论改革开放以来收入分配公平政策的演进，本文主要内容关键词为：改革开放以来论文,收入分配论文,公平论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公平问题始终是收入分配关系处理的基本问题。收入分配是不是要遵循公平原则，要遵循什么样的公平原则，公平政策要达到的主要目标是什么，始终是社会关注和经济与社会政策研究的重要问题。改革开放以来，党和政府对于确立什么样的公平政策，如何实现分配公平等进行了不懈的探索，有关分配公平问题的政策也经历了一个长期的调整和改进过程。对党和政府分配公平政策的调整和改进过程进行回顾，对于深化分配公平问题的理论研究和进一步改革和完善国民收入分配和再分配制度、促进分配公平和社会公平都具有重要的意义。
一、改革开放开始到党的十三大之前(1978-1987年)：打破平均主义，推进按劳分配，促进劳动收入初次分配的公平
1978年12月13日，邓小平在中共中央工作会议闭幕会上发表了题为《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话，讲话明确提出“要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。”[1](P152)邓小平的讲话提出了实行劳动收入初次分配公平的思想。
1978年12月，《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》提出，“必须首先调动我国几亿农民的社会主义积极性，必须在经济上充分关心他们的物质利益”，“公社各级经济组织必须认真执行按劳分配的社会主义原则，按照劳动的数量和质量计算报酬，克服平均主义”。公报明确提出了物质利益原则、按劳分配原则，明确提出要“克服平均主义”。
1979年的《政府工作报告》明确提出，“要切实贯彻执行各尽所能、按劳分配的原则，把企业收入和职工收入的高低同他们对国家贡献的大小直接联系起来，坚决纠正干好干坏、干多干少一个样的平均主义倾向。”报告非常明确地表明要执行按劳分配原则，要按照劳动者贡献的大小进行分配，要坚决纠正平均主义。
1979年9月，中共中央十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》指出，“人民公社各级经济组织必须认真执行各尽所能、按劳分配的原则，多劳多得，少劳少得，男女同工同酬。加强定额管理，按照劳动的数量和质量付给报酬，建立必要的奖惩制度，坚决纠正平均主义。”明确提出要实行按劳分配的原则，“坚决纠正平均主义”，允许和鼓励、扶持农民增加个人收入，由此打破了农业部门平均主义的分配制度。随后，全国各地按照决定的要求，全面推行家庭联产承包责任制，农民多劳多得，彻底改变了过去那种平均主义的分配制度，极大地调动了农民的生产积极性，使农业获得了前所未有的发展，为全面推动经济体制改革和国民经济发展奠定了坚实的基础。
1980年1月16日，邓小平在出席中共中央召集的干部会议时提出：“我们提倡按劳分配，对有特别贡献的个人和单位给予精神奖励和物质奖励；也提倡一部分人和一部分地方由于多劳多得，先富裕起来。”[1](P258)再次明确要坚持按劳分配，坚持允许和鼓励一部分人先富起来的政策。
1982年的《政府工作报告》提出要“积极稳妥地加快经济体制改革的进程”，说“这次的改革是要打破‘大锅饭’、‘铁饭碗’那一套旧框框，真正实行多劳多得、少劳少得、不劳不得”。1984年的《政府工作报告》提出要“认真地有步骤地改革城市经济中普遍存在的吃‘大锅饭’的弊端，更好地调动企业和职工的积极性”。报告指出“当前城市经济体制改革的中心课题，是要彻底改变企业经营好坏一个样，职工干多干少一个样的状况，做到企业不吃国家的‘大锅饭’，职工不吃企业的‘大锅饭’”，提出要“把职工收入的高低同企业经营好坏和个人贡献大小紧密联系起来，打破分配上的平均主义。”
1984年10月，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》。相关内容主要包括：第一，平均主义分配制度损害了劳动者的劳动积极性，损害了经济效率，阻碍了生产力的发展；第二，必须贯彻按劳分配原则，要按照这一原则对传统的分配制度进行改革；第三，平均主义与按劳分配原则是相矛盾的，贯彻按劳分配原则必须破除平均主义，必须按照劳动者的贡献进行分配，“多劳多得，少劳少得”；第四，只有破除平均主义，贯彻按劳分配原则，才能调动人们的积极性，生产力才能得到充分的发展。
1985年、1986年和1987年的政府工作报告都明确指出收入分配制度的改革就是要打破平均主义，实行按劳分配原则，职工劳动报酬要同其劳动贡献“更紧密地联系起来”。
