党内监督领导体制与权力架构研究，本文主要内容关键词为：架构论文,党内监督论文,体制论文,权力论文,领导论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262.6文献标志码：A文章编号：1007-4937(2007)01-0021-03
实现党内监督是马克思主义执政党始终关注的重大课题，特别是我们党肩负着重大历史责任，能否搞好党内监督对于提高党的领导水平和执政水平，保持党的先进本色至关紧要。实践证明，党内监督的落实总是同科学合理的监督领导体制和权力架构联系在一起。基于此笔者从体制、权力配置与党内监督相关联的视角，对推进党内监督作深层次探讨，以求找到更为可行的思路和办法。
一、党内监督与领导体制
党内监督的实现必须以强有力的领导体制为基础和支撑。按照一般领导科学的解释，领导体制是指领导系统内部在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。从某种意义上说，没有健全合理的党内监督领导体制就没有真正意义上的党内监督。
我们党的监督领导体制经历了民主革命时期的初步建构，社会主义建设时期的探索整合和改革开放新时期的系统化、制度化，截至目前已形成以党内专门监督机关为核心的党内监督与党外监督相统一的监督体系。这套监督体系和制度对于保证党为人民掌好权、用好权，保证党的决策的民主化、科学化，保证党的先进本色曾经起到重大的历史作用。但这种体制在许多方面存在着不足和缺陷，其功能和作用也落后于党内监督发展的要求。一是监督关系不对称。在现行体制下，党的纪律检查委员会与党的委员会都由党的代表大会选举产生。按照权力授受和权力制约关系对称规则，两个委员会之间是平行的，应共同向党的代表大会报告工作并接受监督，同时对代表大会负责。但在实际中两个委员会产生后，党的纪检委却要接受党的委员会的领导，这就不是对党代会负责而是对党的委员会负责，使两个委员会的产生关系与隶属关系发生错位，形成不对称关系。这样设置强化了党的委员会的领导，却限制了纪检委的权力，从而削弱了纪检委作为党内专门监督机关的功能，虽然赋予纪检委许多监督内容和职责，但是在这一体制下，党的纪检委对同级党委很难构成强有力监督，“弱监”、“虚监”现象在所难免。二是监督权重不对称。在现行体制下，按照党内有关规定，同级党委要接受党的上级机关、同级纪检机关和下级机关的“三重监督”。这在理论上是行得通的，但在实际运作中上级对下级的监督鞭长莫及，下级对上级的监督实难奏效，最能对同级党委实施有效监督的机构应该是同级纪检监察机构。然而，我们党现行的监督领导体制实行的是纪检监察机关“双重领导制”，即一方面纪检监察机关要接受党的上级纪检监察机关的领导，另一方面又要接受同级党委的领导。这就形成了同级监察机关既要监督同级党委，又要接受同级党委的领导，而同级党委对纪检监察机关的领导力远远大于纪检监察机关对自身的监督力。这种权重配置使监督主体很难深入到被监督体的内部实施监督。长此以往，致使监督机关在实际工作中把服从同级党委领导放在第一位，而把监督同级党委放在第二位，纪检委作为党内专门监督机关的职能被逐步“弱化”，难以真正履行其监督职责。三是监督方式和效率不对称。由于党内监督领导体制不够理顺，致使党内监督机关、特别是同级党的监察机关在监督方式和效率上趋于表面化、形式化。在监督内容上，一般只抓住同级党委一些成员的细枝末节的问题进行监督，而不是对重大问题、要害问题进行全方位的有效监督；在监督部位上，一般侧重于把普通党员和一般干部视为监督的主要对象，缺乏对领导干部、特别是党政一把手的强有力监督；在监督时效上，往往停留于事后监督，案件发生了才去监督，缺乏提前介入和超前监督。这种表层监督、事后监督、被动监督固然也能对党内不良倾向和腐败现象起到一定的惩戒作用，但是难免在监督上出现断层、盲点和空白点，“惩处”与“预防”相脱节，使党内监督很难形成一种良性循环机制。
二、党内监督与权力架构
