摘要：远洋渔业是我国海洋经济产业的重要组成部分。然而，近年来频频发生的远洋渔业涉外安全事件表明，我国远洋渔业安全生产保障机制仍有待健全。国家对全球渔业资源快速衰退的现状认识有待加深，远洋渔业的发展缺乏科学、合理的战略规划并且产业结构单一、管理松散。为了促使我国从远洋渔业大国向远洋渔业强国转变，切实履行渔业资源保护的国际法义务、合理借鉴远洋渔业发达国家的相关经验，依据国内、国际远洋渔业的具体形势及时调整我国远洋渔业的产业结构和战略布局、引导渔民有序地转产转业、健全远洋渔业法律体系、完善远洋渔船监控制度等是必然的路径。
关键词：远洋渔业；涉外安全；保障措施
1我国远洋渔船涉外安全事件频发的要因
1.1产能严重过剩
捕捞技术的发展、远洋渔业规模的扩大致使我国远洋捕捞能力大大提升，若是没有与之相应的或者更多的远洋渔业资源可供捕捞，那么就会出现产能过剩的问题。近年来，过度捕捞已经造成全球渔业资源快速衰退。自1990年以来，不可持续利用的渔业资源的数量一直在增加，即便增长缓慢。据资源调查和专家评估，中国现有海洋捕捞能力超过资源可承受能力的30%以上，资源利用过度问题十分突出。即便如此，我国的远洋捕捞能力却一直保持着快速增长的态势。根据联合国粮农组织的报告，中国早已是世界第一捕鱼大国，拥有世界上四分之一的渔船，而捕捞量则超出全球总产量的三分之一。远洋渔业规模的发展与远洋渔业资源的储量不协调，这“一涨一消”的客观事实导致我国远洋渔业的产能严重过剩，许多远洋渔民只能捕到少量的鱼。出于同行竞争和生产成本的考虑，许多渔民就铤而走险，通过非法捕捞来追逐更多的经济利益。
1.2忽视渔业资源的衰退现状
我国远洋渔业产能的严重过剩与国家对全球渔业资源快速衰退的现状认识不足、一味地追求远洋渔业的经济效益不无关系。早期的过度捕捞已经导致我国近海渔业资源枯竭，为了发展渔业经济，转移近海过剩产能，国家将目光投向远洋渔业并给与大力支持，通过燃油补贴、船舶更新改造补贴、税收优惠等措施盲目地支持远洋渔业的发展。根据一家金融公司2014年的研究显示，中国远洋渔业企业平均80%的营业外收入来源于政府的燃油补贴。如今燃油补贴更像是中国远洋渔业企业赖以扭亏为盈的“人工手段”，致使更多企业盲目进入远洋渔业行业。由此可见，我国对远洋渔业的支持力度非同一般，这是一种拼资源、消耗，拼生产要素投入的粗放型生产方式。这种支持性政策会给渔民造成一种“假象”：国家支持捕的越多越好，即使发生“非法捕捞”事件，国家也会出面解决的，也不会受到国内法的制裁。因此，盲目支持远洋渔业的发展会助长渔民“非法捕捞”的心理惯性及守法心态。
1.3渔业执法不严
我国缔结的多数渔业多边协定都规定，船旗国应当对本国的渔业负责，要求进行统一规划，制订有关管理措施，这就需要我国政府进一步完善国家对远洋渔船的授权和许可制度、渔获统计制度、违规和违法处理措施等。作为负责任的渔业大国以及许多重要国际渔业协定的缔约国，我国应该紧跟国际渔业管理的形势，切实履行保护渔业资源的国际法义务，加强远洋渔业的管理，提高管理的实效性。与传统的渔业资源管理方式类似，我国的渔业资源管理采取的是投入与产出“双控”模式。但是，正所谓“上有政策，下有对策”，渔民往往会采取“投入替代”的方式来架空投入控制制度，造成竞争性捕捞的发生。在产出控制方面，虽然我国《渔业法》明文规定了捕捞配额制度，但是我国中央和地方渔业主管部门尚未出台明确的捕捞配额分配规定。在捕捞环节，由于远洋渔业是在遥远的海外进行作业，捕捞活动管理的难度很大。在我国远洋捕捞的监管中，“走过场”现象似乎非常严重，监管缺乏实效性。船位监测系统、国家观察员、捕捞日志、港口检查等管理措施的“形式意义”要远大于“实质意义”，无法实现有效监管的目的。
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2保障我国远洋渔业安全生产的措施
2.1合理地引导渔民转产转业
