非税收入：国际比较与借鉴，本文主要内容关键词为：税收论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在1994年财税改革三大举措出台以后，随着新财政体制的运行和市场经济的发展，下一阶段财政改革应主要是围绕非税收入规范政府的财政性分配。从实证角度系统地比较分析国外的非税收入模式，对理顺我国政府与企业和居民之间的分配关系具有重要的实际参考意义。
一、非税收入的规模及其增长
国外政府的总收入分为经常性收入、资本性收入和赠款收入三类，其中经常性收入包括税收收入和非税收入两种。非税收入是指政府在税收收入之外，因公共目的得到的不需要归还的补偿性收入，或政府以外的单位自愿、无偿支付给政府的款项。除少数单一制小国如新加坡实行中央一级财政外，目前世界上大多数国家实行两级财政，即中央一级和地方一级财政；还有一些联邦制国家实行三级财政，即中央（联邦）、州（省）和地方财政。本文主要研究后两种类型国家各级政府的非税收入。
1.中央（联邦）政府。国际上实行市场经济的国家，各级政府财政都有一定的非税收入。首先看中央（联邦）政府，表1 显示了西方主要发达国家在1986～1995各财政年度中央的非税收入规模。显然，各国每年的非税收入不等，而且在各年之间有增有减，增长态势不十分稳定。其中，美国、澳大利亚和加拿大在80年代后半期和90年代前半期，非税收入增长波动较大。美国的非税收入1988年为782亿美元，比上年下降2%；1989年有较大的增长，增长7%；以后稳步下降，1992年仅增长1%；到1993～1995年间波动最大，环比增速分别为18%、－7%和24%， 期末达到1233.8亿美元。澳大利亚联邦的非税收入在1990年增长最快，增速达18%；1995年陷入谷底，负增长15%，降至110.2亿澳元。 加拿大1988年和1992年的非税收入增长率较高，分别为14%和15%；1991年却下降13%，1994年降至174.74亿加元。英国、法国的非税收入增长相对平缓，特别是英国非税收入的增长率基本上是递减的，而且增长幅度平均最小，不足4%；1995年达到195.02亿英镑。法国在1987 、 1989 和1994年为负增长，1995年中央的非税收入升至1955亿法郎。
发展中国家也存在非税收入。如表2，印度中央政府1986 年有非税收入838亿卢比，1995年为3283亿卢比。韩国中央的非税收入1987 年为18200亿韩元，1995年又增至86530亿韩元。埃及中央财政的非税收入在1987年只有54.66亿埃镑，1993年达195.79亿埃镑。 马来西亚中央政府的非税收入，1987年有66.03亿林吉特，1994年为136.28亿，1995 年降至101.4亿林吉特。非税收入虽在个别年份负增长，但是， 在大部分年份是递增的。印度1991年增长最快，达28.27%；1996年增长最小，为－19.56%；11年内平均每年增长13.31%。韩国中央非税收入年均增长21.20%，其中1990增长－4.44%，1995年增长9.68%。 马来西亚非税收入增长相对较慢，1988年为12.10%，1992年为19.78%，1995年却为－25.59%，平均年增长4.67%。 埃及剔除不可比的1990 年， 最高在1988年增长30.72%，最低在1990年增长－21.55%，平均增长10.85 %。
表1 工业化国家中央政府的非税收入（1986～1995）*
19861987198819891990
法国157.7 155.4
173.3
171.4
182.7
美国
79.64
78.20
83.39
86.05
英国14167 15484
16042
17612
18089
日本 1918
2500290431493231
加拿大 12164 12111
13844
15425
16366
澳大利亚 7669
8597831777429172
19911992199319941995
法国191.7 201.1
201.5
191.0
195.5
美国89.55 90.81
107.39 99.37
123.38
英国18252 18329
18685
18869
19502
日本15633 15430
15429
加拿大 14250 16444
19112
17474
澳大利亚 9906 11122
11659
12949
11020
*非税收入均指预算内和预算外合并后的总收入。 单位：加拿大（财年始于4月1日）百万加元，澳大利亚（财年终于6月30 日）百万澳元，法国10亿法郎，英国百万英镑，美国（财年终于9月30日）10 亿美元，日本10亿日元。下同。
资料来源：IMF:"Government Finance Statistics Yearbook1996"。下同。
表2 发展中国家中央政府的非税收入（1986～1996）
198619871988198919901991
印度83.896.2
107.0
151.7
140.1
179.7
韩国18202169310729693752
埃及54665681742676335988