从这段时期的收入分配政策来看，公平政策强调的是打破平均主义的分配制度，建立按劳分配制度，允许和鼓励一部分地区、一部分企业和一部分人先富起来，这实际上是确立了劳动收入初次分配公平的基本政策目标。平均主义分配制度是不公平的分配制度，既严重损害了分配权利、分配规则的公平，也因此严重损害了效率。劳动收入初次分配公平是分配公平的基本组成部分，是国民收入分配公平最重要的内容，没有劳动收入初次分配的公平，就不可能有分配公平，建立劳动收入初次分配公平制度是建立公平的收入分配制度的前提和基础。因此，党和政府在这段时期对收入分配制度进行的改革和确立的按劳分配政策为建立公平的收入分配制度奠定了基础。
二、党的十三大到党的十四届三中全会之前(1987-1992年)：继续打破平均主义，推进按劳分配，促进劳动收入和其他要素收入初次分配的公平，同时重视分配结果的平等
随着经济体制改革的逐步进行，生产资料所有制结构逐渐呈现出多元化的格局，出现了股份制、私营经济等新的所有制形式和成分，收入分配中出现了一些新现象和新问题。分配制度决定于生产资料所有制，生产资料所有制结构的多元化必然导致非劳动力要素参与国民收入分配。这样分配公平又面临着新的问题。对于这些问题既需要在理论上进行研究，更需要在政策上予以明确。
1987年10月，中国共产党第十三次全国代表大会在北京召开，会议通过了《沿着有中国特色的社会主义道路前进》的报告。报告有关分配政策的内容主要包括：第一，在社会主义社会初级阶段，由于生产资料所有制结构是公有制为主体、多种经济成分并存的格局，因此就决定了收入分配制度的基本特征，那就是以按劳分配为主体，同时存在其他分配方式。第二，以共同富裕为目标，同时鼓励一部分人先富起来，但先富是在分配规则公平条件下的先富。报告提出在按劳分配原则下，允许一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来，同时指出“对以非法手段牟取暴利的，要依法严厉制裁”。第三，对分配结果的不平等应进行调控。报告一方面提出要以共同富裕为目标，另一方面明确提出要“防止贫富悬殊”，对过高的个人收入“要采取有效措施进行调节”。第四，平均主义仍然是分配制度改革要解决的主要问题。虽然农村推行家庭联产承包责任制以后，农业部门的平均主义分配制度被打破了，但在城市企事业单位之间和内部，相互攀比仍然严重，平均主义的确是当时面临的主要问题，因此十三大提出了“当前分配中的主要倾向，仍然是吃大锅饭，搞平均主义”，要求必须加以克服。第五，分配结果必须在促进效率提高的前提下体现社会公平。报告明确提出要“在促进效率提高的前提下体现社会公平”，反映了结果公平得到了更大程度的重视。总的来看，十三大报告一方面继续坚持推进分配规则公平(按劳分配)、先富共富等十一届三中全会以来形成的政策主张，同时又明确提出了社会主义初级阶段以按劳分配为主体的前提下允许存在其他分配方式和在促进效率提高的前提下体现社会公平的新的论断和政策主张。
1989年的《政府工作报告》明确提出要坚决取缔非法收入，保护合法收入，要加强对个人收入的调节，特别是要“调节收入差距的过分悬殊”。1990年的《政府工作报告》指出要“进一步缓解社会分配不公的矛盾。既要继续克服平均主义，又要防止和纠正收入过分悬殊”，要“加强对个体工商户、私营企业主和高收入者的税收征管，以及惩罚和没收非法收入”，提出“各级政府要把缓解社会分配不公作为一项重要工作来抓，切实保护合法收入，取缔非法收入，限制过高收入。要进一步健全并严格执行各类人员收入管理制度，继续改进和加强税收征管工作，积极推行个人应税收入申报制度。”
1992年10月，中国共产党第十四次全国代表大会通过的《加快改革开放和现代化建设步伐，夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》的报告指出：“在分配制度上，以按劳分配为主体，其它分配方式为补充，兼顾效率与公平。运用包括市场在内的各种调节手段，既鼓励先进，促进效率，合理拉开收入差距，又防止两极分化，逐步实现共同富裕。”
这段时期的分配公平政策发生新的变化，第一，由于生产资料所有制多元化的发展，分配形式和来源的多元化也在发展，分配结果不平等的扩大成为必然，因此对分配结果，即对收入差距进行调节，防止两极分化成为公平政策的新的内容和目标；第二，由于体制不健全等原因，不可避免地出现了以非法手段谋取经济利益的现象，这既损害了分配权利和分配机会、分配规则的公平，也加剧了分配结果的不公平，因此取缔非法收入就成为维护分配公平的重要条件和手段；第三，由于包括用工、经济单位内部分配等微观经济决策权的下放，收入调节不可能再依靠直接的干预，而是要依靠税收等多种调节手段，由此实现公平目标的主要政策工具也发生了变化；第四，平均主义仍然阻碍着分配公平，因此政府一方面仍然需要积极推进按劳分配政策，允许一部分人先富起来，这是初次分配公平的体现，另一方面也要避免收入差距过大，最终损害社会目标的实现。
三、党的十四届三中全会之后到党的十六届四中全会之前(1993-2004年)：坚持生产要素收入初次分配规则的公平，强调分配机会的公平，促进分配规则公平政策向深度发展，推进分配权利和分配结果公平的制度建设，明确初次分配公平和再分配公平政策的不同目标和重点
