国有企业的产业经济学分析，本文主要内容关键词为：国有企业论文,经济学论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业是市场经济中的一类特殊企业（金碚，2002），“产权”只是区分国有与非国有的标志，但不足以作为国有企业存在或消亡的理由。在新近国内外研究中，基于“产业”视角的分析为我们认识国企打开了新的思路。国外基于该视角的研究主要有三类：一是从产业成长历史的角度研究国有企业在产业发展各阶段的表现（如Foreman-Peck and Millward，1994）；二是从“政府—产业”关系角度研究国有企业在其间的作用（如Bellini，2000）；三是从政府产业管制与国家所有权关系的角度研究国有企业的产业规制作用（如Bauer，2005）。在国内，杨灿明(2001)提出应从产权特性与产业定位关系的角度去分析国有企业，国有企业的产权特性决定了其特殊的产业定位。与此同时，许多学者也从具体产业出发，对国内外国有企业产业分布的特点、决定因素、分布原理、重组变化等进行了较全面分析（剧锦文，1999；胥和平，2001；金碚，2002）。
本文沿着上述研究方向，试从产业特质、产业演进与产业规制三个层次分析国有企业存在、变革及治理中的产业决定因素，以构建出一个较系统的国有企业产业经济学分析框架，为我国国有企业的改革发展探索新的理论基础。
一、产业特质与国企存在
国有企业的存在有着明显的产业分布偏好，即其曾因某种需要而更集中地分布于某些特定产业。《哈佛商业观察》(1979)曾对当时西方主要发达国家国有企业的产业分布情况进行了分析，至20世纪70年代末，这些国家国有企业所占比重最高的行业是邮政，其次是电信、铁路、电力、煤气、煤炭、航空，再次是石油、钢铁、汽车、造船。对于处在经济起飞阶段发展中国家而言，国有企业在国民经济中的比重要比发达国家更高，分布的产业较为广泛，除了在上述产业中也呈现出集中分布的特征外，药品、纺织品、手表、糖、咖啡等日用消费品以及银行产业的发展都曾以国有企业来推动和主导(Joshi and Little，1996)。虽然从20世纪80年代开始，全球的私有化浪潮使得国有企业的比重大大降低，分布的产业也在不断收缩，但时至今日，国有企业在许多国家仍然广泛存在。陆军荣(2007)对BvD①中的全球企业数据库所进行的分析显示，至2006年底，在其提供的3300万家上市或非上市企业中，有22006家企业含有“公共机构、国家、政府”的股权，这些国有控股或参股企业依次集中分布在：公用事业、电信、交通工具制造、石油天然气开采、铁路交通、管道运输、采掘支持业、邮政、公司企业管理、交通支持等相关产业内。
尽管国有企业的存在会因时因地而异，但仍然可以找出其存在的“产业特质”共性，这些共性主要体现在三个方面：
1、自然垄断性。考察全球国企的发展历史可以发现，自然垄断产业是国有企业最主要集中分布的领域，公用事业、电信、交通、管道运输等都属于此类产业。这类产业在理论上面临着社会生产效率与分配效率的两难选择，一方面此类产业具有规模报酬递增或者成本函数弱增性效应，由一家或少数几家企业进行垄断经营可以带来更大的社会产出；但另一方面垄断经营易扭曲产量与定价，导致社会福利的损失。因此，自然垄断产业的社会最优目标是能同时实现较高的生产效率和社会分配效率，而要做到这一点就必须要有政府的介入(Viscusi etc.,2000)。
在实践上，自然垄断产业是同时具有公共产品性、基础设施型和规模投资性特征的产业。自然垄断产业所提供的产品服务大部分是人们日常生活或从事其他经济活动的必需品及必要设施，政府对于这些产品服务的提供负有责无旁贷的最终责任。自然垄断产业通常也是一个需要有巨额投资的规模性产业，才能将成本降至最低，但在经济发展初期，尤其是在发展中国家，民间资本难以承担起如此巨额的投资，而在更多情况下必须由政府出资建设，并以此带动经济的增长。
