政府对自然垄断行业的规制分析———种行政法视野下的新解读，本文主要内容关键词为：行政法论文,视野论文,规制论文,垄断行业论文,自然论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207(2004)08-0085-04
一、自然垄断的含义
垄断是与竞争相对的一个概念，是排斥、限制竞争的各种行为的总称。按照垄断产生 的原因，可以把垄断分为经济性垄断、行政性垄断和自然垄断。经济性垄断是指，市场 主体利用自己的经济优势或者通过联合、组织或合谋等方式进行旨在谋求市场支配地位 或限制、排斥阻碍市场竞争或类似效果的行为。行政性垄断是指，凭借政府行政机关或 其授权的单位所拥有的行政权力，滥施行政行为，而使某些企业得以实现垄断和限制竞 争的一种状态和行为。[1](p142)自然垄断是指，由于生产技术上的规模经济而导致单 独的一个企业能够比多个企业更有效的提供某种产品而形成的垄断。目前经济学家正在 逐步修正这一定义，他们用部分可加性(Subaditivity)重新诠释了自然垄断行业，即如 果单一企业生产所有各种各样产品的总成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和 ，企业的成本方程就是部分可加的，某行业就是自然垄断行业。即使规模经济不存在， 即使平均成本上升，只要单一企业供应整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之 和，由单一企业垄断市场的时候成本仍然最小，该行业就仍然是自然垄断行业。[2](p2 0-36)电信、电力、邮政、铁路运输、自来水和煤气等，都是典型的自然垄断行业。也 有学者出于对这些行业所提供产品的功能考虑，将自然垄断行业称为公用企业。[3]
一般而言，自然垄断行业具有以下特征：第一，垄断性，自然垄断行业一般是规模经 济较为明显的行业，即规模越大生产成本越低，例如煤气行业中，煤气管道铺设需要大 量的资金和人力物力的投入，但是一旦铺设完毕之后，不论输送多少，都不必再另投资 金，从而使输送煤气的边际成本趋向于零。第二，沉淀性，自然垄断行业有大量的“沉 淀成本”，即资金一旦投入就难以在短期内收回，也难以改为其他用途，而且资金的投 入量一般都比较大，因此如果多个企业之间进行竞争，势必会导致重复建设，造成资源 的浪费。第三，公益性，自然垄断行业一般都是关于国计民生的基础行业，提供的服务 具有普遍性。
在继续进行本文的讨论之前，必须先明确界定自然垄断行业在我国的特定含义。对于 任何问题的讨论都必须是在一定背景之下的讨论，在我国自然垄断最大的特征也许就是 自然垄断和行政垄断是交织在一起的，很难将两者完全区分开来。首先，自然垄断中处 处渗透着行政垄断，行政机关以各种方式干预着在垄断行业的运作，这固然是我国原来 计划经济体制下遗留的问题，但是在当前改革过程中，行政机关没有转变规制模式，仍 然采用原来的指令性计划来进行调整。这使得目前我国对自然垄断行业要求的政企分开 的目标还有相当大的一段距离。自然垄断行业没有办法成为真正的市场主体也就无法为 社会提供合格的产品和合理的服务。其次，自然垄断企业行政化现象严重，受计划经济 和传统观念的束缚，我国自然垄断企业实际运营中完全按照行政管理模式，由此产生了 机构臃肿、成本过高、效率低下。这种套用行政管理模式的垄断化经营，使得自然垄断 企业既是行业的经营者，又是行政管制政策的制定者和监督者。这就产生了作为公共利 益代表的行政规制制定和监督者的角色和作为个体利益代表的自然垄断企业经营者的角 色的冲突问题，从而也就无法真正实现社会赋予的任务。因此，对自然垄断企业的管理 与行政行为有着千丝万缕的联系，从某种程度上说，对自然垄断行业的规制就是行政垄 断的规制调整，更进一步说，也就是行政行为的调整。
目前我国对自然垄断行业的管理主要有以下几种方法：
1.法律调整方法，这主要是指由国家制定的法律法规来进行调整。需要指出的是，这 里的法律法规指的是全国人大、全国人大常委和国务院制定的法律和行政法规，而不包 括部门规章。自然垄断行业一般作为反垄断法和反不正当竞争法调整的例外，但是这并 不意味着对其没有任何法律规制。在我国主要有1993年的《反不正当竞争法》，其中涉 及到自然垄断行业的是第六条(注：《反不正当竞争法》第六条：公用企业或者其他依 法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营 者的公平竞争。显然，该条主要针对的是自然垄断行业的滥用市场支配地位的行为，而 对其他垄断性的行为并不调整。本文主要论证的是行政机关的规制问题，故对此问题不 再展开讨论。)。单性法规主要有《电力法》、《铁路法》等。