12621*
马来西亚66037402834786829715
19921993199419951996
印度229.4
257.6
292.7 328.3
264.1
韩国 512062867889
86539696
埃及15283
19579
马来西亚11637
11564
13628 101409111
单位：印度（财年始于4月1日）10亿卢比，韩国10亿韩元，马来西亚百万林吉特，埃及百万埃镑，下同。1996年为估计数字。* 表示前后时期的数据不可比。
资料来源：根据IMF:"Government Finance Statistics Yearbook 1996"数字计算。下同。
表3 州或省政府的非税收入（1986～1995）
19861987198819891990
美国
125.08 127.2
138.68 153.67
加拿大 1378114407 1589017197
22440
澳大利亚6565 6893
849310604
12273
印度 39 43.5
47.8 55.356.6
19911992199319941995
美国
157.89 184.43 193.42 191.83
加拿大 21587
21541
22742
22298
澳大利亚13610
13580
13531
14982
16875
印度 91.287.3
102.7
2.州（省）政府。联邦制国家的州或省政府，也具有不同数量的非税收入。从表3看出，州或省的非税收入和中央政府类似， 除个别年份下降外，总的趋势亦是不断增长。美国州的非税收入在1987～1994年间平均每年增长6.30%，最快是1992年增长16.81%，为1844.3亿美元； 最慢是1994年增长－0.82%，达到1918.3亿美元。加拿大省的非税收入1986年有137.81亿加元，1994年达到222.98亿加元，年均增长6.20%，其中1991年增长－3.80%。澳大利亚州的非税收入，1986为65.65 亿澳元，1995年增至168.75亿澳元，年均增长11.06%， 增长最慢的是1993年为－0.36%，增长最快的是1989年24.86 %。 印度邦的非税收入在1986～1993年年均增长14.83%，1992年负增长4.28%，1993 年上升到1027亿卢比。
3.地方政府。对于两级财政国家和联邦制国家的地方政府，它们的非税收入发展如表4。其中，英国地方的非税收入1986年有76.74亿英镑，1995年增至102.94亿英镑。10年内非税收入的增长率，最高是1989年为11.85%，最低是1993年的-5.14%，平均每年增长3.40%。同期，法国地方政府的非税收入分别为903亿和1460亿法郎，年均增长5.50%。 其中1989年增长最快，达8.98%；下一年的增长率为最小，仅为2.65%。澳大利亚地方的非税收入1986年有19.89亿，9年后达到36.35 亿澳元，最快增长17.41%，最慢增长－0.29%，平均每年增长7.05%。 美国地方财政的非税收入，1987年为919亿美元，1990年增长11.55%，次年仅增长1.92，1993年上升到1227亿美元，年均增长4.93%。加拿大地方的非税收入年均增长7.99%，其中1990年增长最快，达到93.85 亿加元；1993年为108.52亿加元，比上年仅增长0.98%。
表4 地方政府的非税收入（1986～1995）
19861987198819891990
法国90.396.9
105.6
108.4
114.1
美国91.9
96.45
99.42
110.9
英国76748013824792249744
加拿大 63966952728777509385
澳大利亚19892147229726972948
19911992199319941995
法国 121129.3 135.9
140.5 146
美国 113118.4 122.7
128.3
英国992610187
9663998610294
加拿大 999910747 10852
澳大利亚3098 3089
31153467 3635
总的说，地方政府的非税收入增长趋势，比联邦（中央）和州（省）显著，因为其非税收入负增长年份较少，其中法国、美国和加拿大是逐年递增的。以上对中央、州（省）和地方非税收入增长的分析显示，各级政府非税收入的增长波动都很大，非税收入本质上不是一种稳定财政收入。
二、政府对非税收入的依存度
政府财政的非税收入依存度，是指政府的非税收入占该级政府总收入或经常性收入的比重。它反映政府收入的结构和非税收入的相对重要性。其中，经常性收入对非税收入的依存度，可以转化为税收收入和非税收入的比例。政府的非税依存度，一般取决于该国工业化程度和收入水平。
表5 工业化国家中央非税收入占经常性收入的百分比（%）
19861987198819891990
法国7.607.067.426.886.94
美国8.758.127.977.93
英国
10.17
10.289.529.678.94
加拿大 12.26
10.86
11.60
11.64
