开征社会保障税的构想，本文主要内容关键词为：社会保障论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革和完善社会保障制度，是“九五”期间中国经济体制改革的重点之一。从近几年改革的实践来看，我国社会保障基金筹资模式的创新已成为当务之急。
问题的提出
我国的社会保障基金不足，缺乏积累，是一个长期形成、不容忽视的大问题。多年来我国在实行低工资制度的同时，对职工的剩余劳动以至部分必要劳动都进行了“集中的扣除”，这种扣除的一部分用于公共支出，包括以社会福利、集体福利的方式再分配给职工。另一部分则用于固定资产投资，形成了国有资产。在使用这部分“社会扣除”时，由于种种原因，在对职工的社会保障投入严重不足，也就是说没有预留下足够的资金用于职工种种的社会保障开支，比如说养老保险、失业保险和住房保障等等。因此，可以说这是一笔数量可观的历史欠帐。
目前我们在养老保险改革上，实行的是现收现付制。如果今后能够长期维持现收现付制，倒是不需要多大的资金积累，问题是由于人口结构的变化和财政、企业负担能力的相对不足，这一点则很难做到。由于我国建国以后人口的一度剧增和随后计划生育国策的推行，我国进入老龄化社会的步伐将比世界上许多国家快得多，即便是尚未进入老龄社会的前十几年，离退休人员的比重也已经发生了很大的变化。据有关部门统计和预测，1978年，全国离退休人员只有340万人，年支出离退休金17亿多元；1995年离退休人员达到3000多万人，年支出离退休金近700亿元。1978年，全国在职职工与离退休人员之比为30∶1，1995年为5∶1，老龄化高峰的2030年将为2∶1。按照现收现付制，目前全国平均5个在职职工供养一个离退休人员，一些地方的财政和企业尚感到负担沉重，难以承受。今后果真要两个人供养一个，恐怕更是不堪设想。显然，如果不未雨绸缪，现在就开始考虑职工养老基金的筹集与积累问题，那末将会形成新的历史欠帐。
再看职工医疗保障制度改革，根据江苏省镇江市的做法，1995年全市共筹集职工医疗保障基金1.8亿元，扣除风险调节基金等以后净基金为1.65亿元。其中，划入个人帐户8400万元，建立统筹基金8100万元。全年共支付医疗费用1.55亿元。在支付的医疗费用中，个人帐户支付5500万元，统筹基金支付1亿元。虽然从总量上看，基金结余1000万元，但值得引起重视的是，统筹基金超支了1900万元，个人帐户则结余了2900万元。对基金的统筹比例如不进行结构性调整，经过几年的运作，职工医疗的统筹基金的支付能力将会受到严重的削弱。
职工失业保险改革也存在同样的问题。目前按照企业工资总额0.6～1%统筹的失业保险费，每年还有一定结余，仅从这点看，似乎失业的压力还很小，其实不然。分析当前失业率低不能不看到两个因素。第一，大批按照市场经济的规则本该破产的企业，由于种种原因，没有让其破产。在市场经济中，并不是资不抵债的企业才能破产，而是按照合同的规定到期应该清偿债务而不能如期清偿的，只要债权人向法院提出诉讼，都有破产的可能。根据这条原则，我们的企业应该被列入可能破产者名单的，数量会相当之大，否则，银行几千亿元的呆帐烂帐，企业之间互相拖欠的几千亿元的三角债，又作何解释？第二，对企业、机关事业单位中普遍存在的大量富余人员，实际上采取的是“在职失业”的办法，没有使这部分人体现为现实的社会失业。显然，要建立社会主义市场经济体制，转换企业经营机制，调整、优化经济产业结构，提高企业经济运行效率，不可能长期使用这种以牺牲效率、牺牲发展为代价，以维持目前低失业率的做法。这样看来，今后随着改革的深化，社会失业率必然会提高，失业保险费用也将会有相当大幅度的增长。
根据以上分析，在当前建立我国社会保障体系过程中，所采取的社会统筹的筹资模式存在不可忽视的弊端。主要表现在，一是社会保障基金的筹资手段缺乏法律依据。二是社会化程度低，保障功能差。三是基金规模的确定缺少科学性。基金规模若过大，企业难以承受，并会对国家预算形成一定的冲击。基金规模若过小，将难以保证今后的支付，从而使政府背上沉重的财政包袱。因而，我们必须在更加广阔的宏观经济背景下探讨一条筹集社会保障基金的新路子，以适应我国深化社会保障制度改革，建立社会主义市场经济体制的需要。
开征社会保障税：我国社会保障基金筹资模式的基本选择
从世界上实行社会保障制度的国家来看，大多数都是把开征社会保障税作为筹措社会保障基金一个主要途径。我国现行的社会统筹的办法，已难以适应社会保障事业进一步发展的需要，必须进行改革，改革的目标就是要结合我国国情，开征社会保障税。
（一）我国开征社会保障税的必要性