2.部门规章文件调整方法，主要是行政部门或者授权机关制定内部的管理条例对自然 垄断行业进行管理。例如1993年国家工商行政管理总局发布的《关于禁止公用企业限制 竞争行为的若干规定》。
3.行政指令方法，是指行政机关直接或者间接对自然垄断企业下达命令、指标来达到 管理的目的。
4.国有企业管理方式，我国大部分自然垄断行业的企业形式是国有企业，因此，对它 的管理更多的也就是内部的命令的下达。
综上所述，我国对于自然垄断行业的管理除了法律直接规定之外，最多的方式就是行 政机关的管理，本文称之为政府规制。而且实际上，法律调整方法存在着极大的缺憾， 如《反不正当竞争法》针对的并不是垄断行为，而更多关注的是不正当竞争行为，而且 第六条只规定了对于公用企业的滥用市场支配地位的调整，而对其他垄断行为没有约束 力。
二、政府对自然垄断行业的规制分析
规制(Regulation)是指，在市场经济体制条件下，政府以治理市场失灵为目的，根据 有关法律、规章和制度干预经济主体(特别对企业)活动的行为。根据自然垄断行业的特 点，对其进行规制的基本目的是因为维持垄断可在技术经济上达到更高的效率，从整个 社会的利益出发，政府有必要对自然垄断行业进行规制。究其原因，一方面，自然垄断 行业具有规模经济性，需要政府对市场进入进行规制，以便让一家企业独家经营，以获 得规模经济效应。另一方面，由于企业出于垄断地位，如果政府不对企业行为加以控制 ，那么企业作为一个经营主体必然会按照边际成本等于边际收益的利润最大化原则将价 格定在高于边际成本的水平上，以获取垄断利润。[4]因此我们讨论的出发点是公共利 益原则，在本文以下的讨论中，我们将继续沿用这一方法。
规制作为政府对自然垄断行业采取的管理手段，从性质上分析，应当属于行政行为。 首先，从主体上看，实施该行为的一般是地方各级政府和各级政府部门，还包括授权的 组织和部门；其次，从形式上看，一般是以政府文件、指令等形式发布；第三，从行为 的救济上看，一般企业对这类行为并没有直接的法律救济方式，而是依靠向政府部门或 者主管机关提出申请，才能得到解决，其行为类似于行政机关内部上下级之间的一种救 济方式。还需要指出的是，行政行为既包括具体行政行为也包括抽象行政行为。抽象行 政行为是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为。它一般不针对特定对象，而是 规定在何种情况和条件下，行政机关和被管理一方的行为规则和权利义务关系，它具有 普遍的约束力。[5](p128-129)从上文论述来看，政府对自然垄断行业的规制主要是以 政府规章、命令、决定等形式发布的，针对的是该行业的所有的对象。因此，是一种比 较典型的抽象行政行为。而与具体行政行为相比，抽象行政行为的影响力和涉及力更为 深远和重要。一旦抽象行政行为本身违法或者不当，将产生及其严重的后果，因此，对 自然垄断行业的规制，不仅关系到该行业本身，更会影响到整个国民经济的局势，甚至 是整个国家的经济社会状况。
在我国，政府对自然垄断行业规制的方法主要有：(1)国有化，这是对自然垄断行业最 彻底的一种规制形式，是我国目前对自然垄断行业的管制采取的最主要措施。对于追求 利润最大化的私人企业而言，国有企业不以利润最大化为经营目标，这样国有企业能够 实现非财务目标或者分配目标，以及制定使社会福利最大化的价格，如按照边际成本定 价，避免垄断利润。20世纪30年代西方国家的大萧条以及与此同时苏联工业化的成功使 人们普遍相信国有化使解决垄断问题的关键措施。我国大部分的自然垄断行业采用的就 是国有化的形式，虽然近几年国有资本的比例略有下降，但是国有部分仍然占据了主导 性的地位。(2)政府对自然垄断行业的准入等进行的批准、许可。(3)政府制定与自然垄 断行业相关的部门规章和文件，来调整自然垄断行业的活动。这时政府是作为管理者的 角色出现的。(4)政府对自然垄断行业下达指令、命令，主要集中表现在对于企业的生 产方向、产品的营销以及出口等方面的管制上。这种方式并不是以规范性的文件为主要 的表现形式，有可能根本就不具备书面的形式，只是一项决议而已，这主要是计划经济 的遗留，但在现代的经济生活中仍然随处可见。(5)其他手段，主要是对自然垄断行业 进行政府补贴，包括出口优惠和政府采购等，从而影响自然垄断行业和其他行业之间的 正常的市场竞争关系。