11.79
澳大利亚
11.52
11.449.988.499.18
19911992199319941995
法国6.967.117.066.446.28
美国8.027.898.687.478.55
英国8.608.548.548.037.68
加拿大 10.01
11.40
12.95
11.33
澳大利亚9.66
11.30
11.62
12.199.51
1.中央（联邦）政府。首先，从总收入的组成看。在中央政府的财政收入构成中，非税收入所占的比重，1997年马来西亚是19.72%， 韩国为12.33%。1996年，中央财政的非税依存度，美国是7.00%， 德国为6.22%，法国是6.24%，澳大利亚为9.28%，泰国为8.75%，而印度是23.70%。1995年，中央政府总收入的非税比重，英国为7.66%， 新西兰11.29%，瑞典12.74%，丹麦12.87%；波兰为10.37%， 秘鲁11.55%，斯里兰卡为12.93%，以色列13.28%，智利17.18%，土耳其达21.94%。可见，高收入国家中央对非税收入的依赖， 总体小于发展中国家；个别收入较低发达国家，非税依存度大于某些发展中国家特别是新兴工业国。
其次，分析经常性收入。从表5可以看出，在1986～1995年间， 发达国家中央（联邦）非税收入占经常性收入的比重，法国平均为6.98%，美国为8.15%，英国8.99%， 加拿大与澳大利亚稍高一点， 分别达11.54%和10.49%。相对而言，发展中国家和政府主导型市场经济国家，中央政府对非税收入的依存度一般更高。如表6， 埃及的非税收入在同类样本中最多，占经常性收入的比重平均高达35.46%； 韩国中央政府的非税收入较少，平均占经常性收入的11.36%； 印度和马来西亚中央的非税收入介乎其间，在经常性收入中分别平均占22.47%和26.29%。因此，高收入国家中央的非税依存度通常在经常性收入的10%左右，低收入和中等收入国家则在20%～30%。而且从纵向发展趋势看，高收入国家的非税比重较为稳定，其方差除澳大利亚、韩国为1.60和1.88外，其他国家非税依存度的方差均小于1，特别是法国和美国为0.16和0.18，其非税比重接近于常数。而印度、埃及和马来西亚的方差却为6.16、14.09和30.23，说明发展中国家的非税依存度变化较大。其中，有些国家的中央对非税收入的依赖明显逐渐减小，比如马来西亚中央的非税比重在10年内是严格递减的，英国中央的非税比重总体上也是下降的。
表6 发展中国家中央非税收入占经常性收入的百分比（%）
19861987198819891990
印度20.16
20.34
19.40
22.71
19.57
韩国 9.839.62
12.189.48
埃及36.83
36.64
39.27
35.79
27.12
马来西亚32.72
31.75
31.72
27.66
199119921993199419951996
印度21.06
23.51
25.62
24.58
24.04
26.20
韩国10.44
11.94
12.61
13.21
12.21
12.06
埃及38.17
33.65
36.22
马来西亚26.13
27.45
25.43
25.52
18.70
15.84
表7 发达国家中央的税收／非税比（100%）
19861987198819891990
法国12.15 13.17
12.47
13.54
13.40
美国
10.42
11.31
11.55
11.62
英国 8.84
8.739.519.34
10.19
加拿大
7.16
8.217.627.597.48
澳大利亚 7.68
7.749.02
10.789.89
19911992199319941995
法国13.36 13.06
13.17
14.53
14.94
美国11.47 11.67
10.53
12.39
10.69
英国10.63 10.71
10.71
11.46
12.03
加拿大
8.99
7.786.727.83
澳大利亚 9.36
7.857.617.219.52
第三，考察税收与非税收入的关系。在前面选择的5 个发达国家中，加拿大和澳大利亚由于非税收入相对较多，中央税收平均只有非税收入的7.71和8.67倍（见表7）。英国和美国中央财政的非税收入较少， 税收收入分别是非税收入的10.21和11.29倍，法国中央政府的非税收入比例最低，税收平均是非税收入的13.38倍。而对应的4个发展中国家，韩国的税收收入平均是非税收入的7.93倍，印度中央政府为3.50倍；埃及和马来西亚的税收非税比例最低，分别平均为185%和300%（表8）。所以，在高收入国家，中央政府的税收收入占绝对优势，税收最低是非税收入的6倍以上；发展中国家中央的非税收入相对较多， 税收——非税收入比大多在400%以下。其中， 样本数据方差较大的英国和马来西亚，中央的税收／非税比逐年上升，表示它们的非税收入相对于税收呈缩小趋势。
表8 发展中国家中央的税收／非税比（100%）
19861987198819891990