1993年11月，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要“建立以按劳分配为主体，效率优先、兼顾公平的收入分配制度，鼓励一部分地区一部分人先富起来，走共同富裕的道路”，明确提出要建立合理的个人收入分配制度和社会保障制度，“个人收入分配要坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度，体现效率优先、兼顾公平的原则。劳动者的个人劳动报酬要引入竞争机制，打破平均主义，实行多劳多得，合理拉开差距。坚持鼓励一部分地区一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来的政策，提倡先富带动和帮助后富，逐步实现共同富裕。”党的十四届三中全会通过的这个决定第一次正式和明确地提出了“建立以按劳分配为主体，效率优先、兼顾公平的收入分配制度”。决定明确提出“效率优先、兼顾公平”的政策原则，同时提出了比过去要多，也比过去更为完整的维护分配权利、分配规则、分配过程公平和推进收入分配结果平等的政策，分配政策的结构发生了新的变化，促进公平的政策力度明显加大。
1995年9月，党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和二○一○年远景目标的建议》明确指出，要继续坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的收入分配制度，继续坚持效率优先、兼顾公平的原则，继续鼓励一部分人依靠诚实劳动和合法经营先富起来，同时提出要建立健全社会保障制度，建立包括所得税等政策在内的收入调节政策体系，从“九五”开始要采取措施实施有利于缓解差距扩大趋势的政策，加大收入调节力度，努力促进收入差距向缩小的方向发展，特别明确地提出要采取措施“解决社会分配差距过大问题”，切实保障劳动力市场的弱势群体的合法权益。
1996年的《政府工作报告》指出“坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度，按照效率优先、兼顾公平的原则，建立合理的工资形成机制，逐步完善适合企事业单位和行政机关的工资制度。国家保护合法收入，取缔非法收入，打击不正当竞争，通过完善个人所得税，以及开征其它必要税种等措施，调节过高收入。运用法律手段和分配政策，协调城乡之间、地区之间、行业之间、不同社会群体之间的分配关系，逐步解决社会分配差距过大的问题。”“逐步建立城市居民最低生活保障制度，帮助城市贫困人口解决生活困难。”这些说明从1994年以来，收入差距过大和低收入居民的生活保障已经引起党和政府越来越大的重视，在强调允许和鼓励一部分人先富起来、坚持效率优先、兼顾公平的原则的条件下，越来越关注地区间和社会成员间收入差距越来越大的问题。
1997年9月，中国共产党第十五次全国代表大会通过了《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》的报告。报告明确指出，在社会主义初级阶段要“坚持和完善按劳分配为主体的多种分配方式，允许一部分地区一部分人先富起来，带动和帮助后富，逐步走向共同富裕”，要“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度”，要“把按劳分配和按生产要素分配结合起来，坚持效率优先、兼顾公平”，要“依法保护合法收入，允许和鼓励一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来，允许和鼓励资本、技术等生产要素参与收益分配”。报告提出了多项促进公平的政策：(1)提出了促进分配规则公平的措施。一是要“取缔非法收入，对侵吞公有财产和用偷税逃税、权钱交易等非法手段牟取利益的，坚决依法惩处”；二是要“整顿不合理收入，对凭借行业垄断和某些特殊条件获得个人额外收入的，必须纠正”；三是要“规范收入分配”。(2)提出了调节居民收入差距的措施，特别是提出了要通过“完善个人所得税制，开征遗产税等新税种”调节过高收入、防止两极分化。
2000年10月，党的十五届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》。建议重申坚持效率优先、兼顾公平的分配原则，重申了保护合法收入，整顿不合理收入，调节过高收入，取缔非法收入的收入调节政策，明确提出了要增加低收入者的收入，要防止收入分配差距的过分扩大，提出了税收调节、法律规范和约束以及发展社会保障等方面的措施。
2002年11月，中国共产党第十六次全国代表大会通过了《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》的报告。报告明确了以下几点：(1)要确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则；(2)坚持效率优先、兼顾公平的基本政策原则；(3)既反对平均主义，又要防止收入悬殊；(4)初次分配注重效率，重在分配规则的公平；(5)再分配注重公平，要通过政府的干预，缩小收入差距；(6)规范分配秩序，取缔非法收入，调节垄断性行业的过高收入；(7)建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，保障和提高低收入者收入水平。
