风险的属性及其对政府重大决策社会风险评估的启示，本文主要内容关键词为：其对论文,重大决策论文,启示论文,属性论文,风险评估论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630 文献标识码：A文章编号：1009-3176(2011)06-091-(7)
2010年9月国务院发布了《国务院关于加强法治政府建设的意见》，要求政府规范行政决策程序，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。这是继2004年3月国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》后，贯彻依法治国方略的又一重大举措。该意见指出，凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得做出决策。国务院这两个文件的出台无疑为政府的重大社会决策的风险评估和风险控制奠定了坚实的法律性基础。
政府的重大决策事关改革发展大局，事关社会的稳定和谐。当前关于重大决策社会风险评估的研究主要侧重于决策的合法性、合理性、安全性和程序性评估，以及风险等级指标的设置等。但风险是个复杂的概念，本研究从风险的本质特征及其基本属性出发，旨在从深层次上探讨政府重大决策社会风险评估过程中应该注意的问题，从而提高政府重大决策的科学性、公正性以及公众的接受性，以便更好地预防群众性事件的发生。
一、风险的基本内涵和属性
自从德国著名社会学家贝克于1986年首次提出了“风险社会(risk society)”这个概念之后，“风险”逐渐成为一个热门话题，不同学科领域对风险的研究越来越多。纵观学术界对于风险的研究基本上可以分为三种范式，第一种范式是心理学范式，偏重于个体的心理以及风险感知的研究；第二种范式是文化范式，偏重于研究具有相同文化背景或地处同一区域的群体；第三种范式是社会范式，偏重研究的是整个社会。风险研究的心理学范式由于侧重于个体风险感知的研究，在解释和预测个体感知到的风险上比较成功，从而成为风险研究的一道亮丽风景，并且成果丰富。
风险的心理学研究范式的一个基本观点是风险是个心理学概念，具有主观性的特点。美国著名学者Rosa(2003)把风险定义为，“在一个情境或事件中，人的价值岌岌可危，以及结果不确定”[1]。因此，不确定性与风险有着密切关系，但不确定性是一个心理概念，“它仅仅存在于人类大脑中，如果一个人的知识是完全完备的，那么这个人就没有不确定性”[2]。所以，对不同的人来讲，风险好像意味着不同的事情[3]。美国著名认知心理学家Slovic对“危险(danger)”和“风险(risk)”这两个概念进行了区分，深入地分析了风险的主观性特点[4]。Slovic认为，危险是一种客观现象，存在着真实客观的危险，但风险是一个心理概念，风险是以人们的感知为基础，而不是以事实为基础。因此，不存在所谓的“真实的风险(real risk)”或“客观的风险(objective risk)”[4]。正是因为风险的主观性的本质特点才使它成为心理学研究中的一个重要领域。从心理学角度上看，风险感知就是对特定类型的危险事件发生和可能性以及对这一事件发生后的结果的关心程度的主观评价。因此，风险感知包括风险事件发生的可能性的评价以及负性结果的主观评价。
风险的主观性本质的最好证明是专家(experts)和外行(laypersons)之间对风险评价的差异性。Slovic及其同事的研究表明，专家对风险的判断一般对应于客观性统计数据，而外行的判断则不是。[4]外行人对风险的知觉一般以质性特征和主观性特征的数量为基础。这些主观性特征包括：暴露的自动性、与威险相关的恐惧性、风险可控制性、大灾难的潜在性、与危险相关的不确定性水平、感知到的风险/获益的不平等性等。专家与外行对风险的判断的不一致性很好地说明了风险的心理学本质。