面对全球渔业资源严重衰退的事实，我国应该放缓远洋渔业的发展步伐，控制捕捞能力，合理地引导渔民转产转业。国家可以引导这部分渔民从事海水养殖业、休闲渔业、滨海旅游等行业等。对于他们转产转业给予经济补偿，经济补偿可分为两个部分，即一次性补偿和再就业培训费用补偿，使他们既有基本的生活保障又能获得生存技能。对于因渔民转产转业而多余的渔船以及相关许可证，国家可以设立专项资金用于回购这些渔船和许可证。在全球渔业资源恢复到适合捕捞状态之前，国家不应再批准成立新的远洋渔业企业、新的远洋渔业项目以及建造新的远洋渔船。国家对远洋渔业的管理态度决定着远洋渔业的规模及发展方向。在我国的远洋渔业扶植政策中，燃油补贴的争议最大，它甚至成为远洋渔业企业营业外收益的主要来源。造成这种现象的主要原因是燃油补贴的发放方式、时间不合理。研究表明，在渔业资源充足的情况下，燃油补贴能促进渔业资源的充分利用；在渔业资源不足的情况下，它刺激增加捕捞努力量，必然加重渔业资源的负荷。
2.2调整远洋渔业发展规划
与国内捕捞不同，远洋捕捞具有涉外性、高风险性，易受到作业海域资源状况、全球性、区域性以及沿海国渔业政策、相关国家政治环境等因素的影响，操作不慎而引起的涉外事件，可能会影响到国家间的外交关系。我国也应该积极开展、参与远洋渔业资源调查活动，准确分析国际远洋渔业的行业形势，主动了解、掌握国际渔业组织、沿海国的远洋渔业入渔政策，转变传统的“松散式”远洋渔业管理理念，结合我国远洋渔业的具体情况做出科学、合理、可行的远洋渔业战略规划。首先，除了以消耗原始资源为主的远洋捕捞之外，我国应大力发展与远洋捕捞相关的产业，如海运业、鱼产品深加工业等，将其列入远洋渔业的发展战略规划；其次，在具体的作业方式上，我国应逐步摒弃对生态环境破坏极强的拖网作业方式，将先进的技术应用到具体的作业中，实现渔业资源的可持续利用。
2.3完善远洋渔船监控制度
由于远洋渔船在遥远的海外进行作业，实时、动态的监控对保障远洋渔业安全生产具有重要意义。发展和采用卫星通信的渔船监控系统已经成为相关渔业协定所规定的义务，世界上许多国家都运用渔船监控系统进行渔业管理，效果显著。渔船监控系统包括渔船的信息传输系统和岸上监控中心的监控管理系统，渔船的信息包括船位、船速、船向、渔获量以及其他作业情况。渔船监控系统的应然功能包括：防止使用者篡改或自行输入船位资料、在任何时候完全自动运作、全程追踪渔船的船位、传输与储存资料、传输信息的时间间隔能由岸上监控中心控制、使渔业船舶能共享岸上监控中心的渔业安全信息。然而，我国仅仅对远洋渔船的船位进行远程电子监控，对作业状况的监控仍是依赖国家观察员、捕捞日志等传统手段。
2.4健全远洋渔业法律体系
经过三十余年的发展，我国以《渔业法》为“顶点”的远洋渔业法律体系基本形成，内容涉及远洋渔业的方方面面。但是，通过对远洋渔业法律体系的考察，不难发现，在远洋渔业安全生产保障方面，立法更多重视的是事前预防和事后救济，对于远洋渔业涉外安全事件发生时现场的相关人员（尤其是船员）该如何处置此类事件却没有进行专项立法。然而，船员的处置不当是造成远洋渔业涉外安全事件严重后果的重要原因。其次，进一步完善《农业部办公厅关于加强远洋渔业国家观察员管理工作的通知》（以下简称“《通知》”），在《通知》中明确观察员的监管职责，增加保障观察员人身安全的相关条款，并规定相应的法律责任。
结语
自我国远洋渔业发展正式“起步”以来，远洋渔业持续获得国家政策的大力支持。我国远洋渔业获得前所未有的发展，远洋渔船和从业人员的数量、经济产值都达到了一定规模。加强涉外安全事件保障，以提升远洋渔业的法治化程度，切实保障远洋渔业的安全生产。
参考文献：
[1]国小雨.中国远洋渔业发展现状及趋势研究[J].海洋经济.2013（5）.
[2]刘世禄，等.关于加快发展我国远洋渔业的战略思考[J].渔业现代化.2014（4）.
论文作者:朱杰,邹芳泉
论文发表刊物:《基层建设》2017年第16期
论文发表时间:2017/10/17
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