2003年10月，党的十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。决定除了重申十六大报告提出的政策主张，同时还强调：(1)“整顿和规范分配秩序，加大收入分配调节力度，重视解决部分社会成员收入差距过分扩大问题”；(2)“加强对垄断行业收入分配的监管”；(3)“强化个人所得税征管”；(4)“规范职务消费，加快福利待遇货币化。”从这些内容来看，一方面扩大了分配规则公平的范围，强调分配秩序公平；另一方面强调了加大收入调节的力度，总的来说，对分配秩序的公平和分配结果的“公平”(平等)给予了更大的重视。
总的来看，这段时期分配公平政策的新的变化主要反映在：(1)除了继续强调分配规则的公平(劳动收入初次分配的公平和生产要素收入初次分配的公平)，开始强调分配机会的公平。这主要是由于在改革过程中，由于法律缺位和维护公平的制度的不健全，分配机会的差异已经成为导致分配不公和不平等的重要原因。(2)分配规则公平政策向深度发展，表现在：一是提出了要解决垄断性行业收入过高的问题；二是提出了要建立规范的分配秩序；三是提出了要“规范职务消费，加快福利待遇货币化”。应该说在市场经济不断发展、居民获取收入的手段增加，尤其是收入来源隐形化的条件下，分配规则公平政策向深度发展对于促进分配公平是十分重要的。(3)促进分配权利和分配结果公平的措施更全面了，主要反映在提出了加强社会保障体系建设和收入调节的措施。应该说在保障分配规则公平的条件下，社会保障体系建设和收入调节政策是实现分配权利和分配结果公平的前提。(4)在效率优先、兼顾公平的总的政策原则下，根据初次分配和再分配功能的差异，提出了初次分配和再分配公平政策的不同的目标和重点，初次分配公平政策的主要目标是确保效率，重点是促进分配规则的公平，再分配公平政策的主要目标是矫正初次分配的不公或者不平和促进最终分配结果的公平，重点是促进基本权利的公平和缩小居民收入差距。
四、党的十六届四中全会至今(2004年至今)：更加突出促进社会公平的地位，建立促进分配公平的保障体系，实施和加大促进分配结果公平的政策，建立促进初次分配和再分配公平的政策架构
2004年9月，党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》。指出要“正确处理按劳分配为主体和实行多种分配方式的关系，鼓励一部分地区、一部分人先富起来，注重社会公平，合理调整国民收入分配格局，切实采取有力措施解决地区之间和部分社会成员收入差距过大的问题，逐步实现全体人民共同富裕。”“促进社会公平和正义。”决定提出了要“注重社会公平”，首次提出要“促进社会公平和正义”，这一方面反映分配公平得到党和政府更高程度的重视，另一方面将分配公平作为促进社会公平和正义的重要内容。决定明确提出要“切实采取有力措施”解决地区之间和部分社会成员收入差距过大的问题，反映了政府要切实加大对国民收入分配调节力度的政策取向，其后政府出台的扩大社会保障覆盖面、增加社会保障项目、提高社会保障水平等的社会保障政策和大力强化个人所得税征管的政策等都反映了政府政策力度的新的变化。
2005年2月19日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班的讲话中提出要将公平正义作为社会主义和谐社会的基本要素，提出要“切实维护和实现社会公平和正义”，强调“必须注重社会公平”，要在“在促进发展的同时，把维护社会公平放到更加突出的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使全体人民共享改革发展的成果，使全体人民朝着共同富裕的方向稳步前进”，要“高度重视收入分配问题，更好地处理按劳分配为主体和实行多种分配方式的关系，既坚持鼓励一部分地区、一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来，并推动先富带未富、先富帮未富，同时也要在经济发展的基础上，通过改革税收制度、增加公共支出、加大转移支付等措施，合理调整国民收入分配格局，逐步解决地区之间和部分社会成员收入差距过大的问题。”这里，胡锦涛明确指出要“把维护社会公平放到更加突出的位置”，要“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系”，将分配公平作为社会公平保障体系的重要内容。实际上，分配领域也同样存在权利公平、机会公平、规则公平问题，由此出发，应该对分配领域公平的内容有更深入的认识，也会有更明确和合理的具体的政策原则。