印度 3.963.914.163.404.11
韩国 9.179.407.219.55
埃及 1.711.731.551.792.69
马亚西亚 2.062.152.152.62
199119921993199419951996
印度 3.753.252.903.073.162.82
韩国 8.587.376.936.577.197.29
埃及 1.621.971.76
马亚西亚 2.832.642.932.924.355.31
表9 联邦制国家州（省、 邦）的非税收入占总收入的百分比（%）
19861987198819891990
美国 26.45
25.62
25.87
26.60
加 拿 大 13.25
12.46
12.87
12.69
15.26
澳大利亚 16.73
16.13
17.61
19.79
20.77
印度 10.99
10.49
10.19
10.548.93
1991199219931994
美国 25.98
27.37
26.79
25.26
加 拿 大 14.79
14.52
14.76
14.09
澳大利亚 21.49
20.46
19.24
20.02
印度 12.01
10.17
10.28
2.州（省）政府。在州或省的经常性、资本性和转移支付收入构成的总收入中，非税收入一般占10%～30%。如表9， 美国州政府的非税收入相对较多，平均占总收入的26.24%；其次是澳大利亚， 非税收入占州总收入的比重平均是19.34%；加拿大省的非税收入较少， 平均占省政府总收入的13.85%；印度邦的非税收入更低， 只占其总收入的9.26%。同中央政府相比，成熟市场经济国家的州（省）财政，对非税收入的依存度高于中央，例如1994年，加拿大中央的非税比重为11.3%，而省是14.09%。但是，印度邦的非税依存度小于联邦，比如1993 年联邦非税收入占经常性收入的25.62%，而邦的依存度仅为10.28%。
州（省）的非税收入和税收的比例如表10。在比较的4个国家中， 加拿大省的税收收入最多，它平均是非税收入的5.74倍；印度邦的非税收入相对数亦较小，税收是非税收入的4.42倍；在美国的州财政中，税收平均是非税收入的2.00倍；澳大利亚州的非税收入比例颇高，税收仅有非税收入的1.66倍。因而，发达国家的特征是，省或州的税收——非税收入比低于中央，前者的税费结构是税收份额小、非税份额大，后者则刚好相反。也就是说，省或州对非税收入的依赖程度大于中央，中央比省或州更依靠税收机制。印度则是另外一种模式：邦的税收——非税比高于联邦，例如1993年联邦税收只是非税收入的290%， 而邦的比值是449%。
表10 联邦制国家州（省、邦）的税收／非税比 单位：100%
19861987198819891990
美国 2.022.132.102.01
加 拿 大 5.036.466.286.375.35
澳大利亚 1.681.811.761.651.56
印度 4.094.314.544.535.20
1991199219931994
美国 2.021.841.882.01
加 拿 大 5.525.485.435.72
澳大利亚 1.491.591.711.72
印度 3.754.414.49
3.地方政府。在地方政府一级，非税收入比较重要。表11显示了地方的非税收入占地方经常性、资本性和转移支付收入的比重。在5 个样本中，澳大利亚地方的非税收入平均是地方总收入的31.36%； 其次是美国，地方非税收入平均占财政收入的21.77%；接着是法国， 平均占19.88%；第四为加拿大，地方财政中非税收入平均占15.32%；最后是英国，地方非税收入平均为地方财政的13.95%。动态分析显示， 英国地方政府历年非税比重的方差最大，为2.01，说明其地方财政的非税依存度变化显著，变动趋势基本上是走低，依存度的分布呈现出15 %、 14%和12%三个平台。法国和加拿大地方政府的非税份额的方差都是0.3，表明两国地方财政的非税依存度比较稳定，其中进入90年代后法国地方的非税比重比80年代略有下降。美国地方政府的非税份额也呈轻微下降趋势，这些暗示地方政府对非税收入的依赖有衰减倾向。
表11 地方政府的非税依存度（%）
19861987198819891990
法国
20.55
20.73
20.75
19.93
19.48
美国
23.09
22.71
21.83
22.43
英国
15.96
15.46
14.55
15.02
14.78
加 拿 大
14.82
15.02
14.91
14.86
16.17
澳大利亚
30.69
30.81
30.73
32.52
32.81
19911992199319941995
法国
19.42
19.67
19.56
19.38
19.33
美国
21.61
21.17
20.82
20.52
英国
14.04
12.34
12.24
12.52
12.54
加 拿 大
15.93
15.59
15.28
澳大利亚
31.94
31.11
29.43
31.29
32.29
表12 地方政府的税收非税比 单位：100%
