海涂开发态势论，本文主要内容关键词为：海涂论文,态势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】 F323 【文献标识码】A 【文章编号】1003－6873（1999）03－0116－03
开发海洋资源，培育海洋产业，发展海洋经济，已成为世界性大趋势和各国的战略选择。九十年代以来，我国加快海洋开发的步伐。辽宁、山东、江苏分别实施了“海上辽宁”、“海上山东”和“海上苏东”战略，广东、广西、福建则分别推出了“海洋强省”、“蓝色计划”、“海上田园”方略，海洋开发已呈千帆竞发之势。全面发展海洋经济必将产生极强的关联作用，起到巨大的连锁效应，变巨大的资源优势为商品优势、经济优势，形成新的经济增长点。“预计到2000年，海洋产业总产值将突破5000亿元。”[1]
一
沿海各省市已将开发海涂资源作为发展海洋经济的启动工程，积极实施“科技兴海”发展战略，以资源为基础，以市场为导向，以科技为支撑，以效益为中心，多层次、全方位开发海涂资源，沿海滩涂经济呈现出高速发展的态势。
（一）沿海滩涂开发速度加快。“九五”以来，沿海各省、市加快了海涂开发的步伐。江苏省计划开发滩涂100万亩。三年来， 已新围滩涂51万亩，其速度是以往3－4倍。盐城市自1996年以来，先后匡围了无名川、笆斗、三仓、王港外滩、罩网尖、东川、海北、东沙港等8 大块计41万亩滩涂，提前一年超额完成省下达匡围37.9万亩的开发任务。该市还开垦已围荒滩和改造已围低产田近50万亩，开发利用潮间带30多万亩，建成粮棉、对虾、紫菜、淡水养殖、贝类、畜禽、螃蟹、盐业、芦苇、大米草和沙蚕等十大商品生产和出口基地，形成了前所未有的海涂开发高潮。
（二）沿海滩涂构筑了比较合理的产业发展新格局。各省从自身的资源优势和市场区位优势出发，构筑了相对合理的发展战略，呈现出一、二、三产业协调发展的产业结构。“九五”以来，盐城市确立了“发展提高第一产业，率先突破临海工业，特色发展第三产业”的思路，海涂开发的产业结构不断优化。种植业以农场化、规模化、现代化为方向，建成了连片万亩以上的机械化农场10个。该市还通过补偿贸易、合资、联营等形式建设了一批滩涂资源加工型项目，重点引进发展了紫菜加工、银杏叶提取黄酮素、龙虾加工、螺旋藻等一批新兴项目。以海上运输业、旅游业和服务业为重点的滩涂第三产业也得到了扶持和发展，初步建成了一批以丹顶鹤、麋鹿自然保护区为基础，以沿海滩涂自然风光和人文景观为特色，集休闲、观光、娱乐为一体的多功能海滨旅游景点。
（三）沿海滩涂营造了日臻完善的滩涂投资开发的硬环境。海涂要开发，投入是关键。没有良好的投资环境，无法吸引外来投资，更无法加快开发步伐。响水、滨海、射阳、大丰、东台等县（市）通往海边的“一纵五横”的黄海公路和5条疏港公路已全部建成通车。 射阳港已建成南北港区、5座千吨级码头和3座3000吨级集装箱码头，并被批准为二类开放口岸，和日本、韩国、新加坡以及国内20多个港口通航。大丰港建设列为江苏省政府98年实事工程，2座5000吨级码头已开工，滨海港3座千吨级码头正在加紧施工。射阳港电厂并网发电，通榆河和沿海四大港整治工程进入扫尾阶段，沿海光缆铺设工程已竣工使用。
（四）“科教兴海”战略初见成效。沿海各省市全面实施科技兴海战略，率先超动科技兴海人才培育工程，多形式地提高海涂开发人才的素质。盐城工学院、盐城农校等大中专学校分别开办了海洋、滩涂等专业，人才工程全面启动。近年来，盐城市政府多次邀请海洋、滩涂开发的专家来盐城考察、举办讲座，并与中科院海洋所签订了长期科技合作协议。目前，科技进步对海洋产业增长的贡献率已达30%。科技进步正推动着海涂开发不断向纵深发展。