党内监督的实现不仅有赖于合理的领导体制的支撑，而且急需以党内权力的科学配置作保障。而党内权力建构合理与否对领导体制具有决定性的影响。党的领导体制的实质是权力的科学配置，因此，实现党内监督很重要的是落实党内监督权。在现有体制下，党内监督权主要是指党员、党代表、党的组织和党的专门监督机关等监督主体，按照党规党纪所拥有的监督权力。从理论上说，这些监督主体所拥有的监督权是足够的，在实践中也发挥了一定的监督作用，但是在监督层次和深度上还存在不少缺陷，特别是在监督权能上还不尽合理。一是党员对党组织的监督失效。必须指出，历次党的代表大会通过的党章对党员监督党组织都有明确的规定，如十六大党章规定，党员有权“在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部”。还规定，党员有权“向党的上级组织直至中央提出请求、申诉和控告，并要求有关组织给予负责的答复”。如《条例》规定党员有权批评党的任何组织，却没有规定党员如何具体地批评党组织，更没有具体规定如何保护和保障批评者的权益。同时也没有具体规定党组织如何接受党员批评，更没有具体规定党组织一旦拒绝批评的惩罚性措施。党员对党组织的监督一般仅置于党员觉悟的层面，而没有进入到制度和机制化的层面，更没有进入到权力配置的核心层面，一句话，党员对党组织的监督没有落实到位。二是党的上下级组织之间监督失衡。按照党章和党内法规的规定，党的上下级组织之间是一个相互依存、相互支持、相互监督的统一体。能否实现这种“双向监督”，对于巩固党的执政地位，保持党的先进性具有十分重要的意义，特别是能否坚持党的下级组织对上级组织的监督是能否实现党内监督的分水岭。然而在现行体制和权力架构中，由于我们实行的是民主集中制，一方面，我们强调下级服从上级，全党服从中央，与中央在政治上保持高度一致；另一方面，我们又强调上级接受下级监督。这种监督关系与服从关系交织在一起，带有很大的不确定性和矛盾性，相互监督的权力配置带有很大不平衡性。再加上党内实际存在的层级关系和等级关系，以及重要的政治资源为党的上级组织所掌控，党的下级组织要达到监督党的上级组织之目的，没有强有力的制度保证几乎是不可能的。在现实生活中，上级监督下级是较为容易实现的，而下级对上级的监督许多是被理论和口号所代替，监督形式化的东西多，实效性的东西少。三是党代会对党委会的监督失位。按照党的组织原则和组织制度规定，党的代表大会是党的最高权力和决策机关，代表大会闭会期间，党的委员会全委会是党内的最高领导机关，党的常委会是党的决议的执行机关，常委会必须向全委会、党代会报告工作，接受其监督。但是在实际生活中，常委会代行了党代会和全委会的许多职权和职能，一些重大决策实际不是由党代会和全委会作出，而是由常委会作出，不是党代会、全委会监督常委会，而是常委会监督全委会。按照党内有关规定，书记办公会只是议事会议，而不是决策会议。但在现有领导体制中，书记、副书记几乎占常委人数一半以上，书记办公会实际取代了常委会的职能。这样从党代会到书记办公会形成了权力的倒置关系，权力越来越向上级和少数人集中，而监督则形成了少数人对多数人，即常委会对全委会和党代会的监督。这种悖律关系严重违反监督的权力授受关系，使党内最重要的监督主体——各级党代会弱化了应有的监督效能。四是领导班子内部委员对主要领导的监督失实。按照党的规则要求，党的领导班子主要领导和成员之间的关系是平等的、同志式的、相互依存、对等监督的关系。凡属重大问题都必须坚持集体领导和集体决策，不允许任何领导有凌驾于组织之上的特权，任何领导人不论资历多老，威望多高，都必须把自己置于全体委员的监督之下。《中国共产党党内监督条例(试行)》也规定党的各级委员会委员的监督职责为：“对所在委员会、同级纪委的常委、委员和党委工作部门、直属机构、派出机关以及相当于这一级别的党组(党委)的负责人进行监督”；然而由于民主集中制这一根本的制度缺乏有效的机制化保证，由于主要领导和委员之间的事权划分不清晰，也由于一段时间内不加分析的强化一把手的权力，使原本就很强硬的一把手权力更加扩大了，形成了对一把手监督难甚至很难监督的局面。在这种状况下，领导班子内部的相互监督、特别是委员对主要领导的监督实际是随着主要领导的意图和想法改变而改变，监督带有很大的随意性和盲目性。
三、党内监督与路径选择
