摘要：土地征收风险评估以化解社会矛盾为目的，推动政府与公民的互动，实现稳定和发展的互促共生，推动经济社会的有序良性发展。各地的实践表明，土地征收风险评估机制在解决征地风险的源头性、根本性问题上起到了不可替代的作用。土地征收风险中评估内容要解决的“评什么、怎么评”的问题，是其中非常重要的一环，对其进行深入研究和探讨是非常有必要的。
关键词：土地征收；评估内容；完善
引言
随着我国工业化、城市化和市场化进程的不断推进，土地征收成为大规模经济开发和城市基础设施建设的主要支撑。作为我国土地二元产权制度的重要表现形式，现行土地征收制度也逐渐暴露出种种弊端，由此引发的土地征收纠纷和冲突不断增多，甚至成为诱发群体性事件的导火索，严重影响了社会的和谐与稳定。每年由于各种矛盾冲突引发的群体性事件中，征地纠纷升级导致的群体性事件数量惊人，占到一半左右。因此，有必要进一步明确土地征收风险评估的功能及定位，以提升政府部门土地征收决策的科学化和民主化程度，防范和化解征地纠纷引发的风险。
1土地征收风险产生的原因
1.1土地征收权被滥用
我国土地征收的执行主体应该是政府部门，但是在具体的执行过程中，往往是村委会作为土地征收的执行主体，而村委会仅仅是一个基层自治组织，是无权进行土地征收的。这也间接助长了土地征收问题的产生。
1.2利益补偿机制不合理
农民对土地虽然只有使用权，但基于对土地的依赖性和“安土重迁”的乡土情结，被征地农民在强制征收之后理应得到公平的补偿。农地征收补偿的现状可以概括为：补偿标准低、补偿范围窄、补偿安置方式单一。就补偿标准问题来说，“产值倍数法”忽视了土地本身的市场价格变动规律，没有考虑到土地被撂荒闲置、农民对土地的投入成本以及土地对农民的保障功能等复杂情况。并且，“产值倍数法”也未将耕地之外的其他土地的市场升值潜力考虑进去，补偿标准明显偏低。法律没有规定统一的征地补偿标准，土地定价权由各级政府部门控制，这种定价扭曲了土地的市场价值，也不足以维持农民的长久生计。就补偿范围来看，忽视了同一块土地上存在两个权利人的情况，一旦发生征地补偿，就会引发争议，会导致某些农地承租人开展经营性租赁时，在土地上搭建的工棚、开挖的沟渠、蓄水池等被一并征收时其损失无法得到补偿。
1.3司法的退让
土地征收中民怨的增加、京控上访的盛行以及暴力维权的惨烈在某种意义上都与现有各种制度性纠纷解决机制，特别是司法救济的低效有关。获得公平审判权是每一个公民既有的程序性权利，这意味着每个公民都有权提起诉讼，司法机关有义务在尽可能短的时间内解决纠纷。但是，对于涉及土地征用纠纷的案件，法院并不愿意受理，从最高人民法院的批复可以管窥一二：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。”实践中，不论是《土地管理法》还是《城市房地产管理法》，对于涉及大规模征地拆迁纠纷引发的诉讼，法院通常采取绥靖对策，或者不予受理，或者受理后不处理、拖延处理乃至最后不了了之。因此，必须着力恢复司法在土地征收纠纷领域的救济功能，使法院成为化解社会纠纷的最后一道门槛。
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2土地征收风险评估内容的现状
目前，从各级政府的土地征收风险评估制度的内容来看，一般主要包括以下几个方面：合法性评估，确定是否违反国家法律法规；合理性评估，确定是否符合当地的财力，是否影响环境，是否影响到民生，是否听取了民众的意见；安全性评估，比如确定是否拆迁补偿、安置和其他保障已经到位，是否已经对民众进行充分、合理的解释，是否会引发民众的普遍不满从而导致群体性事件或上访事件。这些条文表面上看起来是非常完善的，但有很多不切实际的地方。这些地方性的征地风险评估制度存在的不足未必都是评估机制本身的设计问题。现有体制可能也限制了这些评估机制作用的发挥，因此需要从更深的层次上分析存在的问题，最终形成社会管理体制的创新，从根本上消除征地风险的源头。
3土地征收风险评估内容的完善建议
3.1完善相关法律
目前，我国针对土地征收的相关法律较为分散，如果需要解决农村土地征收纠纷问题，需要查阅《物权法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》《征用土地公告办法》等诸多法律法规，我国还没有形成比较完整的土地征收法律制度。土地征收问题的根本还是在法律制度上，如果我国能够完善相关法律，让政府、农民双方都有法可依、有法可循的话，便可以从法律层面杜绝土地征收诸多问题的产生。只有相关法律得到完善，才能从根本上解决农村土地征收的诸多问题。
3.2构建公平合理的利益补偿机制
首先，为给予被征地农民充分的补偿，须设定符合市场价值变动规律的征地补偿标准。因此有必要将被征地的种类、地段、发展潜力和未来收益状况并结合物价上涨因素作为确定征地补偿标准的依据，在立法上逐步建立符合市场价值的补偿标准评估细则，缩小政府部门和用地单位的盈利空间，尽量减少征地对农民的生产生活带来的冲击，消减农民对征地拆迁的抵抗情绪。其次，为公平对待不同利益主体的分配权利须完善立法。针对征地补偿中同一地块不同主体的利益协调问题，如果土地的转让、租赁发生在征收补偿之前，应依据民法的诚实信用原则，以双方当事人的合同为准解决补偿款的归属争议。如果承包经营权的转让在土地被征收之前，那么基于受让方的信赖利益，补偿款应归受让方所有；如果同一土地上既有出租人又有承租人，法律应当对二者所得补偿款的比例、份额作出明确的规定，以期保护承租人的利益，避免产生矛盾。最后，实现多元化补偿安置方式，增强失地农民生存技能。货币补偿方式并不能保障农民长久生计，实践中各地出现的留地安置、住房保障安置、重新择业安置等方式亟须立法机关理性构建起一个复合型的补偿安置体系，为失地农民提供长效保障。
3.3建立政府与公众之间有效的沟通协商机制
在征地拆迁风险评估中，公众的实质性参与应提前至城乡规划编制阶段，相关政府就有义务保证公众参与城乡规划权利的实现；在建设项目的审批阶段，只有在多数利害相关人的普遍同意之后政府才能做出相应的土地征收许可；在土地征收阶段，政府有义务保障公众的知情权、参与权和监督权真正得到实现。对公众最为关心的征地拆迁补偿标准问题，应该由相关多元利益主体在一个公开、透明、平等的对话空间里进行论证和说服，公平补偿的标准应当以市场价格补偿为基础，但不限于此，被征收主体同样有权享受到土地增值和土地流转带来的增值收益；同时，既要考虑到个案补偿的公平，也要考虑地区的公平，避免在更广泛的社会层面上形成新的不公平。
结语
土地征收风险评估内容建设是土地征收风险评估体系中非常重要的一部分，主要包括合法性评估、合理性评估和安全性评估三个方面。其中，“法之完善”与“法之信任”是合法性评估完善的关键；补偿合理、有效协商是合理性评估的主要内容，应急预案的建立与完善是安全性评估的根本需求。
参考文献
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论文作者:王蕾,渠文辉,吴艳杰,张超
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2019年11期
论文发表时间:2019/9/11
标签：土地论文; 纠纷论文; 农民论文; 风险评估论文; 补偿标准论文; 我国论文; 承租人论文; 《建筑学研究前沿》2019年11期论文;