但是越来越多的实践证明，政府对自然垄断行业的规制存在着极大的问题：
(1)对于国有化。首先，根据现代企业理论：剩余索取权的安排对于保证企业的经营效 率至关重要。在企业产权属于国家所有的情况下，企业经营减少成本、提高质量以及创 新的动机就较弱。因为作为非所有者，他这样做只能得到一小部分收益，国有股东的抽 象性和国有产权的不可转让性使国有企业的经历不用像私人公司的经理那样担心被股东 罢免和抛弃。因而国有企业的经理和员工几乎没有为国有股东服务的动机。其次，从国 有化的自然垄断企业的治理结构上看，政府对自然垄断行业的决策过程的影响最大，而 相关利益集团之间的竞争使得决策与企业的经营目的相悖。例如，为了保护一些生产效 率低但在政治上却有很大影响的相关行业，国有企业常常被迫以高价买入原材料或是低 价向某些客户提供产品，从而扭曲了企业正常的投入和产出关系。因此，自然垄断行业 在最初的规模经济效率耗尽后，基本上无法进一步提高生产率，相反，其效率开始下降 ，财务状况不断恶化，逐步成为全社会的包袱。
(2)对于进入规制。我国对于自然垄断行业的进入设定了很多条件，比如资金、人员， 最主要的是必须要经过行政主管机关的审批。而现在所面临的问题是，在加入了WTO之 后，我国政府的这一做法必然与WTO的有关协议相冲突。1994年世贸组织的第八轮乌拉 圭回合谈判中，在《服务贸易总协定》、《与贸易有关的知识产权协定》、《与贸易有 关的渡头子措施协定》、《技术性贸易壁垒协定》、《保障措施协定》中都对限制性竞 争行为加以了规定。尤其是在《服务贸易总协定》以及其后达成的关于金融业和电信业 的附属协议中，明确的将具体产业部门引入了反垄断的竞争规则。2001年的多哈部长会 议则将协调贸易与竞争政策作为了谈判的主要议题。而我国目前虽然对于自然垄断行业 的市场准入正在进行改革，但在力度上，与WTO所要求的标准还相去甚远。
(3)对于制定管理规章的行为。尽管在理论上我们一直认为政府对自然垄断行业的规制 包括制定各种规范性文件，是出于对公共利益的保障，但是正如我们在很多场合所观察 到的那样，政府作为规范的制定者，对于整个社会信息的来源是不全的，消费者的要求 在反映的过程中会被扭曲。其次，政府作为管理性规范的制定者，其对自然垄断行业的 各种信息资料往往来自于被管制者的企业，因此，其所获得的消息的全面性难免令人质 疑。第三，传统的政企不分的管理体制在无形中强化了自然垄断行业的势力和既得利益 ，管制者被被管制者“俘获”，而此时政府完全违背了其原来的职能，而变成了自然垄 断行业的代言人。在这种情况下，由政府主管部门和自然垄断行业联合出台的规范性文 件、管理规章，既难以做到程序公正，也难以保证结果公正。
(4)对于政府对自然垄断行业下达指令、命令的行为。这种行政行为严格来说并不是规 范的行政行为，它很有可能在形式要件或者实体要件上有所欠缺。但是，这种行为却对 企业经营管理产生了巨大的影响。因此，在我国的行政诉讼法和行政复议法中，对此做 出了特别的规定，行政诉讼法第十一条第三款和行政复议法第六条第五款都规定“认为 行政机关侵犯法律规定的经营自主权的”，可以提起行政诉讼或者行政复议。尽管两部 法律的措辞略有不同，但显然这两个条文的目的都在于保障企业的经营自主权免受政府 的干涉。
(5)其他行为。如上文所说的，这主要是对自然垄断行业进行的一系列的补贴行为。补 贴行为固然是出于保障自然垄断行业在为公众提供合格优质服务的前提下不至于损害企 业自身作为经营者利益，但是这种补贴也使得自然垄断行业满足于现有的技术，没有改 进的动力，从而使得整个社会的效益遭到了损失。其次，在WTO之下，虽然政府采购作 为一项例外不受国民待遇原则的约束，但是补贴等行为却违背了公平原则和国民待遇原 则，WTO的其他成员国可能利用这两项原则或者《关税与贸易总协定》第6、16条以及《 补贴与反补贴措施协议》对我国自然垄断行业的产品提起诉讼。