总之，风险这个概念在结构上是社会性的、心理学定向的。专家和外行对风险判断的比较研究证明，普通民众对风险的评估倾向于危险的质性特征，而不是量化特征。风险的主观性特征对于政府部门重大决策的社会风险评估具有重要意义，因为对于政府部门来讲，它们的重大决策仅仅使普通民众安全还是不够的，也必须使普通民众感觉到安全。政府部门应该在减少客观危险和减少普通民众感觉到的风险之间寻找一个平衡点。
二、风险评估中专家与民众的区别
从上述对风险的心理学本质属性的分析可以看到，专家对风险的判断一般对应于客观性统计数据，而一般民众对风险的判断一般以质性和主观性特征的数量为基础，二者对风险的认知和评估存在着极大的不同。任何涉及复杂技术或专业知识的风险问题，一般公众由于专业知识的欠缺可能会在风险认知中表现出过度反应，或其它非理性的态度和行为。[5]
大量研究证实，专家与公众对特定风险问题的看法往往存在较大差异(见表1)[6]。这种差异能够提供丰富的信息，让我们了解公众真实的心理状况，为风险的评估和沟通提供依据。因此，长久以来，讨论与解释专家与公众对特定风险问题的认知差异是研究风险认知、风险评估和风险沟通的重要课题。Philip Gray对导致认知差异的因素进行了归纳，他认为专家与公众因为在风险评估和沟通中的角色、利益、知识背景的差异都可能导致他们之间在认知上产生差异。[7]因此，政府机构或政府工作人员在进行风险评估和沟通时要能够充分认识和理解在对待特定的风险问题上专家与公众的认知差异中所隐含的意义。专家与公众认知差异的另一个主要来源是对风险定义的不同。对风险概念理解上的偏差极易产生风险沟通障碍，也就是说，沟通双方可能没有在一个标准前提下探讨问题，或者双方理解问题的基础没有统一，这样的沟通显然是无效的。因此，沟通双方对风险定义的理解应该成为风险沟通的最主要的内容。
在我们国家的政府部门重大决策的形成过程中，或在重大决策的社会风险评估过程中，往往都比较看重专家的意见和建议，但风险评估中专家和民众的不一致就产生了这样一个问题，即在政府的重大决策形成过程中，或在重大决策的社会风险评估过程中，仅仅使用专家的建议是否完全可行。政府部门的重大决策往往涉及城市规划、房屋拆迁补偿、居民安置、职工待遇调整、影响居民生产生活环境的公共设施使用和工程选址等问题。对于普通民众来讲，这些方面的重大决策对他们的物质利益、正常生活或身心健康等会产生一定的风险因素。因此，在政府重大决策形成过程中，或在重大决策的社会风险评估过程中仅仅听取专家的意见还是不够的，因为在很多情况下，有关普通民众并不完全接受专家的评估。
三、影响公众风险感知的传媒因素
如上所述，政府部门的重大决策往往涉及城市规划、房屋拆迁补偿、居民安置、职工待遇调整、影响居民生产生活环境的公共设施使用和工程选址等问题。这些方面的重大决策对一般民众的物质利益、正常生活，或身心健康可能会造成一定影响，因而对一般民众来讲，存在着一定的风险因素。因此，对于政府部门来讲，了解影响公众风险感知的因素对于重大决策的风险评估和控制具有重要意义。
影响公众风险感知的因素有很多，主要有个体的人口统计学特征，如年龄、性别等；个体的心理特征，如认知、动机特点等；风险事件的特征，如风险事件是否确定、是否可控等。另外，信息的传媒因素也是影响公众风险感知的重要因素，而且其对于政府在重大决策的制定过程中进行风险评估和风险控制具有特殊的重要意义。
在传媒因素中，风险信息来源的可信性(credibility)是影响公众风险感知的重要因素[8]。如果公众对信息的发布方，比如对政府机构或相关专家缺乏信任，那么就很难将专家的意见准确地传达给公众，并对公众产生预期的影响。因此，风险信息传达方是否能够获得信息接受方的信任，是双方沟通是否有效的关键。另外，“脆弱”是信任的基本特性[9]。信任的建立需要很长的时间，但只要一瞬间就可以被破坏殆尽。而且，一旦信任遭到破坏，要想将信任恢复到以往的水平需要花更长的时间和更大的代价。甚至可能因为某些原因，信任一旦破坏就永远无法重新修复。实际上，信任的这种容易破坏而难于建设的特性是基于人类的所谓“非对称性原理”，即人们对事物的负性特征的强调导致不信任容易被强化和保持，这是人类认知的基本心理学规律之一[9]。因此，从政策信息的传播角度看，在政府重大决策的社会风险评估过程中，政府官员、有关专家与普通民众建立信任关系可能是最为关键性的因素。
