我国城镇中低收入家庭住房保障问题研究，本文主要内容关键词为：城镇论文,中低收入论文,住房论文,我国论文,家庭论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
住房作为人类生存最基本的物质条件，是人的基本权力之一。然而，市场机制的自发调节并不能保障弱势群体的基本权益。特别是在当前转型经济条件下，市场机制在发挥科学合理地配置各种资源作用时，不能完全解决社会公平问题，不能为弱势群体提供必要的福利，需要政府干预来弥补。目前我国住房市场体系相对发达，住房私有化、商品化程度很高。但长期以来我们对建立和完善住房保障体系重视不够，中低收入阶层住房困难问题还相当严重。特别是近年来房价增长大大超过居民平均收入的增长，住房分配上的贫富差距越来越大，中低收入家庭住房问题日益突出。这要求我们必须加快住房保障体系建设，早日解决城镇中低收入家庭住房问题。这方面，西方住房保障体系有很多值得我们借鉴的成功经验。
1 西方住房保障体系的基本情况及其启示
从上世纪初开始，面对由于工业革命和城市化以及世纪初的两次世界大战带来的住房短缺问题，西方各国实施了一些政策，制定了一系列法律，相继建立起了自己的住房保障体系。当然，由于各国历史、文化、政治、经济条件的不同，各国住房保障体系的建立和实施方式有所不同。以下我们选择德国、美国和我国香港的住房保障体系加以介绍，以了解西方住房保障体系的特点和演进过程。
1.1 德国的住房保障体系
1.1.1 战后重建时期的住房社会保障
第二次世界大战结束时，德国的许多城市成为废墟，满目疮痍。统计资料显示，在西德，约80%的住房遭到了破坏。战后的局势迫使政府采取极端的措施以解决严重的房荒问题，前西德政府不得不实行住宅配给制度，由政府住宅局负责以低租金分配给住户，不允许私自出租和出售。1950年，约50%的家庭得到了政府配给的住房。这个措施一定程度上缓解了住房短缺的矛盾，但还没有根本解决住宅供应不足的问题。为此，联邦政府以“为国内所有公民提供能负担的住房”为政策目标，在1950年颁布了第一部《住宅建设法》，推出了“社会住房计划”。该计划主要包括三方面内容：其一，政府对纳入社会住房计划的项目提供投资补贴，在土地供应、贷款、税收等方面给予优惠，以鼓励社会住房的建设；其二，政府把社会住房的租金控制在符合低收入家庭负担能力的水平之内，低租金给经营者带来的损失用政府贴息和税收优惠的方式来弥补；其三，对租用社会住宅的家庭进行收入调查，进行严格资格限制，以保证社会住房能真正向低收入者提供。由于政府从供应和需求两个方面给予的鼓励和支持，极大地缓解了住房短缺的压力。
1.1.2 市场化进程时期的住房社会保障
到50年代末，经过重建和恢复，联邦德国的经济进入了持续发展时期，居民收入水平也有极大地提高。在这个时期，住房极度匮乏的问题已经得到基本解决，住宅政策的重点也从大规模的社会住房的建造转向了建立规范的住宅市场，重点扶持自有住宅。1956年，联邦德国颁布了对自有住宅进行扶持和鼓励的第二部《建筑法》。如同第一部建筑法一样，该法要求联邦、州和地方政府在住房方面都要承担责任，各级政府对建房或购房者要给予补贴、贷款和减税等支持。补贴措施的出台使大量的公共资金流入了住房建设。公共资金的投入又吸引了大量私人资本，自有住房比例有了显著的提高，从1950年的8%上升到1968年的34%。为了进一步开放住宅市场，为商业性开发建设创造条件，1960年，联邦政府又出台了《终止住宅管制和保证社会租住权法》。取消了租金管制后，住宅的租金水平不断上涨，到了60年代，租金水平已经大大超过居民的承受能力。为使低收入家庭能够住上房子，1965年，联邦政府出台了《住房补贴法》。依据此法，凡家庭收入不足以租赁适当住房的公民都可以向政府提出申请，经审查合格后获得住房补贴。补贴是按照家庭人口、税后收入及租金水平计算发放。补贴的标准是补贴后家庭实际负担的住房支出应当在税后收入的20%～25%之间。