以公共服务为主旨构建当代中央与地方关系，本文主要内容关键词为：公共服务论文,当代论文,中央论文,关系论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共服务是指在一个国家范围内，政府为了满足公共需要，提供公共产品与服务的行为总称，它是以各级政府机构为主的公共部门生产的、用来供全国所有公民共同消费和所有消费者平等享受的社会产品与服务。公共服务是当代政府职能最主要的内涵，也是构建我国当代中央与地方关系的主旨所在。
一、中央与地方关系的变迁对公共服务的影响
（一）政治合理集权和经济适度分权的中央与地方关系，是各级政府能够提供充足和优质的经济性公共服务的关键所在
新中国成立初始，由于种种原因，选择了中央高度集权的体制。这种中央高度集权的体制对于新政府更好地提供基础性公共服务，迅速恢复和发展国民经济，都发挥了极为重要的作用。但是，由于过分集权，忽视了地方的特殊利益和需要，把许多权力都集中到中央手中，结果严重妨碍了地方积极性的发挥，造成中央和地方关系的失调，给整个国家经济和政治生活带来了诸多消极后果。
1978年改革开放以来，对中央与地方的关系进行了多次重大改革，逐步打破了高度集权的中央与地方关系模式。
一是在政治体制方面逐步形成了合理的政治集权。从本质上讲，我国中央与地方权力结构实质上形成了党统率下的政治集权结构，各级地方政治权力结构实际上是中国政治中枢各基本要素的放射。①中央通过对国家纵向与横向的政府机构在政治、思想和组织方面进行领导，同时，通过各级国家机构中的党组，通过上下对口机构设置，使党的组织在中央与地方各级政府公共决策过程中处于核心地位。在计划经济体制下，政治、经济、社会三位一体，党作为领导力量和执政力量，是国家政治生活的核心，将整个社会整合在党的组织网络之中，形成一个执政党高度集权的权能共同体。党的权力的过度膨胀使中央与地方各级国家政权机关不能形成实质上的政府权能结构，中央与地方各级政府体系有其名而无其实。党的中央及地方各级党组织代替了国家机构的中央与地方国家机关，陷入了繁杂的行政事务中，既无法有效容纳不断膨胀的领导事务，也无法集中精力调查研究做好党的决策。这不但没有增强反而削弱了党的实际领导能力。在这种政治权力结构下，中央与地方关系无法摆脱“一收就死，一放就乱”的怪圈，更无法纳入法律化、制度化和程序化的轨道上来。改革开放以后，特别是1987年党的十三大指出政治体制改革的关键首先是党政分开，党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家实行政治领导的方式是：使党的主张经过法定程序变为国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用影响广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。1989年的政治风波后，确立了以江泽民为核心的第三代中央领导集体，强调党的领导只提政治领导不够，还应有思想领导和组织领导。党是政治领导的核心，离开了组织领导和思想领导，那个核心就是空的。美国政治学者亨廷顿在研究了发展中国家现代化发展的经验后指出：“一个现代化中政治体系的安定，取决于其政党力量。一个强大的政党能够使群众的支持制度化。政党的力量反映了大众支持的范围和制度化的水平。凡达到目前和预料的高水平政治安定的发展中国家，莫不至少拥有一个强大有力的政党。”②坚持和发展党的领导核心作用不仅是中国发展社会主义的内在要求，而且也是中国现代化发展的内在要求。“在整个现代化进程中，执政党的核心领导作用不能淡化只能加强。因为执政党既是现代化基本路线与发展战略的制定者，又是不同利益集团的协调者，也是不同价值观念的整合者。没有执政党的坚强领导，就没有中国社会政治的稳定，就没有中国社会主义现代化。”③新中国建立后的社会主义发展和现代化实践证明：我国政治体制改革后所形成的这种具有中国特色的、适合中国国情的政治集权模式使中央与地方各级政府充分地发挥了其基础性公共服务职能，这直接体现为中国长期的政治稳定、社会有序和国力的不断提升。