信息的特异性(specificity)是另外一个影响公众风险知觉的传媒因素[10]。如果风险信息的传播不是特定性的，更有可能提高人们的焦虑。因此，风险信息的披露应该尽可能是特定的、明确的，而不是模糊的、甚至是虚假的。风险信息如果不是特定性的，更有可能提高人们的焦虑，甚至造成谣言四起。没有准确及时的信息诱导，公众必然处于严重的信息不对称状态，就会给小道消息和谣言的泛滥提供条件，从而造成公众信息源的不一致性，人们不知道相信哪个信息渠道的消息。因此，政府部门在重大决策的形成过程中，政策信息不仅要明确具体，还应该为公众提供有关风险的特定信息，让广大公众做到心里有数，从而避免社会性焦虑感的产生。
四、政府在重大决策的社会风险评估过程中应该着重注意的问题
严格来讲，政府所制定的任何政策或重大决策都或多或少地隐含着风险因素，它们或影响人们的物质利益，存在着公平性风险，或影响人们的正常生活和身心健康，存在着安全风险等。因此，对政府的重大决策进行社会风险评估是政府政策或重大决策制定本身的题中应有之义。风险评估理应成为政府政策或重大决策制定的一个分析工具[11]。基于以上对风险有关问题的分析，政府部门在重大决策的社会风险评估过程中，应该着重注意以下几个方面的问题。
(一)风险评估主体除了官员和专家，应该把普通民众纳入进来
由于专家与公众对特定风险问题的认知往往存在较大差异，因此，如果政府部门想要对重大问题做出好的决策，普通民众必须能够得到足够的有关信息。有关研究和实践已经证明，政府官员以及相关专家闭门造车似的制定重大决策是一种失败的做法，一方面是这种做法提出的决策忽视了社会反应，另一方面，这些政策在面对草根力量的反对时也不可能执行下去[12]。因此，在重大决策的社会性评估沟通过程中必须考虑到民众对风险的认知特点，而且也应该尽量考虑公众的情绪反应，才能使政府的政策得到真正的贯彻执行。所以，在政府重大决策的社会风险评估过程中，必须把普通民众纳入为风险评估的主体，使民众成为风险评估的重要力量，从而增加政府重大决策的公平性、接受性和可实施性。
另外，政府的重大决策正因为其“事关重大”更需要不同利益相关者之间进行“风险的文明对话”[13]。这种对话是一个“理智的争论和辩论”的过程。在这个过程钟，每个利益相关者的潜在假设和评价标准都会浮出表面[13]。从这个角度来看，风险评估和沟通是重大决策的一个不可分割的组成部分。另外，在政府重大决策制定过程中，主要涉及三类主体，政策制定者(官员)、专家和普通公众，这三类主体由于其角色身份不同，他们对政策或决策的风险的分析模式也存在着很大的区别(见表2)[14]。因此，这三类主体在就政府重大决策社会风险的评估和对话的过程也是达成共识、形成共同价值观的过程。这个过程也是提高政府重大决策的质量、创造社会性价值的过程。
从体制的角度看，针对中国的特殊情况，在政府重大决策的社会风险评估过程中，也可以考虑引入“第三方机制”。例如，人大作为权力机关，处于相对超然状态，由其主导对政府的重大决策的风险评估，具有法定的权威性和民主性等无可比拟的优势，从而提高对政府重大决策的社会风险评估的客观性、公正性和全面性[15]。
(二)政府机构与普通民众之间信任关系的建立是关键
如上所述，在重大决策的社会风险评估和风险沟通过程中，如果没有民众的信任，政府所发布的任何信息都会打折扣。获得/保持信任一个重要方面是让政府的成功做法尽可能地让大众了解知晓。但是这个任务是非常困难的，因为，政府以往在重大决策制定过程中的失败案例比它们的成功之处更引人注目。有一种心理现象，在本质上也会抑制信任，即“事后诸葛亮”偏差，或“我一直知道”(I-knew-it-all-along)现象[16]。这种现象意味着，政府以往的失败做法不仅更容易引人注目，而且这些失败往往被一般公众认为不可宽赦的，尤其是缺乏远见卓识的失败。