经过以上分析，可以看到政府对自然垄断行业的规制不仅具有经济性的规制，还包括 行政性的规制。这两种规制方法并没有完全的区分开来，尽管我们认为完全的绝对的区 分是不必要的，但是将两者混为一谈则又是另一回事。针对自然垄断行业，出于公共利 益的需要，行政机关必须进行规制，[6]但是上述规制的失败使得政府必须寻找新的规 制途径。新的规制途径的出发点依然是公共利益原则，当代行政行为应当符合成本收益 的原则，即新的行政行为可以给社会提供的利益应当大于原来的行政行为。在自然垄断 行业中，我们要达到的目标就是新的规制所能够破除原有规制的弊端，并且带来的收益 将使得整个社会的收益增加，这个收益不仅包括原来自然垄断企业，还包括广大民众和 国家。为了达到这个目标，政府需要重新搜集资料、界定规制的范围、针对不同的自然 垄断行业做出不同的规制政策。
三、政府对自然垄断行业规制的对策分析
1.政企分开，包括制定者、执行者和监督者的适当定位。自然垄断行业的行政主管部 门的现行的职能必须要分解，行业的立法权由人民代表大会来行使，不应由各级政府来 行使；其次，自然垄断行业中国有资产部分应当由国有资产管理部门来行使；其三，行 政主管部门应当改组为自然垄断行业专门的管理机构，该机构应当具有明确的法律地位 ，而这个地位应当由《反垄断法》来规定。依《反垄断法》设置的管理部门和各个自然 垄断行业的行业协会来行使管理权。从而使我国自然垄断行业结束单纯的行政规制时代 ，而走向行政规制与社会调控相结合的新时代。
2.对国有化的改革。如上所述，自然垄断行业的国有化弊端之存在已是不争的事实， 我们现在所面临的问题是：如何进行改革?对产权进行革命已经势在必行。尤其是在加 入WTO之后，我国承诺在5年之内对外开放我国一系列产业，其中大部分是自然垄断行业 。因此，引入不同的产权将是比较好的一种方法。现在通行的做法是民营化，通过民营 化改革，企业可以提高活力，促进企业面向市场而不是只依靠国家的各种补贴。
3.放松规制，引入竞争性规制。我国对这类规制采用的比较少，因为我国主要实行的 是国有化，行政可以以内部管理决策来决定自然垄断行业的规则，相对来说成本更低。 放松规制采用的比较好的国家是美国和英国，而在这两国，成本和收益比相对较好的又 是激励性规制。所谓激励性规制就是给予被规制企业以提高内部效率的刺激，主要内容 有：
第一，特许投标制，这是指政府和公共团体在提供公共服务或公益事业服务时，认定 由某一特定企业承包前提下，给予企业特许垄断权。为了给予企业提供效率的刺激，在 一定的特许期限后再由竞争投标来规定将特许权授予能以更低价格提供服务的企业。这 样既保证了规模经济效益，又实现了福利最大化。
第二，价格上限规制，规制当局与被规制企业之间签订价格改动合同，规定价格上限 ，企业作价原则上只能再这一上限下自由变动。价格上限规制避免了以往价格规制中详 查成本等复杂程序，给予被规制企业以提高效率的激励。
第三，社会契约规制，这是规制当局与被规制企业之间就设备运转率、热效率、燃料 费、建设费等签订合同，企业如能实现比合同更好的成绩则给予报酬，否则予以处罚。 [7]
这几种方法我国采用的比较少，但它们对于促进自然垄断行业的积极性具有很大的作 用，对于我国来说，我国的企业缺少的恰恰就是企业的自主性，因此，发扬企业自主性 的激励性规制将会有极大的用武之地。
1.区分可竞争性领域和不可竞争性领域。根据最近的研究，自然垄断行业是相对的， 其边界处于不断的变化之中，研究表明，自然垄断行业的边界正在收缩，以前被认为是 自然垄断的产业，或者由于供给方面新技术的出现，克服了原有技术结构所决定的自然 垄断特性，变成不再具有自然垄断的产业，或者由于需求方面人们收入水平的提高和消 费结构的变化，形成更大的能够容纳多家企业竞争性地提供有关产品或服务的市场，因 而变成非自然垄断产业，更多的情况下是来自供求两个方面的因素共同作用，相互影响 ，相互渗透，通过对制度内生性演变的促进作业进一步改变了自然垄断的传统边界。[8 ]对于非自然垄断的领域，政府应当对其放松管制，逐步将之推广到竞争领域之中。
2.保证信息的对称性，建立社会公众社团尤其是消费者团体和社会监督团体。目前政 府规制的资料来源主要是依靠自然垄断行业的提供或者是政府的收集，这就使得信息偏 向于自然垄断行业一方，而广大的消费者则难以保障自己的合法权利。所以，应当改革 现行的由工商行政管理部门控制的各地消费者协会，允许消费者成立各种消费者组织， 而且一个行政区域内至少应当有两家以上相反竞争的消费者组织，这样才可以促进它真 正为各自的成员服务。[9]对于自然垄断行业则应当建立信息披露制度，包括它的财务 状况、人事状况等，涉及全行业的，由行业协会加以公布，确保公众的知情权，以便全 社会对其加以监督。
收稿日期：2004-02-24