住房补贴，这一被视为有效的社会福利措施的出台对德国住宅市场化过程中低收入者利益的保障发挥了重要的作用，并延续至今。通过市场运作并贯之以辅助性原则（即自助为主、国家扶持为辅的原则）对各阶层人士进行的住房分配，以及通过政府补贴对低收入者进行的住房援助，极大地促进了德国的住房建设和住房分配。到80年代末，房荒已经不复存在。随着住房短缺问题的逐步解决，政府援助的重点更多地集中于一些被社会视为边缘群体和问题群体，如单亲家庭、多子女家庭、少数民族、酗酒者等的住房需求。为解决这些人的住房，政府一方面投入大量资金在全国范围内建造福利住房。另一方面，政府通过一些优惠的措施鼓励私人房主提供合适的住房，如为房主提供补助金、对租金进行担保、对支出超支给予担保、实行短期租金合同等。同时，政府还对房主赋予可以自由选择租户的权利。
1.2 美国的住房保障体系
1949年，美国国会通过了《全国可承受住房法》，提出了“让每个美国家庭能够承受得起一套环境适宜的体面的住房”的住房目标。经过几十年的努力，1985年，户均面积已经达到174平方米，到20世纪90年代初，人均居住面积达到了60平方米。美国自有住房的比例2001年底达到68%。美国是典型的自由市场经济国家，经济制度的特点及住房目标决定了美国住房政策的基本思路，即实行市场机制与政府干预相结合。一方面，住房是居民个人的财产，应当由市场来调节其供求；另一方面，住房的特殊性又使国家不能完全依赖于市场，国家主要采用间接手段对住房市场实施干预，以实现其住房目标。
美国对住房市场的干预始于1930年的经济危机。当时，由于经济的衰退，50%的购房者无力偿还贷款，新建住房急速减少。鉴于此，同时也是为了完善住房融资体系，刺激经济发展，缓解社会矛盾，美国政府出台了两个措施：一是在30年代初，颁布了《联邦住宅贷款法》，并于1934年设立“联邦住宅管理局”，向普通公民开办抵押贷款保险；一是在1938年由联邦政府出资设立了“联邦国民抵押协会”，建立了抵押贷款二级市场，为全国抵押贷款市场提供资金支持。这两项举措成为后来美国住房市场的两大支柱，住房融资体系由此建立和发展。完备的融资体系，为美国住房政策的实施起到了独特的作用——既承担了政府的一部分援助的责任，又使自由的住房市场得以顺利运行。
美国对住房市场干预的另一条途径是补贴制度。住房补贴可以分为两大类：以项目为基础的补贴和以租户为基础的补贴。以项目为基础的补贴是联邦政府推行的住房补贴工程，对公共住房补贴和对私有住房的补贴同属于这个范畴。公共住房补贴制度始于1937年，是最早的补贴形式。具体内容是，由联邦政府负责拨付建造公共住房的所有资金，地方政府（或州政府）设置的财政归中央住房局，中央住房局负责监督公共住房的建造、分配和管理，产权归地方政府住房局。公共住房的维修和管理营运的资金也由联邦政府负担。到1997年，公共住房有140多万套。对私有住房的补贴始于1961年，包括两种形式：一是政府帮助低收入者购买住房；二是政府帮助低收入者租赁指定的私有住房。在第一种形式下，购房者须通过抵押贷款获得住房，并拥有住房的所有权，政府对抵押贷款提供部分补贴，如补贴一部分首期付款，或补贴全部抵押贷款的交易成本，或对抵押贷款提供担保，或补贴一部分抵押贷款利息。这项措施极大地刺激了收入较低但有稳定工作的家庭购房。第二种形式是由政府选择一部分合格的私人住房提供给贫困者。被选中的住房的房主可以得到政府提供的抵押贷款担保和获得稳定的租金收入。此外，联邦政府还为这些住房提供部分营运和维修资金。1997年，这类住房共有170多万套。
