我国民族自治地方“自治”与“发展”问题思考，本文主要内容关键词为：民族自治论文,我国论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D633.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-6285(2006)10-0004-05
我国是统一的多民族国家，国家解决国内民族问题的政策选择是实行民族区域自治制度。50多年来，民族区域自治制度的有效行使给民族地区带来了翻天覆地的变化。但就全国平均状况看，民族自治地方仍然属于欠发达地区，尤其与东部沿海地区的差距越拉越大。造成这一现状的原因是多方面的，包括其特殊的地理位置、恶劣的自然条件、落后的社会发育和生计方式，以及低起点的经济发展水平等方面的原因，但有一个不容忽视的原因是自治权落实的不够充分，一些自治权流于形式。导致自治权流失的原因说到底就是对于在社会主义市场经济条件下，如何正确认识和处理自治与发展的关系问题没有理清。
一、自治及民族区域自治的特定内涵
自治，是一个宽泛的概念，起源于社会学，适用于社会学范畴、法学范畴、经济学范畴、政治学范畴等学科领域。由于其范围的无法具体化，故而至今未形成统一的一致性的概念。适用于本文的“自治”概念，首先从学科上界定，是政治学范畴的，而非其他学科所用的概念。在这个意义上讲，“自治”是一种国家制度安排。事实上，作为一种地方管理制度，“自治”首先在英国确定下来。英国资产阶级为了抵制封建王朝对地方事务的统治，要求参与地方政权的管理，提出由当地居民选举公职人员管理本地事务的主张，这种主张发展为后来的地方自治[1]。所以，地方自治即由地方自治单位在一定范围内对当地居民的地区生活方面的自主管理。法律赋予地方自治单位或团体在其区域内所拥有的自治权是实现自治的核心。这种自治权在形式上与国家的统治权相似，是国家赋予的部分统治权，所以只能在国家所赋予的权限内处理自己的事务。由于涉及国家权力的配置，因而不同的国家、不同的社会制度和国家结构对于自治的具体设计必然不同，概念的内涵与外延也有所差异。
我国所讲的“自治”是民族区域自治，是我国的一项基本政治制度，即在少数民族聚居地区建立民族自治地方，设立自治机关，赋予其自治权，对本民族内部事务进行管理。对这一概念的理解包含以下几方面：
第一，民族自治地方是中华人民共和国的不可分割的组成部分。我国的民族自治地方分为三级，即自治区、自治州、自治县，与我国其他同级地方建制一样，是中国行政区划与行政建制的一部分，因此自治地方的自治机关既是一级国家行政机构又是自治地方的自治机关，在服从中央政府的统一领导的前提下，在法律规定的范围内自主地决定本民族内部的事务。
第二，自治权是国家权力的重要组成部分，是国家公共权力的一定程度的下放，因此自治权的行使必须在法律规定的范围内，并且必须接受中央权力机关的监督。
第三，价值取向是保障少数民族的特殊利益，实现各民族的共同繁荣与发展。我国是社会主义国家，五十六个民族共同努力奋斗缔造了中华人民共和国，因而，国内各民族一律平等地分享国家权力，拥有当家作主人的权利。而我国的五十五个少数民族由于人口数量较少，民族性要求多元化，为使各民族的特殊利益均有保障，采取民族自治与区域自治相结合，使民族的族属身份的特殊利益得到保障的同时，地域性利益也同时得到保障，使一般利益要求与特殊利益要求共同实现。
第四，经济因素与政治因素的统一。民族区域自治一方面保障了每个少数民族平等地参与国家政治生活，畅通地表达自己的政治诉求和利益愿景，实现政治上当家作主的权益；同时，在聚居区建立民族自治地方，有助于各民族尤其是汉族和少数民族经济、文化、技术上的优势互补，以促进各地区的平等和谐发展。
第五，自治权是民族区域自治的核心要素。我国民族区域自治的要素包括四方面，即民族要素、地域要素和自治机关、自治权。其中，自治权是自治的核心，离开了自治权，就谈不上自治，民族自治地方等同于其他非民族自治地方。因此，自治权是贯穿民族区域自治制度的核心与灵魂，也是检验民族区域自治制度实现程度的惟一标准。因此说，自治权是民族自治地方的生命权。