19861987198819891990
法国2.152.112.132.202.30
美国1.721.781.861.81
英国2.032.092.302.221.19
加 拿 大2.572.562.602.652.36
澳大利亚1.321.341.361.271.28
19911992199319941995
法国2.282.222.262.322.26
美国1.901.931.962.00
英国0.790.870.850.810.86
加 拿 大2.392.472.54
澳大利亚1.361.421.491.381.33
从政府间的静态比较看，美国地方政府的非税依存度历年都介于州和中央之间，比如1994年州的依存度为25.26%，地方为20.52%，中央只有7.47%。而加拿大和澳大利亚对非税收入依赖最大的是地方政府，其次是州或省级政府，依赖最小的是中央（联邦）财政。例如，1993年加拿大三级政府的非税依存度依次是15.28%、14.76%和12.95 %； 1994年，澳大利亚各级政府分别为31.29%、20.02%和12.19%。 英国、法国地方政府的非税收入比重也大大高于中央，例如1995年，英国地方经常性收入的非税依存度是12.54%，比中央大4.86个百分点； 法国中央的非税比重比地方政府低13.05个百分点。
至于非税收入与税收的比例关系，加拿大地方财政的税收和非税收入差距较大，前者是后者的252%；接着是法国， 地方政府的税收平均是非税收入的222%；美国地方税收，平均说来是地方非税收入的187%；英国、澳大利亚地方政府的费税比例偏高，税收平均分别是非税收入的140和136%（见表12）。而且大部分国家地方的税费关系比较稳定，例如在1986后的10年内，法国和加拿大地方的税收稳定在非税收入2 倍稍多的水平上，美国和澳大利亚则稳定地分布在1倍多一点处。90 年代以来，英国地方政府的税收比例降低，非税收入趋于增加。80年代地方税收是非税收入2倍，90年代税收则小于非税收入； 美国地方政府却出现弱的逆趋势，非税收入逐渐减小，税收收入缓慢爬升，税收和非税收入比例由90年代以前的1.7和1.8倍升至以后的1.9和2.0倍。
横向对比各级政府的税收和非税收入比例，可以发现西方市场经济国家，中央的税收——非税比大于州或省，州或省的税收——非税比大于地方政府。例如，1991年美国联邦、州和地方政府的税收非税比分别是11.47、2.02和1.90倍；1993年，加拿大分别为6.72、5.43和2.54 倍；1994年，澳大利亚政府自上而下分别是7.21、1.72和1.38倍。这说明各国的中央政府主要依靠税收为公共财政融资，州（或省）和地方政府对非税收入的依赖显著增强，但地方政府对非税收入的依赖最大。另外，澳大利亚和美国州与地方政府的收入结构相近，例如澳大利亚它们的税收都是非税收入的1倍多；特别是美国90 年代以来由于州的非税收入有所增加，地方政府的非税收入有所削减，州和地方政府的税收——非税关系有些拉平或趋同，二者的税收和非税比例之比由1987年的2.02∶1.72缩小为1994年的2.01∶2.00。英国和法国的经验也证实国外中央对非税收入的依赖远远低于地方，1995年英国中央税收是中央非税收入的12.03倍，地方税收仅是地方非税收入的0.86倍； 法国中央和地方的税收分别是各自非税收入的14.94和2.26倍。
三、非税收入的结构
国际上非税收入通常有五种：（1）经营和财产收入，（2）管理费、收费及非产业和非经常性销售收入，（3）罚款和没收，（4）政府雇员养老金和福利基金缴款，（5）其他非税收入， 包括来自私人部门的赠予和自愿捐款。
1.中央政府。各国每年的非税收入结构大体比较稳定。从表13可以看出，国外中央的非税收入主要是经营和财产收入，管理费、收费及非产业和非经常性销售收入。例如，美国联邦1995 年非税收入共计1233.8亿美元，其中经营和财产收入680.7亿美元，占总数的55.7%； 管理费、收费及非产业和非经常性销售收入184.6亿美元，占14.96%；罚款和没收17.8亿美元，占1.44%； 政府雇员的养老金和福利基金缴款99.8亿美元，占8.09%；其他非税收入250.9亿美元，占20.34 %（见表14）。
表13 1995年中央政府的非税收入构成：绝对规模
法国美国英国
经营和财产收入 46.7
68.07
11761
管理费、费用及非和经常性销售收入
105.8
18.462987
罚没收入 8.91.78 692
政府雇员养老金和福利基金缴款9.981897 780
其他非税收入34.1
25.092165
澳大利亚韩国
经营和财产收入4741 3649
管理费、费用及非和经常性销售收入 5117 1223
罚没收入23 3094
政府雇员养老金和福利基金缴款
101
0.4
其他非税收入
359
586
印度马来西亚
经营和财产收入 286.1 6935
管理费、费用及非和经常性销售收入 41.8 1570
罚没收入
336
政府雇员养老金和福利基金缴款
其他非税收入 1299
表14 1995年中央政府的非税收入结构（%）