以租户为基础的补贴分为发放住房证和住房券两种形式，但接受对象都是低收入家庭。具体操作是，联邦政府按照住房市场一般租金水平确定补助金额，承租者自己寻找和选择想要承租的住房，经过讨价还价协商确定租金。选定住房的质量及租约须经地方政府住房局确认，之后，地方政府住房局直接以住房证或住房券的方式向房主支付一部分租金。政府补贴的标准是租户按家庭收入的25%支付房租，其余部分由政府给房主补齐。住房证和住房券略有区别。住房证补贴始于1975年，90年代末约有110万户居民享受此种补贴。住房券始于1983年，受惠户约40万。享受住房证的住户不能承租房租高于联邦政府确定的租金水平的住房，而享受住房券的住户则没有这个限制。即如果选择的住房房租高于政府的规定，由承租者负担租金差价；如果承租者选择的住房房租低于政府规定，租金差额归承租者。
需要说明的是以租户为基础的补贴是跟“人”（租户）走的，如果承租者搬迁，他们可以继续享受补贴。而以项目为基础的补贴则不同，住户一旦离开公共住房即不再享受补贴。因此，此类补贴又称之为跟“房”走的补贴。在美国，低收入家庭的标准是由政府每年年初根据上年的人均GDP情况确定并予以公布，如1990年，4口之家的年收入在24000美元以下即为低收入家庭。美国的家庭中约18%属于低收入家庭，能够享受住房补贴的仅为其中的1/3。因此，在美国，不管政府建了多少公共住房都不够用，在一些大城市，低收入家庭往往要排3年之久才能住得上房。美国对特殊群体的住房需求还给予特殊的关注。老人的收入一般都比较低，健康状况也不太好，因此老人对住房的需求要高于一般家庭。美国政府规定，62岁以上的低收入老人都可以申请住房补贴。此外，美国还有许多专门为老人的特殊需求设计的老年公寓。这些公寓不仅提供住房，还提供陪助、护理和医药等服务。尽管老年公寓建造和管理的资金主要是由投资者自行负担，并且完全按照市场规则进行运作，但各级政府一般都对此视作积极、正面的行为而给予支持，在土地征用、资金筹措等方面为开发商提供便利。
1.3 香港的住房保障体系
香港住房保障制度最为成功和最大的特点是公营房屋政策（简称为公屋政策）的运用。通过公屋政策，香港政府成功解决了占全港人口一半的中低收入市民的居住问题。公屋政策是政府福利性政策，有明确的实施范围和标准，并带有社会普遍意义。香港保障性住房供应体系主要提供居屋和公屋两类住房，公屋供符合条件的申请者租住，居屋供符合条件的申请者购买。这两类住房虽然同属保障性住房供应体系，都是面对中低收入的市民，但又根据这部分市民的不同收入情况和对住房消费的不同需求提供了不同的解决方案。香港的公屋与居屋均由政府下属的房委会负责兴建，土地由政府无偿提供。公屋的租金一直维持在低水平，新建屋村的租金仅为市值的三成。租金的厘定除考虑该单位坐落的地区、楼宇设备、屋村环境及交通设施外，主要考虑租户的负担能力，并以“租金与入息比例的中位数”为参考指标。1998年生效的房屋条例规定总体租金与入息比例的中位数不得超过10%，实际这个比例一直保持在9%。居屋的建设成本与普通私营房屋相比减去了土地费用，使得居屋的售价仅为私营房屋的1/2～2/3。在1981年后出售的居屋不计地价，因此居屋的价格比同类私人楼宇低得多，平均价格仅为私人楼宇的40%～60%。在居屋的建设上，政府并没有直接的资金投入，房委会甚至通过开发居屋获利，并以此补贴公屋的运作。
1.4 西方住房保障体系建设的启示
西方国家的住房社会保障体系总体上是成功的，我们可以从其住房短缺问题的基本解决和人们住房条件普遍提高看到。西方国家的住房政策及其实施已经充分说明了居民住房保障在促进经济发展、维护社会安全方面起着重要的作用。欧美国家发展住房的过程说明，住房问题不仅涉及人的生存权和居住权，也是保障社会安定和人类文明及社会发展的核心问题。因此，无论什么社会制度的政府，都必须对公众的居住问题进行关注，不能将住房全部商品化并推向市场，建立与完善住房社会保障体系是不可回避的。概括起来，西方国家住房社会保障体系建设可以带给我们以下启示：
1.4.1 政府对住房市场的强制干预