第六，这种自治是民族自治与区域自治的正确结合，只有特定的民族聚居于特定的区域方能有效。民族因素和区域因素是构成自治的必备要素。单纯的民族自治或区域自治都不成其为民族区域自治。民族区域自治是由中国的现实民族分布格局和民族聚居特点而确定的。是为了解决历史遗留的各民族间事实上的不平等问题，国家赋予各少数民族地区民族区域自治权就是让各少数民族立足本民族的实际自主地管理本民族的内部事务，加速自治地方经济与文化的发展，达到各民族的共同繁荣。民族事务和地方事务是自治的基本要素，单纯强调地方事务的管理，就会把民族自治地方的自治权等同于一般国家地方权力机关的职权；单纯强调民族事务管理，就会使民族自治地方的权力削减一半。所以，既不能将二者割裂开来谈，也不能将二者视为一体。
二、发展及民族自治地方发展的特殊性
发展，是一个内涵丰富而又复杂的概念，本意是指事物由小到大、由简单到复杂、由低级到高级的变化过程，不仅包括量的增长，也包括质的飞跃；既是行为、过程，又是结果、状态，还是一种信念。不同的学科对其附以各自学科视角的内涵，给予不同的注解和引申。社会学家认为发展是社会的发展，经济学家认为发展是经济的发展，政治学家认为发展是政治的发展，生态学家认为发展是人口、资源、环境、经济、社会的相互约束与平衡而形成的可持续发展。本文的发展是指社会科学视野中的发展，特指一个国家内部的发展。是指一个国家在一定的环境和条件下，使其政治、经济、文化、教育、科技及社会事务等方面协调共进，以推动社会的不断进步和现代化的过程。这个概念至少包含以下几方面含义：
其一，发展不等于经济的简单的增量，而是一个质与量的有机统一，是经济与社会协调共进的过程。经济的基础性地位决定了社会的发展必然首先以经济的发展为保障。但经济的发展不是单纯的经济增长，而是经济效益与社会效益的兼备的增量。西方发达国家发展的教训警示我们，经济的发展以破坏人类生存环境为代价是必然要遭到大自然的惩罚的。那种“先发展后治理”的短期行为最终造成对社会发展的制约。因此，树立科学发展观，实现人与自然、经济与社会的和谐发展是发展的必然选择。
其二，发展是全方位的进步过程，而不是某一方面的单独推进。马克思主义告诉我们，事务是普遍联系的。社会是由不同的领域构成的完整的统一体，政治、经济、文化、自然等构成了社会的不同内容。相应地，社会的发展应是各个组成部分的共同进步，协调演进。任何重视某一方面而忽视其他方面的做法都是片面的，必然会引发一系列社会问题，带来社会危机。
其三，政府是推进国家和社会发展的主导型力量。目前，尽管在全球化的浪潮推动下，世界各国的交流越来越频繁，联系越来越紧密。人类共同的利益和面临共同的问题，使各国之间的对话机会日益增多，“求同存异”是世界各国处理现实问题的基本理念。国家之间的经济界限似乎在淡化，但不可否认，国家仍然是世界构成的基本单位，因此，发展也主要是各国内部的事。经济和社会的有序运行及发展离不开三种管理机制：市场机制、社会自治机制、政府行政管理机制。市场机制起作用的前提是市场体系相对完备、市场机制发育较成熟；社会自治机制起作用的前提是公民社会的发育成熟；行政管理机制是最直接、最便捷的管理经济社会的“看得见的手”。[2]在政府主导的国家里，政府能力的大小直接影响着该国的经济和社会的发展水平和前景。因为无论是发达国家还是发展中国家，政府对经济和社会发展的监管和保障作用是国家和社会发展的决定性因素。因为政府的权力配置方式、对经济和社会的干预手段、管理方式和决策水平等，直接影响着经济和社会的发展速度和效益。
我国民族自治地方的发展问题是我国社会发展总问题中的一部分。由于民族自治地方多属于西部欠发达地区，经济发展起点低，市场先天发育不良；又脱胎于前资本主义社会的不同历史阶段，缺乏民族政治的传统，公民社会发育滞后，社会的自治能力远低于其他地区。因此其发展的要求与发展的压力都超过了其他地区。与其他地方相比，民族自治地方的发展具有自身的特点：
