控制与建设：南京国民政府社团与民众政策的双重取向，本文主要内容关键词为：国民政府论文,南京论文,取向论文,社团论文,民众论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[DOI]10.15939/j.jujsse.2016.03.013 1927年南京国民政府建立后，执政的国民党一改革命时期的运动民众政策，采取了以社团为工具，对民众“适度控制以维稳，适度动员以建设”的双轨政策。近年来，有关南京国民政府社团与民众政策及国民党党民关系问题受到学界越来越多的关注，也取得较为丰富的研究成果[1-11]，但相关研究多关注其控制的一面，而对其建设的一面却缺乏深入探究。本文试图从另一个角度去探讨南京国民政府前期的党治、社团与民众政策，以期得出较全面的认识。 一、党政二元体制下民众政策与组织系统 晚清至民国时期，中央权威衰落而地方势力崛起，国家对社会管理处于失范和放任状态。建立一种既能加强国家控制又能动员社会的政治体制，是现代国家政权建设的主要目标。南京国民政府建立后，以《训政时期约法》确立了国民党与国民政府的主从隶属关系。国家政权由国民党行使，国民政府由国民党产生并对其负责，国家大政方针由国民党决定并达于政府，国家政治生活由国民党领导，国家法律由国民党制定并由国民政府组织实施，国民党以对“训政”大权的总揽为途径，又以“党政双轨体制”为依托取得了对中央政府的绝对控制权，“党即政府，政府即党”，进而实现以党治国、以党统政的基本方针和政策取向。训政体制下国民党如何处理党、政府与日渐崛起的社会之间的关系，如何整合民众力量和社会资源为新政权的建设发挥作用，是国民党面临的全新课题。作为新型的党治政权，南京国民政府出于巩固政权和社会建设的目的，构建了一种“训政”体制下党政二元结构的民众政策和组织体系。 (一)民众政策的转型与确立 第一次国共合作建立后，国民党揭橥国民革命大旗，以“有道伐无道”进行革命号召，对各种力量进行整合并动员民众，推翻了北洋军阀的统治，建立了南京国民政府。随着身份和角色的变化，国民党开始由革命时期的动员型政党向执政后控制型政党转变，出于稳定政权和国家建设的需要，有意识地对原有的社会动员体制进行调整，并采取一系列措施实施对社会的控制，试图建立一种控制与建设并举的民众政策机制，实现国家与社会的一元化统治。 1928年2月国民党二届四中全会决议撤销工人、农民、商人、青年和妇女五部，标志着国民党民众政策发生转向，由动员、利用向社会控制转变，目的是尽力避免革命时期民众动员所带来的对国民党政权的冲击。其后，国民党在1928年8月召开的二届五中全会和1929年召开的“三大”会议上又进一步从制度层面改变和调整了国民革命时期国民党民众运动的组织和指导方针，从而完成了时人称之为“国民党不要民众”的立法过程。[12]104实际上，国民党对民众政策的调整，并非不要民众，而是想将民众力量整合进国民党党治体制的框架内，按照国民党的意愿对民众运动进行规约和利用。国民党认为民众运动在军政时期重“破坏”，训政时期重“建设”，适用于“破坏”时期的民众运动不能适用于“建设”时期。[12]4同时认为，执政党的民众运动方式必须改弦更张，化“破坏”型的民众运动为“建设”型的民众运动。[13]国民党二届四中全会通过了《改组中央党部案》，提出三种民众管理与运动改造的方案，虽然未明确定论，但基调已很明显。国民党江苏省党部主任委员汪宝瑄认为，完善民众运动组织并对民众进行训练以使民众更具有建设能力，更能适应国民党领导下三民主义中国之建设，其主张颇能代表国民党执政后对民众政策的主流思想。[14]此次全会以宣言形式指出政权建设阶段之工作方针，第一，“内政的建设”“决定确立法治主义之原则”。国民党认为建立政权后执政党的重要任务应是“唤起民众，而尤在建设国民生活之秩序与保障”。为此国民党应建设“有能力之政府”。