（五）多元化的滩涂开发投入机制正在形成。海涂开发欲将资源优势转化为商品优势、经济优势，必须加大投入，多渠道，多途径地解决海涂开发资金不足的现实问题。1996年盐城市委、市政府颁发了《关于加快滩涂开发，大力发展海洋经济的政策措施》，要求各地不拘一格引进资金，加快开发。民营企业江苏当代滩涂农业发展公司自筹资金匡围三仓片滩涂5万亩，射阳县千秋乡有偿转让丫头港农场5000 亩耕地使用权，6户农民集资127万元竞标成功。滩涂开发采取多种经济成份竞争匡围开发、招标开发、出让部分已围滩涂土地使用权等多种形式多渠道吸引开发资金。多元化的海涂开发投入机制正在逐步形成。
二
海涂开发取得了长足的发展，但在其发展过程中，还存在着四大深层次的矛盾。
（一）传统的管理体制与大规模市场化开发的矛盾。我国目前还没有统一管辖海域和海涂的强有力的职能部门，管辖权分散于多个部门，海洋管理处于“多龙治水”的局面。“由于多头管理，各自为政，各部门之间的矛盾时有发生， 造成管理上的混乱。”[2]这些单位都根据自己主管部门的规定，在海涂上收取费用，并从中按比例提成，用于平衡本部门的行政经费。因此，重收费轻管理的现象比较普遍，甚至有的部门只收费不管理，管理成了“管利”。以上表明，长期沿袭的条式管理体制已难以担负起统一规划管理协调的职能，与大规模市场化开发相矛盾，影响海涂开发的两个根本性转变。
（二）资源所有者、管理者与经营者的利益分配矛盾。我国规定自然资源属公有财产，由国家代表全体劳动人民进行统一管理使用。“在现实经济运行中，代表国家行使权力的是各行政部门，国家系行政权力、资源所有者权力和管理权力于一身，形式上三者权力统一，实际上，三者职能混同，造成资源按行政方式配置，无偿使用。资源的实际经营（包括开发者和使用者）通常是无偿使用资源或者付费极低，侵害了资源所有者的权力， 导致国家和集体收益的减少。”[3]这一现象在海涂开发上表现得尤为突出。在现行管理体制下，各级政府花了大量资金用于改善海涂投资环境，却难以从开发中得到回报，政府的投资不能形成良性循环，开发的积极性难以持久。同时，由于产权关系模糊，所有权虚拟，使用者行为没有合理的约束，无人负责等原因，造成滩涂开发行为短期化，开发方式掠夺式，造成对资源的巨大破坏和浪费。另外，海涂开发产生的效益，大部分都被转移出海涂，无法反哺海深，影响了深度开发。造成以上矛盾的原因在于缺乏合理的海涂开发制约机制。
（三）生态保护和资源可持续利用的矛盾。绝大部分滩涂资源都属珍稀品种，开发利用价值极高，目前开发中酷渔滥捕的现象十分严重。我国原有红树林56万亩，由于大规模围滩造田和砍伐，现仅有33.4万亩，海南文昌县原近万亩珊瑚礁，近10年已遭到毁灭性破坏。近几年来滩涂上先后出现过“鳗苗大战”、“海蜇大战”和“泥螺大战”，许多资源蕴藏量锐减，有的甚至已经枯竭。由于有关部门因人力、财力、物力等限制，管不胜管。这种状况如不改变，海涂开发的自然环境将随着开发利用力度不断加大而遭到越来越严重的破坏，必将影响海涂经济的可持续发展。此外，有些企业将海涂当成天然的排污场所，使海水污染加剧，严重影响海水养殖生产。