自然垄断产业的上述特点决定了国有企业在其间存在的合理性：第一，国有企业可以作为政府提供公共产品或准公共产品的一种手段。正如萨瓦斯(1999)认为：在具有公用事业特征的自然垄断行业实行国有化经营，很大程度上仍可以看作是政府职能与政府机构的延伸，而实行商业化或公司化，目的在于提升其效率与责任感。第二，自然垄断行业作为基础设施产业，政府通过国有企业投资，可以藉此更好地推动经济增长和其它产业的发展。世界银行学者Estache and Goicoechea(2005)研究表明，目前至少仍有2/3的发展中国家需要依靠政府而不是民间投资来提供基础设施服务。第三，国有企业是政府对自然垄断产业的一种特殊的所有权治理方式，以所有权的公司治理能力，在实现产业规模经济的同时，防止垄断经营侵害社会福利。
2、战略发展性。战略性产业通常是指能够反映国家经济发展战略需要，能够支持现期经济运行和未来经济增长，能够代表未来经济发展方向和技术进步方向的产业（王燕梅，2004）。战略产业对于一国经济起飞及增长具有重要意义。无论是赫希曼(1958)的主导产业理论还是罗斯托(1960)的经济成长阶段论，当代发展经济学家皆认为，在经济起飞阶段，政府必须要将有限资源集中于少数主导产业或主导部门，实现非均衡的增长，并进而带动其它产业的发展。但政府采用何种产业政策来实现这一目标？由于这些作为主导产业的战略产业部门，是规模经济要求高，并且是资本密集型的产业，所需要的巨额资本在当时条件下民营部门无力承担。而运用的一般的产业补贴政策，并不能够刺激民营企业的跟进，只会使得资源更分散（赫希曼，1958）。此时，最有效的办法是政府直接出资建立国有企业，推动战略产业的发展(Bjorvatn and Nicola Coniglio，2007)。
因此，我们可以看到几乎所有国家，都曾以国有企业的投资经营形式介入到了钢铁、煤炭、石油、交通工具制造、纺织、农业等各自认为属于本国的战略产业。此时，国有企业的存在可以看作是一种所有权式的产业政策(Pack and Saggi，2006)，并作为载体构建了企业型政府(Entrepreneurial State)的“政府与产业”间关系(Bellini，2000)。
3、国家安全性。从全球国家军事工业发展史可看出，以建立国有企业的形式发展国防军工产业曾是普遍采用的形式（包括美国海军也曾因战争需要直接经营造船厂），世界上大部分国家政府都曾直接控制军工产业的投资，由公共部门主导国防产业发展曾是习惯性规则。
国有企业在国防工业产业的广泛存在，同样与这类产业的特性有关：①产品专用性。军工产品是服务于国家安全需要的特定产品，只能政府购买和消费，即便出口国外也都带有很强的政治性，并需要通过政府的决策。因此，军工产品业是一个买方垄断市场，并主要提供国防所需的公共产品；②风险特殊性。军工产品生产的规模和结构，直接受到军事与战争需求的影响和制约。一般来讲，国家平时对防务产品的需求规模较小，战时对防务产品的需求规模较大，从而使企业的军品生产缺乏应有的稳定性，甚至面临停产的风险；③技术要求高。军工产品是新技术含量高、技术密集性强的产品，在产品技术开发中，不仅需要巨额投入，而且面临失败率极高的风险。因此，在一国工业基础薄弱的情况下，以国有企业为主体生产、研发军工产品是政府提供国家安全这一特殊公共产品最直接、有效、可靠的方式。
国防产业的另一个特殊重要性，在于其也是国家创新体系的最重要组成部分(Reppy，2000)。在美国、前苏联、法国、英国，军事研发支出占了政府用于研发投入的绝大部分比例，在许多发展中国家，也将国防产业作为技术发展的主导部门(Gummett and Reppy，1988)。因此，国有企业在国防产业的存在还与国有企业所承担的技术创新功能有关系。