2005年10月，党的十六届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，建议继续强调要完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，坚持各种生产要素按贡献参与分配，同时明确指出“收入分配中的矛盾较多”，提出要“更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果”，要“合理调节收入分配”，“着力提高低收入者收入水平”，“有效调节过高收入，规范个人收入分配秩序，努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势”，提出“注重社会公平，特别要关注就业机会和分配过程的公平，加大调节收入分配的力度，强化对分配结果的监管。”
2006年10月，党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，决定指出“社会公平正义是社会和谐的基本条件”，提出要加强保障社会公平正义的制度建设。决定在谈到收入分配制度时，首先指出要“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，加强收入分配宏观调节，在经济发展的基础上，更加注重社会公平，着力提高低收入者收入水平，逐步扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，坚决取缔非法收入，促进共同富裕。”然后进一步提出要“通过扩大就业、建立农民增收减负长效机制、健全最低工资制度、完善工资正常增长机制、逐步提高社会保障标准等举措”提高低收入者收入水平。决定专门阐述了社会保障发展的目标以及具体措施，指出要“逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系”，并且专门阐述了针对农村居民的社会保障体系建设的目标以及具体措施。总的来看，就是要让全体人民分享经济发展成果，保障低收入居民的基本生活，并逐步提高社会保障水平。从上述内容来看，可以形成如下几点解读：(1)建设和谐社会必须保证社会的公平正义，包括分配的公平正义；(2)特别重视分配结果的“公平”，决定所提出的重要目标和措施都是为了促进分配结果的“公平”。包括最低工资制度、社会保障体系建设等在内的政府干预目标和措施都是为了促进“公平”；(3)特别重视低收入居民的收入和生活保障水平的提高。决定提出了多方面提高低收入居民收入水平和生活水平的措施，还从制度建设、公共财政、公共物品等多个方面阐述了如何建立社会公平正义的保障体系。
2007年10月，中国共产党第十七次全国代表大会在北京召开。胡锦涛代表党中央做了题为《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》的报告。报告指出：“合理的收入分配制度是社会公平的重要体现。要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。着力提高低收入者收入，逐步提高扶贫标准和最低工资标准，建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制。创造条件让更多群众拥有财产性收入。保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入。扩大转移支付，强化税收调节，打破经营垄断，创造机会公平，整顿分配秩序，逐步扭转收入分配差距扩大趋势。”报告提出要“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”，要促进教育公平，要建立基本医疗卫生制度，要更好地保障人民权益和社会公平正义。
解读十七大报告，可以形成以下几点认识：(1)促进分配结果的公平仍然是政府收入分配调节的重点。报告明确提出要着力提高低收入者收入，逐步提高扶贫标准和最低工资标准，要扩大转移支付，逐步扭转收入分配差距扩大趋势，要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。(2)高度重视分配规则和分配权利的公平。主要反映在三个方面：一是重申健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度；二是重申取缔非法收入，打破经营垄断，创造机会公平，整顿分配秩序；三是强调促进人民群众在享有教育、基本医疗卫生等公共物品服务以及在政治和社会生活中的公平正义。(3)强调调整国民收入分配主体间的宏观分配结构。一是提出要逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重；二是提出要提高劳动报酬在初次分配中的比重。这说明政府进一步认识到国民收入分配主体间的宏观分配结构的不合理、不公平的问题应该逐步解决。(4)对国民收入分配中公平与效率关系有了更深入的认识。