1.民族自治地方与其他地区的发展差距是全方位的。我国民族自治地方由于特殊的地理环境和自然条件以及少数民族长期以来形成的落后的生计方式，使当地居民的整体生产方式落后于其他地区。传统经济体制下，人们的活动被限定在各自的有限范围之内，与其他地方的直接交流与沟通非常有限。这使本来在生产与科技水平上就落后于汉族的各少数民族聚居地的经济发展与整体社会发育水平越发滞后。改革开放以来，特别是社会主义市场经济体制的建立，打破了封闭的区域观念，全国大市场的形成，使生产要素流动起来。民族地区与其他地区的沟通与交流日益增多，人们的传统观念受到现代意识的冲击，真正认识到与其他地区的发展差距的巨大。这种巨大的发展差距是全方位的，不仅表现在“明显的经济发展和人类发展的差距，而且还存在着巨大的社会发展差距，而社会发展差距又集中表现在知识资源发展差距方面。”[3]
2.强烈的发展要求与自身发展能力不足的矛盾突出。民族自治地方的人们族属意识浓厚，民族意识强烈。直接的后果是对本民族及本地区的社会与经济落后状况的严重忧虑与渴望改变的强烈愿望。但不可回避的现实是民族自治地方恶劣的自然条件，薄弱的经济基础，低下的文化教育水平和落后的社会基础设施，严重制约着民族自治地方的发展能力和发展速度。发展水平基本属于“西部中的西部”，发展阶段属于“初级阶段中的初级阶段”。改革开放后，国家实施的“向东部倾斜”的发展战略，虽推动了整个国家的发展，但对于处于西部的民族自治地方来说，直接的结果是与东部的发展差距越拉越大，强烈的发展要求与发展能力不足的矛盾越发突出。为了加快落后地区的发展，缩小区域差距， 2000年，国家实施了“西部大开发”战略，随之“兴边富民”、“对口支援”等政策也相继出台，民族地区迎来了发展的大好契机。但由于民族自治地方起点低，基础差，经济总量小，因而发展要求与发展能力之间的矛盾短时期内是无法解决的。
3.发展要求的复杂性。民族自治地方由于特殊的社会条件和复杂的民族关系决定了其复杂的发展要求。除了具有一般地方基本发展要求外，还有其特殊的发展要求。如发展民族经济的要求，发展民族教育、民族文化的要求和发展民族地区社会公共事业的要求等。民族自治地方作为民族地区的特殊性使其发展过程比较复杂，既要保障本区域的各族人民的共同利益，同时要充分尊重少数民族特殊利益的要求，协调好各族人民在发展中所遇到的因利益分配格局的变化而产生的各种矛盾。
4.民族自治地方的发展需要政府强力的推进。经济和社会的有序运行及发展离不开三种管理机制的作用：其一是市场机制。市场机制起作用的前提是市场体系相对完备、市场机制发育较成熟；其二是社会自治机制。社会自治机制起作用的前提则是公民社会的发育成熟；其三是政府行政管理机制。行政管理机制是最直接、最便捷的管理经济社会的“看得见的手”。民族自治地方经济落后，市场先天发育不足；大多脱胎于前资本主义社会，公民的民主政治意识较弱，社会的发育程度也较低，“缺少支撑社会自治机制的基础性条件”[2]。因此，要实现跨越式发展只能借助政府的权威性和强制力来直接或间接地干预经济活动，实现资源的合理配置和有效运行，以引导和推动经济的快速发展；同样，通过发挥政府的主导作用，促进公民社会的发育成熟，提升社会的自治能力。
三、民族自治地方自治与发展的逻辑关系
在一个多民族国家内，自治与发展是相互促进、相互依赖的关系。一方面，发展是自治的内在要求。有效的自治是建立在民族自治地方充分的发展基础上的。自治要求有一定的经济基础为保障，要借助先进的科学技术手段提高自治的效率。自治机关有较高的自治能力和自治水平、民众有较高的自治意识是实现有效自治的组织基础和政治基础。自治机关建设和民众的自治意识取决于自治地方的整体教育水平和民主政治、公民社会的发育程度。说到底取决于自治地方的整体发展能力和水平。另一方面，自治是推动发展的有效手段。自治是一种地方拥有充分自主权的权力配置方式，自治权是核心要素。民族自治地方可以依据本地的优势与特色，自主地确定发展思路，通过充分有效地行使自治权，推动本地社会、经济与民族的共同发展。
（一）发展是民族区域自治的基本目标
自治的实质是通过自治权的行使，实现少数民族自主的决定和管理本民族和本区域内部事务，促进民族自治地方的政治、经济、文化和社会的全面、和谐发展。所以，发展是民族区域自治的基本目标，是自治的内在要求。具体表现在以下几方面：
