我国农地制度变迁过程中发挥着重要作用。农民的认知和行为通过影响农地制度空间的类型和大小从而决定制度边界的大小，最终决定制度效率的高低。一般而言，农民认知水平越高，农地制度边界就越小，制度效率就越高。
2.我国农地制度变迁的方向是农地制度边界逐步减小，产权公共域逐步减小，农民的土地产权逐步清晰。变迁的原动力在于农民对农地制度的认知水平不断提高，这又得益于许多外部环境的改善和农民自身素质的提高。
3.现阶段，由于存在着阻碍和影响农民对农地制度正确认知的因素，我国农民对农地制度的认知水平仍然较低，导致农地制度边界仍然较大，农地制度的适应性效率较低。可以通过采取明晰农地产权内涵、改革现行征地制度、提高农民组织化程度、提高农民的可行能力等措施提高农民对农地制度的认知水平，提高农地制度的整体效率。
(二)政策建议
1.政府在制定农地政策的过程中应该充分考量农民的认知。政府应该将农民对农地制度的认知纳入政策制定的总体框架中。同时建立一种机制，让农民的认知和意愿能够及时地、准确地上传给各级政府尤其是中央政府，避免政策内容与实际脱节，保证农地政策的有效性。
2.采取措施，切实提高农民的认知水平和能力，改善农民对农地制度的认知状况。
3.采取渐进式制度演化方式，保证农地制度改革与农民认知的适应性。农地制度改革与农民认知应具有一定的适应性，即农地制度改革路径和方向与农民认知具有一致性，这就内在规定了农地制度演化的方式必然是渐进式的。
注释：
①我国农地制度主要参与人包括中央政府、地方政府和农民家庭。本文主要研究农民认知对农地制度变迁的影响。中央政府、地方政府对农地制度的认知也会影响农地制度的变迁，关于这方面的研究拟另文开展。
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