一是报告明确提出“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系”；二是提出了“通过发展增加社会物质财富、不断改善人民生活，又要通过发展保障社会公平正义、不断促进社会和谐”，并将其作为深入贯彻落实科学发展观的重要内容；三是将“把提高效率同促进社会公平结合起来”作为“摆脱贫困、加快实现现代化、巩固和发展社会主义的宝贵经验”。由此来看，公平与效率都不可偏废，要合理地处理二者的关系，要把二者结合起来。(5)就公平与效率二者来看，更加关注公平。报告提出初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，也提出了要把提高效率同促进社会公平结合起来，但从报告内容来看，更多的是关注公平问题。一是反映在对于分配中存在的问题，主要谈到的是分配不公平问题；二是反映在所提出的政策主要都是如何促进公平的措施；三是从所提出的政策目标来看，主要是谈如何让人民群众分享发展成果，如何实现公平。(6)明确提出了处理国民收入再分配中公平与效率关系的政策原则。报告提出初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，且明确提出“再分配更加注重公平”。(7)提出了国民收入初次分配和再分配并行的促进分配公平的政策架构。报告提出的提高最低工资标准、打破经营垄断、创造机会公平、整顿分配秩序主要属于初次分配环节促进分配公平的政策，而提高扶贫标准、调节过高收入、扩大转移支付、强化税收调节和建设社会保障体系等则属于再分配环节促进分配公平的政策。
与十五大、十六大相比，十七大所提出的关于分配公平的政策进一步深化和系统化了，分配公平得到高度的重视，在分配制度中的地位得到很大的提高。主要表现在：(1)十七大报告明确提出“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系”，而不是“效率优先、兼顾公平”；(2)十七大报告明确提出“合理的收入分配制度是社会公平的重要体现”，将分配公平作为社会公平体系的重要组成部分；(3)明确强调“再分配更加重视公平”，而不是“再分配注重公平”，既明确了再分配中公平的重要地位，也明确了再分配政策必须高度强化促进社会整体公平的功能；(4)十七大报告既提出了创造机会公平，促进分配权利、分配规则的公平，也提出了多项促进包括分配结果在内的分配公平的具体政策，既使得十五大、十六大以来提出的促进分配公平的政策发展成为一个政策体系，也使得促进分配公平和社会公平的政策措施更能得到有效的实施。十七大提出的促进分配公平的政策一方面反映了中国共产党对分配公平的高度重视，反映了对分配公平在收入分配中的地位的认识的发展和深化，另一方面也反映了解决中国经济发展过程中所出现的收入分配不公平问题的重要性和紧迫性。伴随着中国的经济发展，居民收入得到了普遍的和大幅度的提高，居民的生活水平也因此得到了极大的提高，但是居民之间的收入差距也不断扩大，尤其是中国居民收入差距的扩大与转型期的各种转型因素直接或者间接相关，居民收入差距的扩大反映出严重的收入分配不公，也因此成为社会关注的主要热点问题和可能导致社会不稳定的潜在因素之一。促进分配公平实际上一直是中国共产党的基本政策原则，但在不同时期，政策重点和力度是存在着差别的。尽管政府采取了多种措施促进分配公平，这些措施也发挥了积极的作用，但是并没有遏制住收入差距扩大的趋势，没有改变收入差距过大的状态，没有根本改变收入分配严重不公平的格局，只有将促进分配公平摆在收入分配政策的突出位置，把促进公平作为收入分配制度改革的突出要素，才能切实解决收入分配不公平的问题，才能真正实现全体人民共同富裕的目标，因此十七大报告所提出以促进公平为重点和主要政策导向的系统的促进分配公平政策是切合现实需要的，也是中国共产党分配公平和社会公平政策的重要发展，同时也是收入分配理论的新的发展。
纵观30年来党和政府关于分配公平政策的变化，我们可以发现，一方面党和政府是一贯高度重视分配公平，促进分配公平是历届党代会、多届中央全会和历年政府工作报告主要讨论和决策内容；另一方面党和政府的分配公平政策在不断发展和完善，党和政府不断总结过去的分配政策在实施过程中所发挥的积极作用和带来的问题，根据经济与社会发展阶段的变化和不同阶段面临的主要问题与发展目标的不同，对如何实现分配公平不断进行探索，坚持过去所制定和推行的分配政策中那些合理的内容，放弃或者调整过去所制定和推行的政策中那些不合理的内容，增加过去制定和推行的政策中所没有的新的内容，确定不同时期分配公平政策不同的具体目标和重点，从而使分配公平政策得到不断发展和完善。中国的经济体制和经济结构以及政府治理结构还会发生新的变化，分配公平还会面临新的问题，只要坚持分配公平的政策取向，不断深化对分配公平问题的认识，坚持与时俱进，就能够根据经济和社会发展制定出合理的促进分配公平的政策。
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