二是在经济体制上形成了适度的经济分权。从经济体制改革的角度，可以把中央与地方关系的变迁分为两个阶段：第一个阶段，从1978年至1992年，这一时期中央与地方关系改革的基本思路是放权让利。放权让利改变了中央与地方的权力结构和利益结构。首先，中央下放权力给地方，扩大省（市）地方政府的事权、财权，赋予省级政府的立法权，改变了过去的一级立法体制，明确规定了两级立法体制。其次，扩大企业自主权。政府下放给企业生产计划权、产品购销权、劳动人事权、奖金分配权等，增强了企业活力和自我改造、自我发展能力。再次，扩大大中城市的管理权。建立经济特区和经济技术开发区，开辟沿海沿江14个城市为计划单列市，赋予省级经济管理权限。这些改革给中央和地方关系注入了新的内容，使地方获得了财政自主权，大大刺激了地方发展经济、扩大财源的积极性，地方收入迅速增长。但是由于放权让利的改革仍属于行政性放权而没有制度化和法律化，也缺乏配套措施，造成了国家生活中的一些混乱现象。在中央与地方关系方面表现为：地方政府功能膨胀，行为失范，地方主义一度泛滥，中央权威被削弱，宏观调控难以落实，中央政策失控等等。第二个阶段，从1992年至今。党的十四大提出“下决心进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率”，提出“合理划分中央与省、自治区、直辖市的经济管理权限，充分发挥中央和地方两个积极性”，“理顺国家与地方的分配关系，逐步实行利税分流和分税制等”。十四届三中全会提出建立现代企业制度，建立健全宏观调控体系，初步建立适应社会主义市场经济的法律体系，特别是提出在合理划分中央与地方事权基础上实行分税制。这些作为政府在经济性公共服务职能方面的制度创新，为理顺中央与地方关系提供了理论依据和实践动力。正如张军先生分析的那样：“向地方政府的经济分权，并从体制上维持一个集中的政治权威，把巨大的经济体分解为众多独立决策的小型地方经济，创造出了地方为经济增长而激烈竞争的‘控制权市场’，从根本上代替了‘后华盛顿共识’④所要求的前提条件。没有彻底的私人产权制度和完善的金融，但却有了地方之间为增长和发展的充分竞争。地方政府之间的竞争导致地方对基础设施的投资和有利于投资增长的政策环境的改善，加快了金融改革深化的进程和融资市场化的步伐。”⑤这进一步说明了改革开放实践中所形成的政治集权与经济分权相结合的中央与地方关系模式，充分发挥了各级政府的经济性公共服务的职能作用，是中国二十多年来改革开放所创造的经济奇迹的关键所在。
（二）以GDP为中心构建的中央与地方关系，是社会性公共服务严重匮乏的主要原因
随着改革的不断深化，中国的经济发展渐渐地走上了一条唯GDP是从的弯道上来。中央与地方关系非常明显地体现出一种以GDP为取向评价各级政府和官员业绩的行政关系。虽然中国的高速经济增长一直持续了二十多年，但是这同时也引起了广泛而迅速的社会和经济结构的变化。这些转变都给当代中国政府带来了许多更新的、更深刻的社会和经济问题。
1.高速经济增长本身就是一个极不平衡的过程。一部分地区、行业、人口的收入增长极为迅速，而另一部分地区、行业、人口的收入增长却相对缓慢。这样就必然造成地区间发展差距的扩大，地区间城乡居民收入差距的扩大，以及区域内城乡居民间收入差距的扩大。
胡鞍钢先生分析认为：从中国经济改革和经济增长过程来看，从1978年至80年代中期改革与增长几乎使所有人受益，人人都是赢家，表现为劳动参与率不断提高，就业增长率达到3%；城乡居民人均收入差距在缩小，大幅度减少农村贫困人口。但是到了90年代中国经济进一步高增长，迅速的经济增长并非为全体人口所共享，出现了许多新的挑战：城镇实际失业率迅速上升；各种居民收入差距扩大；社会不平等加剧；缺乏社会保障资金和体系，对大量的社会弱势群体构成并非暂时的风险和困境。尽管这些社会中的弱者占总人口比例比较低，但其绝对人口规模相当大，成为不容忽视的现实挑战。如果这些问题得不到解决，将直接削弱经济持续增长，影响社会稳定，加剧社会矛盾冲突。⑥
2.医疗卫生已经成为社会公众最为关心的问题之一。2005年卫生部高强部长在一次报告中公布的数字表明，我国有44.8%的城镇人口和79.1%的农村人口没有任何医疗保障。在2006年世界卫生组织进行的成员国医疗卫生筹资和分配公平性的排序中，中国位列191个成员国中的倒数第四位。目前，我国政府在总体医疗费用中的公共投入仅为17%，即便是这些有限的资金，也因分配不均而未能得到高效率使用。研究表明，我国的卫生资源配置的80%分布在城市，而城市卫生资源的80%又集中在大医院。