笔者认为，要实现这一目的必须抓住以下关节点：一是切实落实党员民主监督权。按照马克思主义建党学说的基本原则，党员是党内的主人，党员对党内一切事务拥有不可替代的知情权、参与权、选择权和监督权，因此，完善党内监督必须落实党员的民主监督权。首先是评议权。在党的重大决定做出前，应允许党员就其中的相关问题进行讨论和评价，党的任何组织不得以任何理由干扰或压制党员独立发表评论的权力。对各级领导干部的领导和执政行为的评估和评价既要有组织上的评价，也要有群众的评价，更要有普通党员的评估和评价，不能搞党委及领导者唯一的自我评价。对于涉及国家长远发展大计的问题，除了允许党员在一定范围内以一定方式进行讨论外，必要时也可以搞区域性或领域性的党员公决。其次是质询权。《中国共产党党内监督条例(试行)》，只规定地方党的委员会委员和地方党的纪律检查委员会委员对本级会议决议及存在问题拥有质询权，但对一般党员却缺乏这种质询权的规定，应把质询权从党的领导层拓展到一般党员。再次是问责权。党员对工作低迷、组织涣散、不作为的党组织有权问责；对决策失误、执行失误的领导干部有权问责；对利欲熏心、官僚主义、好大喜功的领导干部有权问责；对思想蜕变、党员意识淡化、不思进取、生活腐化的党员进行问责等等。二是充分发挥党代会对党委会、常委会的监督职责。按照有关规定，党的代表大会既是党的最高决策机关，又是党的最高监督机关。由它产生的党委会、常委会必须在其监督下工作。然而在现实工作中，不是党代会监督党委会、常委会，而是党委会、常委会决定和支配党代会，党委会、常委会代替了党代会的许多权力和职能，致使党代会作为党内最高的监督主体的监督职能被削弱。因此，强化党代会在全党中的决策和监督作用必须赋予党代会以更大的权力，这个权力应包括重大问题的决策权、重要干部任免权、重大规划审议权、重要机构和领导人的罢免权。在条件成熟的情况下，应加快推进党代会常任制。通常我们所说的党代会监督是指党代会召开期间，党代会和党代表对党委会和常委会的监督，就这一层次来说，由于赋予党代表监督权不够，因此，对其监督对象的监督很不到位。许多党代表到会都是听取领导的报告而不是审议报告，严肃批评和揭示问题者少，歌功颂德者多。而代表大会闭幕之后，党代表的监督职责也随之消失。只有实行党代会常任制才能更好地发挥党代会的作用，才能把党代会例会期间的监督与日常监督紧密结合起来，使党代会在党内起到比党外人代会更大的作用。三是改革创新党内监督领导体制。我国实行的是共产党领导下的多党合作制，这是符合中国实际的独具特色的政党制度。这种制度决定我们党不可能在体制外寻求一个或若干个政党的实体监督，必须寻求由党统一领导下的“自体监督”，这就要求必须有科学合理的监督领导体制与之相适应。现行党内监督领导体制与党内监督发展要求存在较大差距，因此，改革创新党的监督领导体制就成为深入推进党内监督的必然选择。笔者认为，具体改革路径应有三种选择：首先是实行“平行式”监督领导体制。列宁晚年为防止党的权力过大而导致党和苏维埃国家分裂，提出在中央成立两个委员会，即党的中央执行委员会和党的中央监察委员会，两个委员会是平行的，由党的代表大会选举产生，向代表大会负责。为发挥党的监委作用，监委的权力配置比执委大，这种体制也叫“平行式”的监督领导体制。我们党现阶段不适于建立这种体制，因为这种体制容易在中央层次造成两个权力中心，影响和破坏党的团结和统一。其次是实行“制衡式”的监督领导体制。所谓“制衡式”的领导体制，就是在党内实行三权分立，即党代会行使决策权、党的委员会及其常委会行使执行权、党的纪检监察机关行使监督权，职权独立，各负其责，并在这一基础上成立三个委员会，即党的决策委员会、执行委员会、监督委员会。笔者认为，党内“三权分立说”具有较大理论和实践探讨空间，党内“三个委员会之说”是要彻底打破现有监督领导体制和整个中国的政治体制架构，因缺乏深厚的政治基础和社会基础很难实行。再次是实行半垂直式监督领导体制，即在中央一级必须保持中央委员会对纪律检查委员会的领导模式，从省以下实行垂直领导，即党的上级纪检监察机关直接独立领导党的下级纪检监察机关，党的下级纪检机关的人、财、物均隶属于党的上级监察机关，这样调整和改革的优势在于，既能相对独立地发挥纪检监察机关的作用，又能避免目前双重领导体制的某些缺陷，同时又不会影响和削弱党委的领导。因此，这样的模式应是党内监督领导体制的首选目标。