1.发展是自治的目的所在。民族区域自治制度的根本目标是实现各民族一律平等。民族平等不仅包括政治上的平等，也包括经济、文化和社会发展水平的整体平等。这种平等不仅体现在法律文本和制度安排上，更主要的是要体现在事实上。民族聚居地方与汉族聚居区的差距是显而易见的，这种差距的消除唯有通过民族地区的跨越式发展才能得到逐步消除，真正实现各民族事实上的平等。可见，要实现真正意义上的自治，就必须实现自治地方的经济和社会的全面发展，这是各民族实现事实上平等的基本保障。邓小平同志曾指出，发展是硬道理。要消除各地区、各民族间事实上的不平等，就必须大力发展自治地方的经济和各项社会事业，若不求经济与社会的发展，民族自治地方就永远无法改变处于中国的“第三世界”的地位，也就谈不上平等了，更谈不上真正的自治了。实行民族区域自治的目的就是为了支持和帮助少数民族地区充分发展，保障和实现其特殊利益。所以，促进民族地区的发展是自治所追求的基本目标。不仅包括政治上的民主，也包括经济、文化、民族、宗教等方面的进步与发展。
2.发展是实行有效自治的保障条件。民族自治的本质在于通过行使自治权，促进和保障各民族的根本利益和特殊利益的实现。所以自治权的有效行使是自治的核心。自治权能否得到充分、有效、灵活的行使，不仅取决于民族自治地方的社会发展状况和经济水平，而且取决于自治机关的自治能力。这一切说到底，又取决于当地的社会、经济和教育的发展水平。一般而言，社会发展水平高，经济实力强，自治的程度也就高；反之，社会发展水平低，经济发展落后，自治的程度也就相对很低。
自治对发展的要求不仅包括缩小自治地方与非自治地方的区域发展差距，也包括缩小民族自治地方内部实行自治的民族与非自治民族的发展差距，还包括缩小自治地方城市与乡村的发展差距。中央政府和自治区政府都要正确把握自治的时代特征，各自承担相应职责，推动民族自治地方的全面发展。
（二）自治是促进少数民族聚居地区全面和谐发展的重要手段
社会发展的内容从社会性的角度来说是相同的，但从现实性来看，不同的区域，不同的条件，其发展的目标和所依赖的路径均有所不同。因而，对于一个国家而言，宏观的发展目标可以预设，但不会有统一的发展模式。而国家的发展是通过各个地方的具体发展而实现的。因此，地方的积极性是国家和社会发展的原动力。调动地方的积极性的最有效的途径就是向地方放权，给予地方较为充分的自主权，或者说有限的自治权，使地方可以因地制宜地探究本地区经济与社会发展的有效途径和模式。
少数民族聚居区，有其特殊的自然地理、人文环境和民族关系，在发展要求上也不同于一般地方，有自身的特点。因此，我国在少数民族聚居地区建立民族自治地方，实行民族区域自治制度，赋予民族自治地方充分的自治权，以满足民族地区特殊的发展要求。民族区域自治制度既体现了我国各民族一律平等的基本原则，是少数民族政治权利的根本体现，同时，充分的自治权也为少数民族人民实现本地区的全面发展提供了较为广泛的自主决策权和自由裁量权，有利于少数民族地区结合本区域、本民族的特定文化与特殊环境，自主选择适合本民族与本区域发展需求的战略与策略。也正是从这个意义上，我们说自治权是民族自治地方的生命权，自治是促进少数民族聚居地区发展的重要手段。
综上所见，民族自治地方的发展是自治的内在追求，也是实现有效自治的途径。民族自治地方必须借助内外两方面的合力作用，才能促进民族自治地方的人与自然、经济与社会、民族与区域的全面、和谐发展。从外力来看，需要国家的帮扶与支持。中央政府作为国家整体利益的代表，实现全国各个区域的同步协调发展，达到共同富裕是其基本职责。民族自治地方作为欠发达地区，需要国家给予积极的倾斜性的政策帮扶，同时需要国家给予事实上的支持，如财力、人力、项目、技术等，以解决民族自治地方普遍存在的发展基础薄弱的问题；从内力来看，主要是自治权能否得到有效行使。如前文所述，民族自治地方的经济和社会发展需要通过政府强力来推动。因此，更新自治机关的自治理念，加强自治机关能力建设，提升自治机关的自治水平，提高自治权的行使效益，是民族自治地方实现跨越式发展的关键。
［收稿日期］2006-06-07
标签：民族自治地方论文; 民族区域自治制度论文; 经济论文; 经济学论文;