[15]511第二，教育建设应维护教育独立，重点在普及国民教育，提高国民素质与意识，培养国民成为建设国家的基础。因政治运动与社会运动关系国家利益与人民的实际生活，所以对于智识并不健全的未成年学生不应参加政治运动。第三，国民经济建设，宣言主张国民党的任务是“建设生产之秩序”[15]513，而非破坏建设秩序。可见，国民党引导国民从革命破坏性的动员参与走向国家秩序建设的目的，虽有隔离共产党与民众联系和控制民众的直接意图，但从政权建设与稳定秩序的建设性角度来看，南京国民政府对民众及其团体的政治价值的运用和政治意识的引导是毋庸置疑的。 在明确民众政策以“建设”目的为主的指导思想后，国民政府逐步在思想引导、组织体系和法规建设等方面进一步贯彻实施。1928年8月二届五中全会上，国民党总结了以往民众运动的问题，并决定暂停一切民众运动，清理、整顿原有社团，进而强调民众团体活动受国民党指导和政府监督的重要性，提出以立法方式规制民众运动的政策。1929年6月国民党召开三届二中全会，重申了“三大”关于民众应在组织内部严守组织职能，要求以建设为基本出发点的民众运动方针与原则。三届二中全会还将民众团体分成职业团体和社会团体等类，在《训政时期党务工作方案案》里，国民党还提到文化团体，在行文上独立于职业团体和社会团体之外[15]793，并进一步明确党与政府的职能，“党对于民众应负指导之责，政府立于监督地位”[15]763-764。1930年3月，国民党第三届中央执行委员会第三次全体会议通过《训政时期党务工作方案案》和《训政时期民众训练方案案》，两方案中都强调了党部和政府对于民众团体之职权。[15]793-797为确保一元化的统治，国民党欲图在全国范围内以自己的监管体系取代先前存在的地方社会治理。在这种体制下，各种按照地域和职业划分的民众团体的存在，是保持国民党对民众控制和渗透能力的关键之所在。国民党执政后，根据政治形势的需要不断调整政策，完成革命时期动员性政策向执政后控制和建设性政策转型，在一定程度上克服了政策制定中的随意性和模糊性，适应了时代发展和形势变化的要求，也符合由革命党向执政党身份转型后的执政要求和法律规范。 (二)机构设置的指向性和管理的有序化 为更好领导并改组、规范民众运动，使民众在国民党统治下的社会建设中发挥更大作用，1928年2月国民党召开二届四中全会，通过《改组中央党部案》，将“民众运动委员会”更名为“民众训练委员会”，在《中央党部改组案审查会报告》中提出了以下三种机构改组方案：一、取消无职业特征而社会性较强的妇女、海外和青年部，设立农工商各部；二、淡化民众团体分类标准，强调民众团体管理的职能部门的划分，设组织部和宣传部，训练委员会和群众动员委员会；三、与二有类似处，但将训练与组织、宣传部并列，也设置民众运动委员会，同时设置各种特种委员会。[15]5191928年8月国民党二届五中全会在《民众运动方案草案》中提出增设民众训练委员会的主张，作为国民党社团管理的主要领导和训练机构。1929年3月国民党三届一中全会通过取消民众训练委员会，事务由组织部和训练部分理的方案。 1929年4月国民党第三届中央执行委员会第一次全体会议通过国民党中央执行委员会组织系统设计，国民党在中央执行委员会下设训练部，与宣传部、组织部、秘书处并列，又设民众训练设计委员会，可见对民众运动的重视。训练部下辖党义教育科、党务教育科和党员训练科、民众训练科等职能、管理及辅助机构。[15]744-745国民党设立专门的组织机构——各级民众团体整理委员会，负责对民众团体进行整理，并明确中央及各省派员整理的工作原则和流程，可见其在对民众训练与管理上，基本完成了相对严密的组织架构建设，对社会组织的管理走向系统化和程序化，从机构设置和对民众工作的程序设定上看已具有公共政策的现代性保障和实践特征。这一时期社会组织和政府系统耦合度较高，逐渐走向了管理与合作的现代关系体系之中。 (三)民众团体组织系统化 1928年7月国民党在《民众训练大纲》中强调了以利益和职业区别的民众组织原则。10月，国民党中央民众训练部制定《民众团体组织原则和系统》，规定了民众团体横向和纵向的组织系统。在纵向上看，民众组织成员对组织的隶属和服从关系，团体之间上级与下级的指导、监督、考核等关系，民众团体内设党团与团体及党部之间的关系，规定较为细致全面。在横向上，同级团体之间谋求共同利益、调节利益冲突并相互建议督促。[16]16-201928年7月5日，国民党中央第152次常会对民众团体组织系统及其与各级党部的关系又重新进行了调整。从中央到地方，国民党各级党部与民众团体组织均有横向和纵向系统，构成党部、政府和民众团体组织纵横交错的管理网络，形成由上至下逐层管控和监督，由下至上逐级负责反馈的社团管理系统。 从纵向组织看，“农工商青年妇女之各小组为各该民众团体的基本组织，凡同性质之各小组集合的组织系统称为分会，但在农村为某乡农协，在工厂为某厂分会，均受党的区分部指导，在各小组内之党员及在区会内之党团，均受党的区分部指挥，以便在各种非党团体中巩固国民党之势力，并领导其活动；各分会集合的组织系统称为区会，但在农村为某区农民协会，在工厂为某工厂工会，均受区党部指导；各区会集合的组织为县(市)总会，均受县(市)党部指导，在市或特别市的组织为市总会或特别市总会，均受市党部或特别市党部指导；各同性质的县总会与市总会集合组织为省总会，受省党部之指导；各同性质的省总会及特别市总会集合为全国总会，受中央党部指导；小组受区分会的指挥，区分会受区会的指挥，区会受县(市)总会的指挥，县(市)总会受省总会的指挥，省总会特别市总会受全国总会的指挥”[17]231-234。 从横向组织来看，“各民众团体为谋自身的利益，同时又须不妨害其他团体及整个民族的利益起见，特组织各界联盟会；各界联盟会之组织从县起，县以下不设；集合各不同性质的县(市)总会组织全县(市)各界联盟会，一方面受县(市)党部之指导，一方面得共同指挥县(市)各总会；集合各不同性质的省(特别市)总会组织全省各界联盟会，一方面受省(特别市)党部的指导，一方面得共同指挥省(特别市)各总会；集合各不同性质的全国总会组织全国各界联盟会，一方面受中央党部之指导，一方面得共同指挥各全国总会，县(市)省(特别市)各界联盟会中的党团，分别受各该县(市)党部省(特别市)党部及中央党部的指挥；县市省特别市各界联盟会不发生直接关系”[17]231-234。 从以上横向纵向组织系统看，南京国民政府对社团组织系统的构建是民众团体与政府及国民党相关管理机构逐渐向社群政策转化的关键，南京国民政府希图以此种系统实施对社会的有效整合，使其形成党治系统下的管理网络，扩大执政党规模和社会影响力，也使社会组织化和政治化，客观上有利于增强社会组织的政治和社会参与水平。 (四)制度创设的理性化与规范化 南京国民政府建立后逐步建立起对社团管制的党政二元体制。“各人民团体须接受党部之指导与协助及政府之监督，对于管理的层级，国民政府规定在中央为中央执行委员会民众运动指导委员会，在省为省党部，在市为市党部，在县为县党部，县党部未成立或因故撤销者应直接受该省党部之指导与协助。”[18]195从纵向上看，这一管理体制包含国民党和国民政府两大管理系统。[5]31两大系统从形式上看横向不统属，全国性民众团体和地方性民众团体受同一层级党部和政府监管。但国民党拥有事实上的最高行政权和最高立法权，政府依靠国民党取得民众支持，“根据党的决议公布并执行法律，以保护民众的利益及规范民众的行动”[19]。在这一体制中党部是社团管理体制的主要承载者，既负责外部监管又对民众团体进行内部渗透和指导，而政府对社团主要以外部监管为主。1930年3月国民党通过《训政时期民众训练方案案》，将对不受指导的民众团体的处分权明确划归党部，而将解散权赋予当地政府，但政府仍需提前知照党部。