3.教育作为社会公众主要的公共需求也日益成为全社会所关注的焦点。资料显示，我国在教育支出占国民生产总值比例的国际比较中是极其低下的。2003年，中央财政性教育经费占国民生产总值的比重仅为3.28%，这一比例同泰国1998年4.27%的比例相比也存在较大差距。⑦2003年，联合国开发计划署公布的人类发展指数，我国在175个国家中排在第104位。然而让我们更加感到忧虑的是，教育费用的增长速度过快，远远超出居民家庭可支配收入的增长速度，并已成为多数家庭的沉重负担。中央和省级政府掌握了主要财力，但基本摆脱了负担义务教育经费的责任，县乡政府财力薄弱，却承担了绝大部分义务教育经费，这是义务教育特别是农村基础教育短缺的重要制度原因。⑧
4.我国面临着越来越突出的就业以及社会保障问题。随着国企改革的深入以及农村剩余劳动力的大量存在，加之每年新增的劳动力，就业压力将成为未来我国经济社会发展进程中日益突出的社会问题。而在另一方面，我国社会保障资金缺口过大，并逐年欠账。1993年以前，我国国有企业社会保障资金的缺口大概只有3千亿左右；2002年仅国有企业的社会保障资金缺口就达1.9万亿，而且估计总量已达到3万亿左右。由于我国社会保障的制度还不健全，社会覆盖面不广，社会管理水平还很低。同时，目前社会保障主要靠现收现付，这对于即将步入人口老龄化阶段的中国来说，问题将会更加突出。
5.安全成为全社会普遍的公共需求，生产安全、卫生安全、食品安全等方面的问题将日益突出。据统计，2004年全国发生各类生产安全事故80.4万起，死亡136755人。全国每年因事故造成70多万人伤残，给近百万个家庭带来不幸。另外，每年约70万人患各种职业病，受职业危害的职工在2500万人以上。公共卫生安全和公共卫生突发事件也已成为全社会最关注的大事。2003年的SARS危机引起了全体社会成员的恐慌，其主因就是缺乏一个公共卫生安全的体制保障。另外，现实生活中，各种伪劣商品充斥市场，广大百姓对此深恶痛绝。
以上问题的成因是极其错综复杂的，但从政府职能的角度分析，其主因则是因为我国二十多年的改革一直都是以GDP为中心，而严重忽略了提供社会性公共服务这一重要的政府职能。同时，我国政府在面对这些非划一的、纷繁复杂的公共服务需求的时候，单凭某一级政府之力根本不可能给公民提供充足而优质的公共服务。这就要求从中央到地方必须以公共服务为主旨，转变各级政府职能，同时发挥各自的优势为社会提供公民所要求的公共服务。根据现代政府职能演变的规律：政府职能首先主要是提供基础性公共服务，随着社会经济的发展，政府职能逐渐扩展到经济性公共服务领域；随着经济进一步的发展，政府职能则进一步扩展到社会性公共服务的领域。⑨因此，处于新的历史时期的中国，就必须根据这一规律来构建当代中央与地方关系。
二、构建当代中央与地方关系的对策思路
（一）进一步完善政治集权与经济分权相结合的中央与地方关系模式
加强中国共产党的执政能力。加强党的执政能力主要体现在不断提高党驾驭社会主义市场经济的能力；不断提高党协调不同利益集团的能力；不断提高党整合不同价值观念的能力以及不断提高党应对国际局势和处理国际事务的能力。
不断完善党领导经济工作的体制、机制、方式和方法。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，党领导经济工作主要就是要把握方向，谋划全局，提出战略，制定政策，推动立法，营造良好环境。党在同级各组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作的同时，要正确理顺党政关系，要按照社会主义市场经济内在要求和运行特点，主要用经济和法律手段管理经济活动。党要推动政府改革和完善管理经济的方式；政府要依法行政，建设法治政府。
以分税制为基础，进一步深化财政管理体制改革。尽管分税制的实行加强了中央对省级政府实行税收减免权力的控制，但是由于各省内区域间巨大的差异性，使得中央一时难以规范各省对所属地方政府的财政分配关系，省级政府仍然拥有很多途径规避分税制的一些规定。地方政府在组织收入方面，特别是在开发区管理上，还继续实行税收减免政策。而在另一方面，由于国内巨大的区域差异，分税制无法把分税制的契约精神、市场规则规范到省以下地方政府，这就导致了地区间差距以及地区不平等的进一步扩大。因为中央规定，如果地方政府能够超额完成任务，就会再给一定的转移支付作为奖励。经济发达地区税源充足，比较容易完成任务，也就可以从中央得到更多的转移收入，经济落后地区由于自身条件的限制，仍然面临着不平等的待遇。⑩因此，如何既能不断加强中央汲取资源的能力，同时又能为地方政府创造一个平等的、公正的竞争环境，引导人才和资源合理地配置与流动，以充分调动各地区发展的积极性，就成为了下一步深化财政体制改革的重要突破口。