1.征税是一种规范的、具有法律依据的筹资形式。通过征税的形式可以改变目前社会统筹筹资方式缺乏“刚性”、容易造成社会保障基金收入不缴、少缴或拖欠的状况，及时、足额地把税款征缴上来，从而能够大大改善社会保障基金收支的运行状况。因此可以说，开征社会保障税，是我国社会保障事业内在的要求。
2.征税有利于解决企业间负担不均的问题，促进企业公平竞争。职工的社会保障费用是企业的一项成本，不同的企业职工社会保障负担不一，老企业负担重于新企业，影响了企业间公平竞争。而市场经济要求所有企业处于同一起跑线上，公平竞争。如何解决这一问题？唯一办法是企业职工保障问题彻底社会化。但现行社会统筹筹资方式管理分散，筹资比例相当大，不但不能解决企业间早已存在的负担不均问题，而且还有加剧之势。征税则是实现企业保障问题彻底社会化的一个途径，能够克服社会统筹筹资方式管理分散、各自为政的弱点，解决因筹资比例不一造成的企业负担相差悬殊的问题和新老企业所固有的负担差距，促进企业公平竞争。
3.开征社会保障税是国家加强宏观调控的重要手段。第一，在市场经济下，企业微观利益主体增多，社会保障的覆盖面逐步扩大，各种经济成分的职工要承担相应的社会保险责任，同时又成为社会保障制度的受益者。在这种情况下，国家只有用税收的形式筹集所需的社会保障资金，才能在既有法律依据、又具备规范形式的情况下，举办社会保障事业，保护和调节各种经济成分职工的利益。第二，以税收形式筹集所需要的社会保障资金，有利于国家一系列社会政策的实施，可以根据经济发展和举办社会保障事业的需要，在不同时期、不同情况下，通过对社会保障税的征税范围、纳税人和税率的调整，实现对社会保障基金筹集和分配的有效控制和调节，从而达到调控经济的目的。
4.开征社会保障税，是深化企业用工制度和劳动人事制度改革的需要。企业能否实行合理用工、建立灵活的用人制度，关系到现代企业制度的成败，必须认真对待和高度重视。解决这个问题，要以一个规范化的社会保障制度为前提，现行的社会统筹模式是难以胜任的，而开征社会保障税的模式是一种规范化、法制化的社会保障模式，所以，开征社会保障税，是深化企业制度改革、建立现代企业制度的客观需要。
（二）开征社会保障税可行性分析
从我国的基本国情看，开征社会保障税在现实上是可行的，基于以下几点理由：
1.社会保障税作为一种特定目的税，直接体现了“取之于民、用之于民”的方针，随着近年来人们依法纳税意识的普遍增强，开征此税易为人们所接受；此外，在社会主义市场经济体制下，人们生活中面临的风险因素加大，从个人切身利益角度看，人们也希望开征此税，以解除他们的后顾之忧。
2.改革开放以来，我国经济发展很快，为开征社会保障税准备了浓厚的物质基础。第一，我国城镇居民收入水平提高很快，职工个人已经具备了一定的经济实力，为开征社会保障税个人缴税奠定了基础。第二，对企业来说，开征社会保障税，只是将其原来负担的职工社会保障费用改用税收形式缴纳，国家通过社会保障税手段实现收入的再分配，在加强和改善社会保障基金管理的情况下，有可能减轻企业总体负担。第三，对个体工商户和私营企业而言，他们的收入水平远远高于企业职工阶层，以北京市个体工商户收入情况为例，年收入在10万元以上的占2%，5万元以上的占18%，1万元以上的占70%以上，他们完全具备了负担社会保障税的实力；从另一角度看，开征社会保障税也为他们提供了社会保障均等的机会，必定会受到他们的欢迎。
3.开征社会保障税已经具备了税务行政上的基础。多年来，我国已经拥有一以精干的税务人员队伍，素质高，业务熟，为开征社会保障税提供了“硬件”准备。此外，由现行社会统筹模式到征税的模式，存在着不少内在联系，只要对社会统筹模式加以改造，不难实现由统筹到征税的转变。
4.国外开征社会保障税的实践可供我国参考。
目前，征收社会保障税已在世界80多个国家施行。美国在1935年通过《社会保障法》，1937年开征了社会保障税，目前该税已占联邦财政收入的30%以上，成为仅次于个人所得税的第二大税种，是社会福利主要资金来源。税收是国家凭借政治权力、按照法定标准取得财政收入的一种分配形式，具有强制性、无偿性和稳定性，开征社会保障税可以建立稳定的筹资机制。我国实行社会主义市场经济，经济运行是按市场经济法则运行的，社会保障制度应当与之相适应。
当然，开征社会保障税需要一定的经济发展和收入水平为基础，但我们也看到社会保障税既为市场经济发达国家采用，同时也为不少发展中国家采用，如1987年巴西社会保障税占全部税收的14.3%，南斯拉夫占59.7%，1989年罗马尼亚占14.5%。由于社会保障水平总是与该国的经济发展和收入水平相适应的，居民收入水平低。不少国家包括某些发达国家，在开始征收社会保障税时经济发展水平并不高。所以，开征社会保障税与经济发展和人均收入水平并无直接联系（资料来源：《南昌大学学报》1996年第四期）