[15]797政府的管制是公开的，对职业团体国民政府控制较为谨慎，主要是控制社团的人事，尤以领导人的选任和训练为重。党部公开的管理工作除上述外还包括给予民众团体的补助费数目，对优秀民众团体发放奖励金或补助金[20]94，等等。1930年国民党通过《修正人民团体组织方案》，改由高级党部派指导员视察民众团体。[21]488党部更为重要的工作是对民众团体进行秘密渗透，渗透的形式是在民众团体内部设立党团，后改为干事会。在《国民党中央民众训练计划大纲》中，要求各级党部组织党团，成为民众团体活动的核心力量，并随时接洽、训练民众团体中的优秀分子争取介绍入党。[16]20“无论军政学、农工商、国内外、常设临时，均置于‘党团’的天罗地网之中。”[22]民众团体中的党员应绝对服从党团或干事会的决议和指导。[23] 政府与党部双轨管理体制体现了南京国民政府依照自身组织形式和管理需要对社会组织进行重新整理、引导和规塑，以实现政府权力在社会的延伸，社团规制只是这种延伸的手段。南京国民政府通过设立党部指导和政府管理两条纵向的社团管理体制来加强对民众团体的管制，并通过各级党部和政府的监督与管理形成对民众的双控模式。这种体制是南京国民政府在面临全新形势下塑造全能型政府的产物，也是党治权威政府公共权力形成的表现。 在国民党以党治国的制度建构中，其领导下的民众政策取向处于重要的地位，既是国民党取得政权的关键性因素，也是党治国家的民意基础以及国民党对社会实施垄断控制的关键。国民党在取得执政地位后，重新建立“党群”关系，由过去的重动员、破坏改为重引导和建设。为此，南京国民政府在“党治”原则下制定并出台了一系列相关政策，设立专门领导民众运动的党政机构和组织系统，以“党、政”二元体制加强对民众的组织和领导，一方面是通过社团这一工具加强其对民众的控制与渗透，另一方面也是作为执政党加强政权建设、引导民众加入到国家建设中的一个具有现代意义上的重要措施。 二、民众管理的法制化倾向 国民党执政后，一方面对原有社团进行全面清理和整顿，按性质、地域和职业等情况在全国范围内建立国民党治下的社团网络系统，并按照“强制入会、限制退会”的原则，欲图将全国民众吸纳进来，另一方面，按照社团的性质、任务和组织活动等将社团归类为“职业团体”和“人民团体”，并针对社团的登记、备案、活动内容、活动空间范围及经费来源等方面进行了密集的社团立法，通过法律法规来规范社团的发展空间和活动范围，从而达到通过立法规范社团进而通过社团来管理民众的目的。此举亦是其控制民众和政权建设的一个重要方面，这种民众管理的法制化建设一定程度上使民众运动走上了法制轨道。 (一)社团立法的动机 一个现代成熟的政府自然拥有对社会的引导和监督能力，立法就是现代国家对社会进行引导、梳理抑或是重构的现代化手段，是其连接政府与社会的媒介与桥梁。南京国民政府建立后，对于从革命政党向执政党过渡的国民党而言，民众运动的意义发生了转变，“适度控制和适度建设”成为它对民众政策重新考量的立足点，国民党“将政党的强大组织力量自上而下地控制各级官僚队伍，同时自下而上地进行社会大动员，从而建立一个新的秩序井然的党治政权”[12]102。这种秩序井然的载体就是社团，它是国家触角伸向社会的工具，也是政府政策、执政党意志的实践者。这种基于通过社团达到对社会控制的实施过程，就其现代意义来看，莫如说是一个早期党治政权对于全新的政治课题的探索和对理想社会秩序的建设。 国民党多次强调社团立法对于社会治理的紧迫性与必要性。1928年8月国民党在《民众运动案决议案》中强调，政府必须迅速制定并实行社团法律法规，以保障人民在法律范围内组织社团的自由，并为国民党党部和国民政府监督民众及其社团提供法律依据和法律保障。[15]534社团立法也将国民党及其政府行政行为纳入到法治轨道，使其行政行为有法可依，并受法律的规范与约束。因此仅用“社会控制”来认识国民党的社团政策与管理过于局限，我们也应看到国民党积极探索建立现代社团体系和制度的客观努力。 (二)社团立法的阶段性与指向性 南京国民政府的立法行为是应时所需，呈现出不断发展完善的趋势。南京国民政府成立初期面临复杂的社会形势，中央集权弱化，地方势力明应暗阻的现实严重阻碍了国家政权向地方社会层面的渗透与管控，中国传统的宗法势力与割据性的地方结构结合并伴以各类旧式民间会党的盘根错节和新式社团力量的膨胀。作为一个新兴的党治政权，要在执政初期政局混乱的情况下迅速制定出适切的公共政策和法律法规是较为困难的。所以南京国民政府建立之初即强力停止一切民众运动，对民众团体进行整理和重新登记备案，手段简单粗暴也是时势紧迫所致，国民党以对民众团体的全面整顿、改造和规训展开了对社会秩序建设性的探索。 从1927年6月开始，国民党及国民政府边整理边立法，颁布了一系列以约定规则、组织、系统、章程为纲目的社团法规与条例，社团立法步入近代轨道，引导与规约性质较为明显。此阶段立法代表性的成果有：《各级党部与民众团体之关系条例》、《民众团体整理会例则》、《民众组织的原则及系统》等。1928年底以后，社团立法针对性渐强，对民众团体分类别制定专属性质的法律法规，进一步涵盖组织、程序、运动、监督等社团管理与发展的各环节。此阶段立法代表性的成果有：《华侨公共团体组织大纲》、《监督慈善团体法》、《商会法》、《工商同业公会法》、《工会法》、《渔会法》、《管理学术团体办法》、《学生团体组织原则》、《妇女团体组织大纲》、《文化团体组织大纲》、《社会团体组织程序》、《指导基督教青年会办法》、《农会法》、《教育会法》等。1931年3月以后社团立法进一步深化、细化，从宏观到微观，社团立法层次较为完整、类型全面、功能完善而多元，形成结构较为全面、范围涵盖相对广泛的社团法律体系。此阶段立法代表性的成果，在宏观政策指导上有《训政时期民众训练方案》、《修正民众团体组织方案》、《指导民众运动方案》等；在中观类别上有《教育会法施行细则》、《妇女会组织大纲》等；在微观具体指导上有《海员工会组织规则》、《民船船员工会组织规则》、《中华海员工会组织规则》、《社会团体图记刊用章程》、《自由职业团体图记刊用章程》、《实业部农工矿业团体登记规则》、《基督教团体申请组织处理办法》、《邮务工会组织规则》、《电务工会组织规则》、《铁路工会组织规则》、《中华民国红十字会管理条例》，等等。1933年及以后社团立法的任务主要是补充、修正与完善已有的立法体系。此阶段立法代表性的成果有：《修正各地高级党部指导人民团体权限划分办法》、《修正指导人民团体改组办法》、《修正人民团体职员选举通则》、《修正人民团体经费补助办法》、《指导海外侨民组织团体办法》、《中华民国红十字会管理条例施行细则》、《航商组织补充办法》等等。[18] 南京国民政府的社团立法以其明确的指向性关注和指导社团的组织与活动，使立法成果更具有针对性和层次性。从宏观看，社团立法首先是指导性立法，此类型立法成果主要的职能是对社团进行分类定义、明确其原则政策、规范其行为与活动、厘清社团与党部及政府的关系等，这是最为基本而对社团普遍适用的法律法规。从中观看，社团立法以程序性立法为主，立法目的是规范社团从发起、申请、审核、组建、登记、监管等流程，立法之严密程度可见一斑。从微观看，社团立法最大的成就在于社团特别法，即对特定的社团类别设置专门法，其中尤以职业团体如工会、农会、商会等，划分细密而严格，体制较为完善。社会团体中以学生社团、妇女社团和华侨社团等关注度较高。整体来讲，社团立法过程强调循序渐进，立法逻辑结构相对合理，法律程序完整，法律法规之间相对于晚清和北洋政府时期社团立法而言较为协调和完善。 (三)社团立法的层次性 整体来看，南京国民政府社团立法经纬交织层次性较强，以中央层面立法为经，以地方层面和专属层面立法为纬。两者交织构成国民政府社团立法的立体网络，形成对民众组织的全方位覆盖。中央层面社团立法层级较高，是后两类层面社团立法的依据。