（二）以公共服务为中心转变和强化中央政府职能
进一步深化经济体制改革，切实做到政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。把不该管的事务交给企业、社会组织和中介机构，以利于更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。政府要加强市场监管，完善社会主义市场经济秩序；逐步改变政府直接干预微观经济活动的做法和主要用行政手段管理经济的方式，充分运用经济和法律手段调控经济运行和实施市场监管；要认真贯彻《行政许可法》，加快推进行政审批制度改革。
目前，我国政府基础性职能、经济性职能的比重过高，而社会性职能的比重偏低。因此，要形成合理的政府职能结构，就要逐步降低基础性与经济性公共服务支出的比重，逐步提高政府社会性公共服务支出的比重。
我国政府基础性公共服支出过高，突出表现在行政管理费用的非正常增长。目前，行政管理费用已经成为我国财政支出中增长最快的项目。同时政府管理效率低下问题却非常突出，已经成为影响经济发展的主要障碍。因此，必须提高公共部门效率，以带动整个社会生产力的提高。
（三）以公共服务为中心转变和强化地方政府职能
转变地方政府经济管理职能，致力于为经济发展创造良好的市场环境。地方政府要像中央政府一样，强化对经济的宏观调控，从行政性直接管理转变为以经济和法律手段实施调控。要切实做到政企分开、政社分开，进一步把政府不该管也管不好的事交给市场、企业和中介机构，从而更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用和人民群众的自治作用。政府还要整顿和规范市场经济秩序，严肃查处价格欺诈、行业垄断、地方保护等不正当竞争和限制竞争的违法行为，加强产品质量监督管理，严厉打击制售假冒伪劣产品、扰乱金融和市场秩序等严重经济犯罪活动。
把解决就业问题作为政府主要的公共服务职能。落实促进就业的责任制，把新增就业岗位、控制登记失业率作为考核各级政府和有关部门工作的重要内容，加强对净增就业岗位指标的考核；要进一步落实促进就业的各项相关政策；落实适应劳动市场需要的就业培训；落实解决就业困难群体就业的措施等。通过这些措施确保就业总量的增加。
进一步完善社会保障制度。加快建立稳定、可靠的社会保障金筹措机制；建立扶贫济困工作体系，完善最低生活保障制度；加大经济适用住房建设力度，建立有效的住房供应和保障体系。逐步建立基本医疗保障和医疗救助相结合的医疗保障体系；继续完善农村养老保险、医疗保障和生活困难救助保障制度。同时，要以建立健全城乡一体的公共卫生体系和突发公共卫生事件应急机制为重点，提升服务能力和水平，确保卫生事业投入有明显增加。
全面推进素质教育，调整教育结构，统筹城乡、区域和各级各类教育协调发展。首先，要抓好基础教育，提高普及九年义务教育程度。其次，要大力发展高级中等教育，包括普通高中教育、中专教育、高级职业中学教育以及技工学校教育。再次，要进一步开放非义务教育阶段各类教育特别是高等教育和高等职业教育的市场，打破国有部门垄断高等教育、政府直接管理大学的局面。最后，要加快贫困地区的教育发展，建立完善的农村教育投入和管理体制，缩小城乡教育差距。
注释：
①金太军等：《中央与地方政府关系建构与调谐》，广东人民出版社，2005年版，第145页。
②亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社，1988年版，第396页。
③郭定平：《政党与政府》，浙江人民出版社，1998年版，第224页。
④“后华盛顿共识”是指1998年初，经济学家斯蒂格利茨针对后社会主义经济体系的过渡过程所提出的一些新的观点。其关键含义是：制度安排是持续增长最重要的因素。只有拥有强有力的制度，自由化和私有化才能使新兴的后社会主义市场走上持续发展的道路。
⑤张军：《中国的转型经济学》，《中国社会科学》（英文版）2006年第1期。
⑥参见胡鞍钢：《对挑战与危机的回应：中国政府职能转变与危机管理》，经济出版社，2004年版。
⑦资料来源：《人民日报》（海外版）2004年12月3日。
⑧李军鹏：《公共服务型政府》，北京大学出版社，2004年版，第70页。
⑨李军鹏：《公共服务型政府》，北京大学出版社，2004年版，第21页。本文作者以“基础性公共服务”替代了原文的“维持性公共产品”。
⑩林尚立：《制度创新与国家成长——中国的探索》，天津人民出版社，2005年版，第306页。