二、产业演进与国企变革
我们通常将国有企业民营化的产权变革，归因于国有产权所无法克服的低效率，但仅从产权角度解释国有企业的存在或消亡是缺少充分事理逻辑依据的。首先，国有企业的存在并不完全是基于效率理由。从上述产业特质与国企存在关系的分析中看出，国有企业在更多的时候是政府职能的延伸，如提供公共产品、引导产业发展、规制产业秩序、保障国家安全等，而效率则是在这些功能实现基础上的次级考虑因素。其次，国有企业效率的高低与其所分布的产业有着相关关系。Shirley and Walsh(2000)对1975年至1999年间公开发表的52篇对国有企业效率的研究文献进行了统计分析：在完全竞争市场上私有企业的绩效确实要比国有企业好（在这类市场上有11篇文献支持私营企业高效率，5篇为中性）；而在垄断性市场上，则并不能得出非常明晰结论（在这类市场上有6篇文献支持私营企业高效率，5篇为中性，5篇认为国有企业的效率较高）。第三，国有企业的业绩表现与经济产业发展的阶段有关系。事实上，在特定阶段，通过国有企业来推动一国或地区产业与经济的发展在世界许多国家都有成功的案例(Ha-Joon Chang，2003)，但在当前，正如Sachs(1996)所认为的：现在的理论研究更多是说明了国有工业是如何、因何种原因在私有化过程中逐渐崩溃、衰落的，并没有看到在经济增长的早期阶段这种模式的成功可取之处。
因此，国有企业的存在发展是特殊的、动态的，当前我们所看到的国有企业民营化变革，并不全是因为国有产权的内生低效率，笔者认为其同时也是产业发展演进的结果，比较典型地表现在：
1、自然垄断产业边界的变化。从产业演进的角度来看，自然垄断产业是一个动态的概念。 自然垄断产业的垄断性取决于其技术经济特征以及市场需求条件(Vscusi,Vermon and Harrington,2000)。首先，技术进步可以改变自然垄断产业的成本结构，如果市场出现降低固定成本的创新，并使两家或两家以上的企业可以在社会最优的价格上同时存在并且都能获利，则产业的自然垄断性随之将降低。第二，在需求增加所导致的市场容量扩张足以容纳一家以上的企业共同生存或盈利时，原本的自然垄断产业可能由强自然垄断演变为弱自然垄断②，甚至不再是自然垄断产业。第三，并非自然垄断产业的所有业务都是具有自然垄断性，产业的自然垄断特征主要表现在路网等基础设施环节，而在运营方面则完全可以竞争。如在电力产业中，只有输电和配电市场有很强的自然垄断特征，而在发电和售电市场就可以存在竞争。因此，产业演进过程中，部分自然垄断产业的垄断性不断减弱甚至消失，这些产业或业务环节的可竞争性日益强化。自然垄断特性的消失不仅意味着政府管制的多余，也使得国有企业失去了赖以存在的产业特质基础，从而出现以放松管制为特征的自然垄断产业的自由化与民营化变革。20世纪80年代英国国有企业的私有化过程，很大程度上也是自然垄断产业规制改革动力所推动的。
2、战略产业发展的成熟。在经济发展过程中，国有企业在很多情况下担负着推动战略产业成长的使命，但随着战略产业发展进入成熟阶段，国有企业在其间所能发挥的积极作用日益减少，甚至成为了产业进一步发展的阻碍。国有企业占一国经济的比重往往在一国工业发展的前期阶段呈上升趋势，进入工业发展成熟阶段时达到最高值，随后便不断下降（世界银行，1987；Sachs，1996）。