（四）巨大的开发任务和投入明显不足的矛盾。沿海滩涂面积广大，开发潜力大，但资金需求量也很大，仅靠市、县政府投资开发是无法承受的。沿海滩涂开发是以土地为本源的开发活动，随着人地矛盾的不断加剧，土地也将不断升值，国家对开垦宜农荒地和改造中低产田的投入也不断增加。而目前不少地方采用以出让土地使用权的办法，利用外来资金匡围，实际上是转让初级土地资源，必将失去土地改造增值的部分，而且也将失去争取国家投资的机会。
三
只有通过深化改革，建立新的开发机制，才能化解矛盾，推动滩涂开发不断向纵深发展。
（一）建立综合管理体制。沿海滩涂远离后方基地，特别是新垦区没有政府行政建制，主要是由企业实行经营管理，政府的行政管理鞭长莫及。应在沿海各县设立滩涂开发经济区，财税单列，在土地上使用、要素供给、税费减免等方面享受省级或国家级经济技术开发区的各种优惠政策。开发经济区采用“小政府、大社会”的管理模式，管委会只承担行政管理，集原分散于各个部门的管理职能于一身，运用行政、经济、法律等手段，对滩涂开发实行综合性管理。而将原来由政府部门承担的服务和经营等工作从政府职能中分离出去，交由事业或企业单位承担。
（二）建立多元化投入机制。按照社会主义市场经济发展的要求，政府对海涂开发的管理要以提供服务，弥补市场缺陷，发挥宏观调控为目标。然而，这一目标的实现，必须有强大的资金支撑。根据沿海滩涂开发的实际，各级政府必须建立滩涂开发资金，其主要来源应由财政预算内切块安排。另外，凡从滩涂上收取的各种费用，都应按一定比例提留，并入滩涂开发基金，用于滩涂开发，真正做到取之于滩，用之于滩，以滩养滩。在实际操作上，“应取消原行政事业单位的收费权限，在财政部门设立收费管理中心，统一行使对滩涂资源管理的行政事业性收费职能，并在不改变资金隶属关系和性质的前提下，实行一本帐管理、一支笔审批。”[4]可建立专门的机构运作滩涂开发基金，在使用中根据不同的用途，将基金分为无偿与有偿两部分。无偿资金主要用于匡围海堤、中沟级以上水利设施配套、高科技项目的启动与补助、省以上投资的配套等；有偿资金主要用于生产性项目的扶持，以保证资金的保值增值，逐步形成以政府投资为导向，以银行信贷为补充，以企业和个人投资为主体的海涂开发投入机制。
（三）建立灵活的经营机制。首先，要在滩涂上建立和完善一、二两级土地市场。目前，滩涂开发模式普遍是由投资者出资匡围，并依法取得土地使用权。但目前以大规模的民工匡围的标准来定价折算成本，折价明显过高，而且出让的是初级土地资源，失出了获得改造后增值部分的机会。因此，今后应实行资源有偿使用制度，可以使资源所有权，包括占有、使用、收益和处置权在经济上得到实现。“国家作为国有资源所有者，可以对经营者、使用者的经济行为有产权约束作用，任何占有者、使用者都不再是无偿的，必须按一定的程序与国有资源代理机构建立明确的法律契约关系，明确二者的责权利，经营者、使用者要向国家交纳租金和费税，有偿使用。”[5]在具体操作方法上，可由省、县、乡政府筹集资金匡围，政府控制一级土地市场，放开二级土地市场，这样既便于政府宏观控制，易于实行统一的开发规划，又保证了政府用于改善开发环境和匡围的投资价值得到体现、获得回报。其次，滩涂开发项目中占主导地位的仍将是第一产业，在新的形势下，滩涂开发要告别单一的粮棉生产模式，以市场为导向，大力发展特种种养殖，特别是要重点突破海水养殖，利用滩涂规模生产的优势，高标准、高起点发展滩涂农业产业化经营，提高滩涂开发的效益。再次，滩涂开发是一个系统工程，为了解决开发者的后顾之忧，可根据“围绕服务办实体、办好实体促开发”的原则，建立诸如供种、机械化作业等专业服务公司，逐步建立与开发相配套的完整的开发服务体系。