自美国首次开征社会保障税以来，很多国家相继开征了此税。它们积累了许多经验与教训。这些国家通常以工薪收入作为计税依据，由雇主和雇员共同负担，一般采取比例税率，税款实行专用，并采取一定的措施消除物价因素对保险金的侵蚀作用。所有这些都有助于我国开征社会保障税少走弯路，少犯错误，尽快建立起规范的社会保障制度。
可以说，在我国开征社会保障税，既具有重大意义，又具有现实可行性，当务之急，应抓住深化改革的契机，研究开征社会保障税，以加快社会保障事业发展。
（三）开征社会保障税的设想
1.开征社会保障税应遵循的原则。社会保障制度改革是我国宏观经济体制改革的重要组成部分，因此，必须从我国的基本国情出发，从长远利益和全局利益出发，积极稳妥地推进社会保障制度改革，使社会保障制度更好地服务于正在建立的社会主义市场经济体制，促进国家宏观调控体系的形成和加强。其中开征社会保障税是一项主要的内容和措施，为确保其顺利进行，应遵循以下一些原则：
（1）实行专税专用的原则。社会保障税是专门为社会保障事业筹集资金的，并且有一定的保险项目与之对应，因此，必须杜绝各种浪费、挪用和贪污现象，确保社会保障事业健康发展。
（2）实行国家、企业和个人共同分担的原则。社会保障事业是人民自己的事业。国家主要是起组织、领导的作用，所以，应在各方均能承受的限度内，共同负担所需的费用。退一步讲，这种缴税并非是无偿的，而是以未来的有偿为条件，就是说，企业和个人并没有吃亏。
（3）坚持循序渐进原则。开征社会保障税是一项庞大的系统工程，涉及面广，必须采取逐步推进的策略，在保障范围上先城镇、后乡村，保险项目视经济情况逐步扩大，避免波动过大、欲速而不达。
2.开征社会保障税的基本内容。
（1）社会保障税的纳税人。社会保障税的纳税人应包括我国境内的一切符合缴纳社会保障税条件的单位和个人。具体而言，包括：国有企业及其职工，城镇集体企业及其职工，“三资”企业、股份制企业、私营企业及其职工，个体企业以及行政事业单位与社会团体及其职工。农民缴纳社会保障税的问题要另作具体研究，视经济条件而定。行政事业单位与社会团体及其职工虽然是社会保障税的纳税人，考虑其特殊性，通过预算直接安排即可，而不必真正对之征税。
（2）社会保障税的课税对象。一般以工薪收入为课税对象。企业以职工实际工资总额为纳税对象，职工个人以工薪收入作为纳税对象，私营企业主及个体工商户以个人所得税额为纳税对象。行政事业单位与社会团体及其职工需缴纳的社会保障税由国家预算直接安排，不必经过税务机构的征收手续。
（3）社会保障税的税目、税率。关于社会保障税的税目，应视经济情况，逐步增添新项目。就当前而言，应着重完善职工养老、失业、医疗保险、工伤保险和女工生育保险等项目，今后可随着经济发展和社会保障事业的需要再增设其他社会保障项目。
税率的确定是开征社会保障税的关键。必须根据国家、企业和个人的经济状况以及留有部分积累的原则，制定高低适度的税率。据测算，1993年～2000年期间，我国离退休职工占城镇职工人数的比率将由18%上升至21.5%，城镇职工工资总额将从4589亿元增加到13365亿元，养老保险金支出将从718亿元增加至1877亿元，失业保险金支出将从161亿元增加到468亿元。养老保险金、失业保险金支出占工资总额的比率将由19.2%降至17.6%。这一比例接近我国现行“两金”统筹由企业负担20%的比率。因此，从目前情况看，社会保障税税率定为20%左右（不包括职工医疗保险）比较可行，今后应根据社会保障资金的运行情况，适时调整税率。
（4）社会保障税的财务处理。企业缴纳的社会保险税，允许将其列为管理费，进入产品成本；行政事业单位的保障支出由各级财政预算列支；职工、个人、私营企业主和个体工商户缴纳的部分可在个人应纳税所得额中扣除，免缴个人所得税。
这种财务处理在当前情况下是比较可行的，国家财政能够承受这种税式支出。
（5）社会保障税的征收管理。开征社会保障税后，税务部门可采取“代扣代缴”和“申报缴纳”两种方式进行征管。企业及其职工应缴纳的社会保障税，由企业实行代扣代缴；私营企业和个体工商户采取“申报缴纳”的办法；行政事业单位及其职工的应缴社会保障税，由国家预算直接安排支出。在确保社会保障税收入及时、足额征缴入库的同时，对单位和个人不缴、少缴和拖欠税款的行为，税务部门要依照税收征管法的有关规定，予以严厉打击，充分利用和发挥税收的强制作用，推动和促进我国社会保障事业发展。