国有企业对于战略产业发展的意义取决于两类效应的比较：一是取决于国有企业内部效率(Ei)与社会平均效率(Ea)的比较；二是取决于国有企业存在所产生的产业外部效应(Ex)，这些外部效应包括了产业成长过程中先行投资效应、技术溢出效应、产业保护及国家安全等外部正效应。因此，国有企业在战略产业的存在价值为：V[,soe]＝Ex+(Ei-Ea)。在通常情况下，国有企业的内部效率低于社会平均效率，即Ei-Ea＜0。在战略产业发展初期，国有企业的外部效应为正，但随着产业的成熟，这种外部效应会逐渐降低，直至为零。所以，在产业发展初期，国有企业的外部正效应抵消了内部低效率，而具有存在价值(V[,soe]＞o)；当战略产业进入成熟期，外部正效应不断下降，内部低效率问题却日趋严重时，国有企业的存在价值将消失甚至为负(V[,soe]≤o)，即其将被淘汰或民营化。
图1 国有企业变革与产业发展阶段
3、产业组织形式的创新。自工业革命以来，产业组织形式(Form of Industry Organization)随着技术进步、市场需求变化、法律完善以及全球化的影响而不断演进变革（柯颖，王述英，2007）。特别是20世纪90年代以来，产业组织日趋向着网络化结构的生产网络范式(Production Network Paradigm)方向发展(Sturgeon，2002)。产业组织的创新发展，改变着传统市场结构的集中态势和市场的进入与退出壁垒，并导致企业内部及企业间关系的整合，其中了包括国有企业所有权的变革。以国防产业为例，传统大型国有军工集团不再可能将产业链上所有的生产环节实行完全的纵向一体化，在分工越来越细、武器装备技术水平和复杂程度越来越高的趋势下，通过生产组织的网络化将生产任务予以专业化外包反而更有利于效率提高与产业发展。因此，国防产业的民营化是适应当前产业组织创新发展的必然，将原先封闭的、一体化的国有军工企业通过民营化的组织变革，转变成为更加开放的、富有创新动力的产业组织形式。
三、产业规制与国企治理
产业规制是政府针对存在具有（自然）垄断性、公共产品性、外部性等特征的产业，在结构、行为、绩效等方面出台规定予以管制的一种政策。在理论上，国家所有权与政府的产业规制都具有追求“公共利益”的诉求，政府在处理与行业之间的关系时，都力图实现社会福利最大化。因此，通过国有企业来介入与引导此类产业的发展也被视作是一种特殊的产业规制政策，即通过企业治理的权力来实现产业规制的目的。Armstrong等(1994)认为：国有化可视为内生性的政府规制，而一般政府产业规制政策则属于外生性的规制。
两种规制方式有着不同的“委托—代理”机制及相应的制度设计，选取何者的关键在于比较两者成本孰小。Vickers & Yarrow(1988)认为“以利润最大化为目标的垄断厂商参与各种商业活动，当这些活动违背了公众利益时，政府虽然可以通过竞争性条款和监管政策来限制这些商业活动，但在信息不对称的情况下，这种操作的复杂性使得公有制成为了更完善的解决框架”。最典型的行业是自然垄断行业，当国有制的自然垄断企业提高生产效率时，其成本节约自动由全社会获得，即使国有企业制定高于边际成本的价格，其超额垄断利润也属于政府，通过收入再分配，能够有效降低消费者剩余的损失，从而提高分配效率。
但国有企业作为产业规制的替代手段，也有内在缺陷：一是国有产权相对私有产权的内部经营低效率；二是政府可能会承受巨大的财政负担，并出现产业投资不足的问题；三是政企关系难以处理。随着政府管制体系的完善，也随着市场可竞争程度的增强，当预期私有化、引入竞争再加上政府规制所取得社会福利超出国有化治理的收益时，国有企业的“规制”方式就不再符合市场需求。出现这种情况时，世界上对于此类产业内的国有企业改革存在着两种道路选择：
一是以英国为代表的通过私有化放松政府产业规制。面对当时国有企业经营的低效率，英国在出售国有股份、减少政府对企业干预的同时，废除了相关行业的独家垄断经营，并成立独立监管机构，引入竞争机制。但英国的这种改革方式并不是在所有领域都取得了成功，尤其在自然垄断性的基础设施产业，企业私有化后的平均效益改善不明显。比如英国铁路局私有化后的绩效反而下降，铁路事故的发生率也随之上升。因此，一些学者认为英国基础设施产业体制改革的一个教训是，英国政府对私有化的热情过高，在制定政府规制改革方案时，经常对竞争和规制政策的一些基本问题没有进行必要的考虑，就急于把国有企业转变为私人企业。