法国 美国 英国 澳大利亚
经营和财产收入23.89 55.17 60.31 43.02
管理费、收费及非产业 54.12 14.96 15.32 46.43
和非经常性销售收入
罚款和没收收入
政府雇员养老金和福利基金缴款 8.09 9.73
7.08
其他非税收入 17.44 20.34 11.10
3.26
韩国印度马来西亚
经营和财产收入 42.1787.1568.39
管理费、收费及非产业14.1312.7315.48
和非经常性销售收入
罚款和没收收入 35.76
政府雇员养老金和福利基金缴款 1.17 0.12
其他非税收入 6.77 12.81
显然，英国、美国、印度和马来西亚的经营和财产收入，1995年都占55%以上，是最大的非税收入项；而法国和澳大利亚的非税收入，则以管理费、收费及非产业和非经常性销售收入为主，它分别占各自非税收入的54%和46%。在韩国，罚没收入是仅次于经营和财产收入的第二大非税收入，二者分别占非税总收入的35.76%和42.17%；但在其他国家，罚没不是中央非税收入的主要形式，它一般不超过非税收入的5 %。其他非税收入，在英国、法国、美国和马来西亚比较重要，它们占非税收入的比重都在10%以上。政府雇员的养老金和福利基金缴款，占非税收入的比重均小于10%，在各国中央财政不占主要地位。
2.州（省）和地方政府。我们从表15和16看到，巴西地方的各项收费很少，非税收入主要是经营和财产收入，及政府雇员养老金和福利基金缴款。1993年巴西地方非税收入有15830万雷亚尔， 其中经营和财产收入9190万雷亚尔，占非税收入的一大半即57.99%；管理费和收费、 非产业和非经常性销售、罚没收入2890万雷亚尔，合计占18.26%， 为第三大非税收入；政府雇员的养老金和福利基金缴款3280万雷亚尔，占全部非税收入的20.72%，是第二大非税收入；其他非税收入480万雷亚尔，仅占3.03%。英国地方的非税收入也主要是经营和财产收入，占总额的40.21%；第二是管理费和费用、 非产业和非经常性销售以及罚没收入，占33.08%；第三是其他非税收入，占23.18%；养老金和福利基金缴款最少，仅占非税收入的3.52%。
表15 1955年州（省）和地方政府的非税收入构成：绝对规模
法国英国
地方地方
经营和财产收入 12.45389
管理费和费用,非产业和非经常性销售,罚没收入
1154433
政府雇员养老金和福利基金缴款 472
其他非税收入18.63107
澳大利亚
地方州
经营和财产收入 36357996
管理费和费用,非产业和非经常性销售,罚没收入
3518379
政府雇员养老金和福利基金缴款3164
其他非税收入 120 500
加拿大
地方省
经营和财产收入 1747
13631
管理费和费用,非产业和非经常性销售,罚没收入 80563533
政府雇员养老金和福利基金缴款 441
其他非税收入10494693
美国 巴西
地方州
地方
经营和财产收入 49.52 107.22 9.18
管理费和费用,非产业和非经常性销售,罚没收入 69.92 58.04 28.9
政府雇员养老金和福利基金缴款2.84 14.73 32.8
其他非税收入6.06 11.84 4.8
注：加拿大和美国为1994年数据，巴西为1993年数据（单位：百万雷亚尔）。
表16 1955年州（省）和地方政府的非税收入结构 单位：%
法国英国
地方地方
经营和财产收入 8.4940.21
管理费和费用,非产业和非经常性销售,罚没收入 78.7733.08
政府雇员养老金和福利基金缴款0.00 3.52
其他非税收入
12.7423.18
澳大利亚
地方州
经营和财产收入 50.0047.38
管理费和费用,非产业和非经常性销售,罚没收入 4.8349.65
政府雇员养老金和福利基金缴款
43.52 0.00
其他非税收入1.65 2.96
加拿大
地方省
经营和财产收入 16.1061.13
管理费和费用,非产业和非经常性销售,罚没收入 74.2415.84
政府雇员养老金和福利基金缴款0.00 1.98
其他非税收入9.6721.05
美国
地方州
经营和财产收入 38.59 55.89
管理费和费用,非产业和非经常性销售,罚没收入 54.48 30.26
政府雇员养老金和福利基金缴款2.21
7.68
其他非税收入4.72
6.17
巴西
地方
经营和财产收入57.99
管理费和费用,非产业和非经常性销售,罚没收入18.26
政府雇员养老金和福利基金缴款 20.72
其他非税收入
3.03
注：加拿大和美国为1994年数据，巴西为1993年数据。
加拿大地方政府的主导非税收入是管理费和收费、非产业和非经常性销售以及罚没收入，1994年占74.24%； 第二大非税收入是经营和财产收入，占全部非税收入的16.10%；其他非税收入只占9.67%。 省的非税收入则主要是经营和财产收入，它在1994年占省非税收入的61.13%；其次是其他非税收入，占21.05%；管理费和费用、 非产业和非经常性销售以及罚没收入只占15.84%，说明省的各种收费并不多。