尽管信任的建立并不容易，但信任对重大决策过程中的社会风险沟通的重要性却无法回避。因此，我们必须致力于信任的建设。Gerry Kruk(1998)对建立信任提出了一些建设性的建议⑨：(1)创立友好的氛围：为沟通双方建立一个人道的、互动的、有益的和容易接近的氛围。(2)保持谦恭：对沟通对象保持周到、谦恭的态度。(3)公开与诚实：为沟通对象提供直接、完全的答复，减少术语的使用。(4)承认自己对于一些事情还并不了解：即使是专家，但也并非无所不知，专家有时候也不知道问题究竟出在哪里。(5)兑现自己的承诺：快速、彻底地实现自己的承诺。(6)承认错误并道歉：当出现错误时，首先要承认自己的错误，向沟通对象道歉，并解释你将如何确保以后决不会发生类似的事情。同时，如果需要的话，沟通者还应当就此做出赔偿。(7)尊重对方并设身处地考虑问题：关注公众所关心的焦点问题，以及对于风险事件的看法、价值观等。(8)强烈的社会和道德责任感：不仅仅局限于本组织的权利与义务，还应强调社会和道德意识，使风险沟通在更宏观的利益框架下进行。在建立信任的过程中，时刻保持公开、公正是最重要的一点，而这一点在2003年我国政府抗击SARS的过程中已表现得非常清楚。
(三)在重大决策的社会风险评估和沟通过程中，正确使用媒体的力量
媒体作为政府重大政策的信息发布或风险信息传播的重要手段，在政府重大决策的社会风险评估和沟通中的功能是无法被替代的，它既可能促进风险的沟通，也可能成为扰乱公众认知或心理状态的诱因⑨。媒体因为自身的特点可能会在重大决策的社会风险评估和沟通中产生一些固有的问题。例如，媒体往往比较关心政府重大决策的政治意义和新闻价值，一些媒体记者可能为了尽快发布新闻，争“独家报道”、“第一时间报道”，提高点击率和发行量，取得轰动效应，部分未经认真采访和核实的稿件便不可避免仓促出笼，新闻报道就有可能漏洞百出，甚至消息失实，严重误导受众。而且，新闻记者往往都不是社会问题的专家，因此，像我们前面已经谈到的专家与公众在风险认知上的差别，可能会成为媒体在信息选择、报道方式等方面的误差源。因此，新闻记者应该与专家结合，尽量准确地传达政府机构或专家对该问题的意见和看法。新闻记者应该尽量从客观、公正的角度报道事件，并以科学的评价标准来描述事件，切忌因为自身在知识上的缺乏，而任意渲染造成不实的报道。对重大决策中的风险因素的报道也应力求多侧面多方面地报道，既有危害方面的详尽报道，也同时应该报道有益或者是可以防范的一面。应该既注重数字的报道也重视故事的报道，这样才可能在公众的内心形成比较完整的信息结构⑨。
(四)树立“公共优先”的原则，协调重大决策所涉及各方之间的利益关系
如上所述，政府的重大决策往往都会牵扯到多方面的利益关系，对各种利益关系处理不好，会产生公平性风险。为了处理好因各方利益关系所引起的公平性风险，政府重大决策的风险评估应该树立“公共优先”的原则。也就是说，当重大决策造成公共利益与私人利益冲突时，应该要优先考虑公共利益。
公共利益包括两个层次：一是整体利益，即超越个体利益的共同体利益，如国家危机、民族危亡、国际地位、国家实力等。整体由局部构成，整体利益经常通过局部利益表现出来，局部利益受损意味着整体利益受损。二是共同利益，即共同体内成员的共同具有的利益，或者说是个体利益重合的那部分利益，或者说公共利益是共同的个体利益。共同利益以个体利益表现出来，对所有人或大多数个体有利就是公共利益，个体利益受损通常意味着共同利益受损。私人利益是基于个体偏好形成的特殊利益，是整体和共同利益之外的利益，是不能与他人分享的利益。公共利益具有抽象性，私人利益具有具象性。如尊重和保护人权，在抽象的意义上涉及所有作为个体的人的利益，在具象意义上表现为个体的具体权利[17]。
公共利益与私人利益在大多数场合应该是统一的，否定私人利益就是否定公共利益。但当公共利益与私人利益发生冲突时，应该适用“公共利益优先”原则。毫无疑问，造福社会，满足绝大部分人民的利益和愿望是政府重大决策的基本目标，因此在因政府重大决策所引起的利益冲突造成的公平性风险评估过程中，应该适用“公共优先原则”。另外，当公共利益与私人利益价值难分高下时，除了适用“公共利益优先”原则外，还要看是否有“公私兼顾”的方案可供选择。
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