二是除英国以外的大部分欧盟国家所采取的“混合所有权＋产业规制”策略。以欧盟电信产业为例，1990年，整个欧盟市场为62%的国有电信部门和38%的混合所有制公司，不存在私营企业；至2000年，纯国有电信部门仅占不到2%，而混合所有制公司的比例占到了68%，新进入者占3%，私营电信公司占27%。③而且在混合所有制公司中，国有控制的比例还多于私有控制的比例。与此同时，各国也开始转变原先监管与经营合二为一的体制设计，开始单独设立监管机构，形成了混合所有权下的产业规制格局。
最近，Bauer(2005)、Marra(2006)等学者开始注意到混合所有权与政府产业管制结合的折衷方案可能是最好的选择。第一，实现了社会效益与私营效率的结合。国有股东可以通过股东会对提升企业的社会效益目标施加影响，而私营股东可以保证企业运营的高效率，两者的结合可以克服纯粹国有或纯粹私有下所面临的监管缺陷。第二，克服信息不对称。如果政府放弃对企业的所有权而实行完全私有化，相比国有化经营时，政府更少地得到企业成本利润状况的信息，而混合所有制企业内国家所有权的存在可以减轻监管者与企业之间的信息不对称。但Bauer(2005)认识到，由政府监管混合所有制企业也会存在缺陷，如私人股东可能以为完成国有股东的社会目标为由，要求政府制定有利于自己的管制政策，这种行为在本质上与纯粹私人股权下的“管制俘获”(Regulation Capture)没有区别；而且作为被监管者而言，这种结构使其更容易接近、俘获监管者。除此之外，政府也有可能充当成为混合所有制企业的最后贷款人角色(Lender of Last Resort)，使其更容易获得政府的金融支持。这些行为都可能导致对竞争的损害及社会福利的损失。因此，混合所有权与政府产业规制结合的有效性仍需要有合理的机制设计来保证。
通过上述分析可以发现，在特定产业内，政府产业规制与国有企业治理间存在着相互替代与互补的关系：国有企业的治理结构完全可以替代特定产业政府规制功能的实现；但是国有企业内部治理的低效率不仅会影响投入产出效率，也会影响应有的产业规制绩效，进而导致国有企业的产权改革；理论上混合所有权会比纯粹的国有或民营能更好地兼顾内部效率与社会效益，但这仍要取决于如何更好地将国有股东的公司治理与政府的产业规制职能整合起来。
本文从三个层面总结了国有企业的产业经济学分析框架，笔者认为从该视角分析国有企业的存在、发展及变革，比从单纯的产权经济学视角分析更加务实、具体、合理。国有企业的产业经济学分析为国有企业的存在找到了经济理论依据，这种分析方法并不是绝对地否定或支持国有企业的存在，而将国有企业视为适应经济产业发展变化而变化的动态制度选择。这些分析思路对于当前我国国有企业的改革发展具有多方面的启示：国有企业向关键产业集中与国有企业存在的产业特质理论相一致；国有企业在这些产业的分布并不是绝对的，随着产业演进、产业成熟、规制制度的完善，任何产业内的国有企业都能够实行民营化；我国目前对大型国有企业的改革必须与产业规制的改革相结合，并可以探索“混合所有权＋产业规制”相结合的改革道路。
注释：
①BvD是国际著名财经专业实证数据库提供商，全称Bureau van Dijk Electronic Publishing。
②Berg和Tschirhart(1998)根据自然垄断的强弱、进入市场壁垒和企业承受力，区分了强自然垄断和弱自然垄断的不同。
③数据来源：转引J.M.Bauer(2005)。
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