美国州和地方的非税收入主体相反，州的主要非税收入和加拿大省的相同，也是经营和财产收入，1994年占55.89%； 第二是管理费和收费、非产业和非经常性销售以及罚没收入，占30.26%； 三是政府雇员的养老金和福利基金缴款，占7.68%；最后是其他非税收入，仅为6.17%。地方政府的非税收入结构与加拿大相似，主要非税收入是管理费和收费、非产业和非经常性销售以及罚没收入，占54.48%； 其次是经营和财产收入，占38.59%；第三是其他非税收入，占4.72%； 政府雇员的养老金和福利基金缴款最少，只有非税收入总额的2.21%。这表明美国和加拿大的各种收费主要集中在地方政府。
澳大利亚的非税收入结构与美国、加拿大不同。澳大利亚地方政府的主体非税收入是经营和财产收入，1995年占非税收入总额的1／2；其次是养老金和福利基金，占43.52%； 各种收费和其他非税收入都很少，分别只占4.83%和1.65%。州的非税收入主要是管理费和收费、非产业和非经常性销售以及罚没收入，经营和财产收入，分别占全部非税收入的49.65%和47.38%；其他非税收入只有2.96%。因此，澳大利亚的各种收费集中在州而非地方政府一级。
总之，各国政府的非税收入结构不尽相同。美国联邦和州的非税收入主要是经营和财产收入，地方的主要非税收入是管理费和收费、非产业和非经常性销售及罚没收入。澳大利亚联邦和州的非税收入则主要是管理费和收费、非产业和非经常性销售及罚没收入，地方的非税收入以经营和财产收入为主。英国中央和地方都以经营和财产收入为最主要的非税收入，而法国中央和地方的大部分非税收入都是管理费和收费、非产业和非经常性销售及罚没收入。
四、几点启示
改革开放以后，随着财政的分权和分级财政的确立，我国各级政府一直在利用非税形式多渠道筹措收入。特别是从1984年相继颁布了一系列允许地方和部门收费的政策，十多年以来非税收入已由税收的补充变得举足轻重。但同国外政府的非税收入相比，我国的非税收入尚有相当差距。当前，治理非税收入已成为培育市场机制和刺激经济增长的关键，新的一轮收费治理从1997年7月开始，至1998年11月， 全国已取消的不合理收费共涉及金额533亿元。然而， 收费的整治应结合整个非税收入的大盘改革进行。根据国际上的非税收入共性，对比、估价我国的非税收入，可以提出改革中国非税收入的基本思路。
1.严格控制非税收入的增长。我国的政府收入包括预算内、预算外和制度外资金三部分，由于制度外资金不透明，缺乏完整的统计数据，使得我国的非税收入和政府总收入难以准确估算。但是，杨斌和胡学勤从政府消耗的物质财富总额，减去预算内的各项税收，倒算出政府的税外收费，笔者认为这可以作为中国非税收入的近似值。如表17，1987年中国的非税收入达1176.22亿元，1996年增加到9798.46亿元。除1989年非税收入增长较慢外，其他年份非税收入的增长率最低约为15%，最高达48%，10年年均增长27%，而且没有负增长，这大大高于同期各国非税收入的增长速度。非税收入的失控，导致政府收入结构严重失衡，影响综合财政稳健运行和市场经济规范财政的确立。
在向市场经济转轨的过程中，必须扭转非税收入的这种不正常状态。即严格抑制非税收入的超常增长，把不合理的非税收入水平降下来。由于乱收费、乱摊派和乱罚款与缺乏监督制约的行政权利有关，其他非税收入一般取决于经济增长，前者往往是非税收入失控的主要豁口，所以削减非税收入实际上指取消不合理、不合法的“三乱”项目，取消各种乱收费乃非税收入改革的主旋律。在制度上要明确将强制性非税收入立项纳入公共选择过程，由国家权力机关审批，禁止依靠行政机关发文即可收费的不规范做法。对数额较大、用于提供全国性公共服务的收费，交由全国人大审批；只涉及地方范围、提供地方非开放性公共产品的收费由地方立法机构审批，同时最高立法机构保持最终的决定权。为了使大量取消收费项目不对政府必要的收入资源造成过大冲击，必须注意充分挖掘税收征管潜力，在名义税负不变情况下提高实际有效税率。
2.完善非税收入的结构。我国非税收入的特点是：（1 ）由于社会保障制度不健全，非税收入中政府雇员的养老金和福利基金缴款很少。（2）经营和财产收入，我国主要是企业收入和土地出让金， 但因大部分地区以土地出让换基础设施建设，纳入管理的土地出让金实际不多。企业收入1987年为42.86亿元，最高1990年达到78.30亿元，以后逐年减少，1993年只有49.49亿元，企业收入占非税收入的比重平均仅为2.99%（见表17），1994年财税改革后企业停止上缴利润。（3 ）非产业和非经常性销售流失严重，包括私人部门赠予和自愿捐款的其他非税收入也很少，后者变成了摊派和各种收费。（4 ）包括罚没在内的各种收费庞大，体现在：定性方面，首先在财政的分项目收入中，专项收入包括征收排污费、城市水资源费和教育费附加等，其他收入包括基本建设贷款归还收入、国家能源交通重点建设基金收入和预算调节基金等，它们除了基本建设贷款归还收入外，实际均属于各种收费；其次，预算外资金主要是财政部门的收费和附加，以及行政事业单位收费和罚款收入，它们基本是费的范畴；第三，制度外资金都是各单位的乱收费、乱摊派和乱罚款等非税收入。在数量上，各种行政事业收费包括政府性基金，1985年为233.2亿元，1988年增加到415亿元。1993年各种收费高达1317.83亿元，第二年进一步增长到1862.53亿元，1995年为3843亿元，1996年略有下降，达3621.9亿元，1997年又上升为4390亿元，五年年均增长32%，大大高于同期预算收入年均增长19%的速度。仅行政事业收费（基金）占非税收入的比重，1993年即为30.06%，1995年和1996 年分别达47.37%和36.96%（表17）。可见，我国的非税收入结构单一，过度偏倚各种收费。