西方国家现代的住房保障体系是伴随工业革命和城市化建设过程中住房短缺问题的出现而建立起来的，在它建立和发展的全过程留下很强的国家干预的痕迹。按照国家干预程度的不同，西方国家的住房社会保障制度大致可以划分成两个阶段：一是极度的“房荒”和人们收入水平普遍低下，以及经济危机大萧条的市场失灵时期。在这个阶段，国家采用了一系列手段，参与和控制了住房建造、分配的所有过程；二是市场的功能基本恢复，住房供求趋于平衡，人们收入大幅提高时期。在这个时期，政府逐步从住房领域中退出，仅表现为对社会底层的弱势群体的关注和援助。
1.4.2 干预手段的灵活性
不同时期，国家采用的干预手段也有所不同。在上述第一个时期，为了尽快增加住房供应和让居民有足够的能力获得住房，国家一般是实施对供求双方直接给予扶持的政策，如建房补贴、租房补贴、购房贴息、奖励等财政和金融政策。在最困难时期，甚至不惜使用极端的手段，如租金控制、政府直接投资建房等。在后一个时期，租金控制被取消，补贴也逐步从广泛地对建房的补贴转为部分地对住户的补贴，并主要集中在对最低收入群体的援助方面。
1.4.3 组织机构的多样性
由于各国政府政策取向不同，不是所有的国家都设立专门的机构来经营福利住房，如美国就没有这样的机构。但在西欧大部分国家，则成立了非营利的专门机构来建造、管理福利住房，负责施行国家的职责。并且各国的非营利机构还有区别，如英国的市镇住房机构更多地带有政府直接运作的特点，但过度依赖政府导致效率低下，最终英国放弃了这种选择。荷兰的住房协会则基本顺应了经济制度的变革和社会的发展，尽管政府以间接的方式对它进行了扶持，但它完全是通过市场来运作。成功的运作使这些非营利组织至今仍在荷兰的住房社会保障体系中占有重要的位置。
1.4.4 重视法律制度建设
以上所有方面，都是以法律的形式进行了规范，这使得西方国家住房社会保障制度具有刚性，保证了它的运作目标得以逐步实现。
2 当前我国住房保障体系建设存在的主要问题
住房保障在我国目前仍然处于起步阶段，还存在很多不完善的地方，主要是：
2.1 住房保障体系缺乏统筹安排和长远规划
这主要表现在：现有的城镇职工住房公积金制度、经济适用房和廉租房制度等住房保障措施相互分离，统筹安排的住房保障体系尚未形成，作用效果还非常有限；缺少全局性、系统性、长期性的住房保障体系规划和框架方案，所采取的相当部分措施仍具有临时性、应急性、短期性的特征，非常不利于住房保障体系的可持续运行；对中低收入家庭住房保障的范围、形式和力度等仍然不够明确和规范。
2.2 保障性住房的供给不足，保障覆盖范围不够宽，与中低收入家庭住房需求存在错位
我国保障性住房供给严重不足，如经济适用房的建设量只占住宅建设的很小一部分，不仅供需矛盾十分突出，而且部分楼盘存在偷工减料、质量难以保障的问题。廉租房供应上也存在很大缺口，有些地方甚至已不存在政府的廉租住房。住房保障只能覆盖十分有限的范围，很多买不起普通商品房的家庭还被排除在住房保障体系之外，形成了所谓的“夹心层”群体，这一群体目前占人口的很大比例，并将随着房价的进一步上升而增加。此外，进城农民工家庭也不能享受政府的住房保障。与此同时，一些地方的保障性住房存在户型过大、地点偏远、交通不方便，教育、医疗、生活配套设施不全等问题，与中低收入居民的住房需要存在严重错位。
2.3 住房保障资金投入不足，政策性住房金融不发达
这些年来，各地住房保障资金来源主要以地方财政补贴和住房公积金为主，缺乏多层次的保障性住房融资渠道，国务院关于将土地出让净收益的10%用于保障性住房建设的规定也还没有完全落实。财政投入力度和住房保障资金筹集渠道等方面还难以保证住房保障制度的可持续运行。与此同时，除公积金制度外，也尚未建立为中低收入家庭提供贷款担保，以及提供低息或无息贷款的保障性住房金融体系。
2.4 尚未形成科学的管理机制
一是住房保障基础工作不充实。建立健全个人信用体系和家庭收入、财产档案制度是住房保障的基础工作。住房保障的进入资格、保障方式、补助金额和退出条件等都要依此进行。这些年来，随着廉租房、经济适用房、双限价房等保障性住房的推出，各地相应的住房保障基础工作也开展起来。但是，我们也看到，有关家庭情况调查指标的设置还存在很多漏洞，如只重视家庭收入状况而忽略财富积累状况等，并且对被保障对象的家庭收入、财产变动跟踪制度也尚待建立和完善。
二是住房保障组织机构不协调。各地住房保障组织机构主要设在各市（县）国土房产局，存在的问题是责权不对等、统筹不够、力量分散、人员不足、力不从心，难以真正承担起组织实施住房保障这一复杂、庞大的系统工程。
三是住房保障规范管理不到位。住房保障涉及千家万户，需要让社会公众了解，除了政府部门内部加强管理和监督外，还需要加强社会监督。目前不少地方在住房保障的政务公开、社会监督方面还缺少规范。
四是住房保障法律法规不完善。目前，除了住房公积金有国家法规和地方法规实施细则外，许多住房保障只是政策措施，热一阵、冷一阵，变动大，也缺乏完整性、系统性、配套性，住房保障仍然缺乏法律规范、约束、保障。
3 对策与思考
理论上，只要买不起普通商品住房的家庭都应被纳入政府的住房保障体系之中，帮助这些家庭解决住房困难是社会主义市场经济下政府的一个重要职责，有利于改善市民的居住条件，减小贫富差距，有效抑制住房价格的超常上涨，促进社会安定、和谐，有利于树立良好的政府形象。根据各地目前的房价水平，买不起普通商品住房的群体基数很大，解决他们的住房问题将是一项十分艰巨、复杂的系统工程，这需要我们加强理论研究，从战略上进行长远规划和统筹安排，采取积极有效措施，在加强房地产市场调控的同时，加快建立和完善具有中国特色的面向中低收入家庭的住房保障体系。
3.1 住房保障制度建设的原则
一是要在坚持住房市场化的前提下搞好住房社会保障的原则。要十分明确住房市场化是改革的大方向，处于主体地位，而住房保障是弥补市场化的缺陷和不足，处于补充和辅助地位，主辅不能颠倒。要在坚持住房市场化的前提下搞好住房社会保障，二者相得益彰，使住房分配中的公平与效率达到完美结合。
二是要根据住房发展所处阶段决定住房保障方式。不同的住房发展阶段，住房的供求关系状况有很大的差别，住房保障的具体方式必须适应不同阶段的需要。在住房严重短缺时期，应当采取最有利于刺激住宅供给、加快住房建设的政府直接建房方式；在住房供求关系比较缓和时期，应采取房租补贴方式，可更有利于减少保障资金支出。因此，我国在住房保障体制构建过程中，应当根据住房发展阶段来决定住房保障体制的运行方式。
三是住房保障必须有助于社会阶层融合而非人为扩大差距。西方发达国家的住房社会保障体系建设为我们提供了很多可资借鉴的经验，其中一条就是住房保障应该有助于消融社会阶层差距，而不是人为扩大差距。小康进程中的住房问题不仅是居住问题或者经济发展问题，而且是社会发展问题。住房保障政策不但应有解决短期问题的考虑，更应有长期持续的目标，在考虑经济发展的同时，加入社会发展的目标。实现小康住宅只是第一阶段，更高阶段应当致力于实现小康社区。在住房保障体系建设中，必须考虑如何促进社会整合，切忌将低收入者社区建设成为城市中的新“贫民窟”。
四是合理构建住房保障的水平和阶段性目标。要在对城镇居民居住情况和收入情况进行详细普查，并对未来住房需求进行预测基础上，按照居民实际负担能力和各地财政的不同情况，明确划分住房社会保障的范围，分阶段制定住房保障政策和制度的“路线图”。基于我国城镇居民经济承担能力的差异，住房供应类型应多元化。收入线的划分必须明确和透明，并要随着社会经济发展变化进行适时调整。需要强调的是，政府援助的对象不应当仅仅是当前具有“城市身份”的居民，还应包括已经长期居住在城市的“农民工”。
3.2 建立健全住房保障管理机构和管理机制
第一，住房保障要由法定专门机构来组织运作。实施住房保障是一项综合性、长期性、专业性的工作，影响面广、工作量大，既要负责住房保障政策、法规的拟定并监督执行，又要具体负责保障性住房的建设和经营管理，必须要有一个法定的专门机构来组织实施，这一方面可获得较高的效率，另一方面便于政府、社会监督。建议各地整合各部门住房保障的职能，以住房公积金管理中心为基础，设立各地住房保障中心，统筹和实施住房保障工作。