表17 中国的非税收入估算 单位：亿元，%
年份 政府 政府税增长率依存度税收/非
总收入 外收费税收入
1987 3316.581176.22 35.46 1.82
1988 3886.231495.7627.17 38.49 1.60
1989 4322.751595.35 6.66 36.91 1.71
1990 4729.501907.6419.58 40.33 1.48
1991 5486.852496.6830.88 45.50 1.20
1992 6725.263428.3537.32 50.98 0.96
1993 9020.244764.9438.99 52.82 0.86
199412186.667059.7848.16 57.93 0.73
199514150.758112.7114.91 57.33 0.74
199616708.289798.4620.78 58.64 0.71
年份企业企业收入/行政事业收行政事业收费(基
收入非税收入 费(基金) 金)/非税收入
198742.86 3.64
198851.12 3.42 415.0027.75
198963.60 3.99
199078.30 4.10
199174.69 2.99
199259.97 1.75
199349.49 1.041432.5430.06
1994 1862.5326.38
1995 3843.0047.37
1996 3621.9036.96
资料来源：非税收入见杨斌：《宏观税收负担的现状及策略选择》，《经济研究》1998年第8期第49页。 行政事业收费系国内出版物发表的数字汇总。其他根据《中国统计年鉴1998》计算。
今后，我国非税收入发展的方向是健全非税收入，实现非税收入的多元化，特别是培育双主体非税收入，挖掘经营和财产收入潜力，使其成为主要的非税收入。重视邮局、中央银行、国家彩票、铸币收入、国有企业等的利润上缴或股息分红；加强对公房的租金和出售价款、土地出让金和国有企业出售或资产变现收入的监督管理。各种收费主要限于政府医院和学校收费，政府博物馆、公园及不作为公共企业的文娱场所的入场费，许可证费、驾驶执照费、法庭费和法院裁定费等国际通行项目。结合社会保障改革，把政府雇员、教师、武装部队雇员的养老金缴款纳入非税收入管理。注意政府部门的非产业和非经常性销售收入，以及私人部门的赠予和自愿捐款等其他非税收入。
3.降低政府对非税收入的依存度。非税收入加上我国历年的税收收入，得到政府每年的总收入，据此可以估算出中国政府的非税依存度。如表17，我国政府收入的非税比重逐年增加，1987年为35.46%， 1996年上升到58.64%。 这样的依存度明显高于前述发达和发展中国家各级政府中依存度最高为20%～30%左右的水平。就我国狭义的依存度即预算的非税比重看，仅以中央的基金一项非税收入为例，1997年中央财政决算收入4819.64亿元，中央政府性基金收入为1066.09亿元，中央财政对基金非税收入的依存度为18%，已接近比较高的马来西亚中央政府的总依存度，远大于高收入国家中央的非税依存度。另外，我国政府的税收与非税收入的比例也没有其他国家高。1987年，我国的税收是非税收入的1.82倍，以后逐步递减，特别是自1992年以后税收收入开始小于非税收入，1996年税收仅为非税收入的71%，低于税费比例最低的埃及中央政府、澳大利亚州政府和美国地方政府的水平。1998年中央预算中各项税收4639.86亿元，中央政府性基金收入1068.67亿元，税收基金比例仅为4∶1，那么我国中央的税收非税比就更低于外国。
为此，必须加快非税收入改革，降低政府收入的非税比重。由于国外中央的非税依存度一般低于省和地方，我国的中央政府必须大大削减非税收入，大力压缩各种收费，把必要的税性收费特别是税收性质的基础建设基金改成税收。但是费改税时注意只把全国性的准税收性的收费改为税收，防止出现各级政府通过费改税而把不合理的收费合法化的倾向。适宜的收费改成的税收有三种：一般税、受益税和矫正税。费改税宜作为中央税或共享税，以保证中央收入以规范的税收为主的财政结构。各级地方政府的非税依存度可以稍大一点，但在规范非税收入时为了保证地方的收入，可结合税权的划分，赋予地方立法机关适当的税收立法权，完善地方税体系。同时由于省和地方政府是直接提供公共产品的基层政府，可以增加其经营和财产收入及规费收入的集中程度而维持非税收入相对高于中央的格局。