第二，要建立个人收入和房地产档案，进一步健全准入和退出机制。住房社会保障对象的确定，要有明确的且合理的条件和量化标准，使进入的门槛严格而又透明，形成申请、受理登记、审核、公示的整套制度，确保保障性住房分配透明、公平、公开，接受全社会的监督，避免新的不公平和腐败现象。要建立有效的住房保障退出机制，通过立法规定对恶意强占保障性住房的住户实行强制清退。
第三，要规范廉租房供应制度。一是要使廉租房制度成为住房保障体系的主要内容，为廉租房制度建立以财政资金为主渠道的制度性的稳定资金来源，把廉租住房制度建设纳入政府目标责任。要逐步提高廉租房覆盖面，将廉租房的申请条件逐步放宽至中低收入家庭。二是建议采取住房券的形式将租金补贴直接发放给廉租房家庭，给承租的家庭更多的地域选择权。三是廉租房标准一般不应超过本市平均住房水平的60%，要每年进行一次补贴资格和标准核定。
第四，规范经济适用房供应制度，推进经济适用住房制度创新，建议对经济适用房采取由政府主导的封闭运作模式。一是要合理确定经济适用房的建设计划，合理划拨建设土地，筹措建设资金，组织建设施工，保证经济适用房低成本、高质量。二是要严格限定经济适用房户型面积，让住房困难的中低收入家庭能够承受。三是要确定合理、可行的申购标准，严格认定申购对象，以公正、公平和公开的原则建立经济适用房销售制度。四是将经济适用房配售、配租工作收归政府。五是严格控制经济适用房再上市交易。经济适用住房转手时，不能进入市场自由交易，只能由法定住房保障机构回收，并且严禁住户自行出租。六是对于尚未销售出去的中小户型经济适用房，通过出租的方式加以利用，既不造成浪费，也解决廉租房房源不足的问题。
第五，规范限价商品房制度。限价商品房推出时也要注意以下几个问题：一是经济适用房、限价房与一般商品房要形成合理的价格结构。二是限价商品房的主要功能在于引导市场价格，其数量应适当控制。三是做好限价商品房供应对象的界定工作，建立健全监督机制，做到公平、公开、公正。
3.3 要逐年提高财政对住房保障的投入，提高保障性住房供应能力
住房保障体系的正常运作，需要足够的资金支持，其中，财政支付能力是保持住房保障制度运行的基础性因素。一是要建立土地出让收益“反哺”住房保障的机制，经济发达地区要确保按土地出让收益的20%提取住房保障资金，经济落后地区提取比例应不低于10%，并逐年提高提取比例；二是将住房保障资金需求纳入公共财政预算支出之中，根据中低收入居民的需求和财政支持能力，逐年提高住房保障经费预算水平；三是接受社会捐赠，发行住房福利彩票等，对于社会各界自愿向政府及有关部门捐赠用于城镇住房保障的资金实行税收优惠政策；四是住房公积金增值收益扣除必要费用后全部用于住房保障。国家要运用各种手段来缩小由于发展水平不同而形成的地区差异，如通过转移支付和税收返还等方式增加对贫困地区的住房建设、改造补助。
与此同时，政府可以运用间接方式，通过出台一些融资政策，实施税收减免，甚至财政补贴的手段，鼓励企业按照不同需求，建造不同层次的住房，并不断提高管理水平，降低建造和管理住宅的费用。
3.4 加快住房保障的法制建设
住房保障体系建设是一项涉及社会面广、政策性强的系统工程，除了需要政策先行先试和逐年计划外，更需要把行之有效的政策经验上升为法律法规，从长规划，确保住房保障体系依法规范、长期可持续发展。为此，建议国家出台《住房保障法》，把现行各项政策规定制度化和规范化，保证住房保障制度的有序运行
3.5 大力发展政策性住房金融
要加快发展政策性住房金融，一方面要进一步发挥住房公积金的政策性作用，除了在住房公积金的归集方面进一步创新外，重点要在住房公积金的使用方面进一步创新，增强住房公积金的住房保障保险的全职功能。另一方面要积极开展住房储蓄和政策性住房抵押贷款，完善政策性贷款担保机制，降低中、低收入居民申请贷款的门槛，增强其购房能力，促进住房保障制度的顺利构建。
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