它包括宪法、民法、刑法和行政法等。这一层级的立法成果往往不具有针对性，适用较广，涵盖了社团立法，但较为权威。专属层级的立法是社团立法的主体，具有直接规范性，对于调整社团所代表的社会关系和社团管理的法制化和规范化作用较为突出。地方层级的社团立法秉承中央意志，根据本区域内情况制定，其作用主要是在补充前两者的不足。 法律的规范、系统和完备，是衡量现代政府的一个重要指征。总体来看，南京国民政府的社团立法建设已初具现代意义上的法治建设雏形，社团立法目的和指向较为明确，立法机构设置由国民党中央进行统筹并逐渐过渡为由国民政府立法院实施制定，大量社团立法的出台弥补了近代以来立法上的空白，各类民众团体皆有相应的法律法规作为生存和发展的依据，重要的社团法律法规不断得到修订和完善，体现了法律发展的动态性特征，也使得社团组织的近代化转型趋势愈加明显，在当时的社会背景下已能代表我国社团立法现代化的基本趋势。 由上可见，社团立法之于南京国民政府而言，其建设上的意义表现在两方面：其一，从现代国家政权宪政目标的长远趋势而言，立法本身即是一种进步，同时也是南京国民政府作为新型党治政权现代化建设的一个尝试性举措；其二，通过有针对性的立法，对社团进行有序管理，进而通过社团这一工具达到规范民众运动和有效管理民众的目的，引导民众参与到国民党政权建设的轨道上来。通过立法，民众团体的发展从无序到有序，民众活动的空间和范围有了明确的界限，从某种意义上说，南京国民政府前期的立法行为，是近代中国社会管理体制的延展，、对当时国民党政权的建设和社会的发展具有促进作用，立法本身亦代表着社会的发展和进步，符合现代国家和社会发展的趋势。 三、结语 在一个成熟的现代国家，无论是秩序还是国家职能所要达到的目标，都需要通过自身的努力对社会进行整合和控驭。政党作为政治现代化的产物，必然谋求实现与整个社会的结构性互动，这种互动一般建立在控制政权之前的政党与社会利益的一致性基础之上，但社会利益是动态的，即使成为执政党也需不断改造自己适应社会利益取向，同时改造社会以使其适于政党的利益需求。政党与社会的高度契合是政权稳定的关键，也是政治现代化在秩序上的体现，政党需要对双方利益进行权威性调控，手段的科学性是现代党治的突出表现。晚清至北洋政府时期民众团体在政治倾向上处于自发状态，而南京国民政府则希望在其引导下民众团体进入一种国民党预设了政治方向的“自觉”轨道，使民众团体的社会活动摆脱自在性、盲动性和分散性，而进入与国民党保持高度一致的自觉自为状态。 建立一种既能加强国家控制又能动员社会的政治体制，是现代国家政权建设的主要目标。南京国民政府建立后国民党停止了全国性的民运活动，解散或重新整理民众团体，从政治意义上界定了民众团体的性质和范围，由此使得除由国民党和国民政府界定并认可的民众团体以外的社会团体没有了合法的立足空间。在此基础上，国民党确立了对民众团体的党政双重管理体制，并通过制定一系列密集的针对社会团体的法律法规，以社团为工具强化对民众的监督与管控。以社团为工具来实施对民众的管理，一方面使得国民党有效吸纳、统合各种社会力量，另一方面，给社团以一定的合法活动空间，舒缓并消解底层社会的不满，同时亦能瓦解反对势力对民众的渗透。 作为一个新型的党治政权，南京国民政府民众政策的制定和实施，均以建设和控制为基本出发点，通过党国体制下民众团体的重新构建，一定程度上实现了国民统合。必须承认，民众团体在南京国民政府的管控下虽然并未丧失其独立性与自主性，但其组织活动、权力空间受到很大限制。也正是通过把所有社团纳入国民党的控制体制框架内，并尝试以职业代表制的形式在议会选举中开放了有限的政治参与空间，国民党才得以以全民利益代表政党的形象出现，政党本身的政治合法性获得了一定的支撑，一定程度上也能够使国民党在现存的党治体制内反映、代表各阶层以及各行业的利益。尽管南京国民政府在一系列的政治变动中其民众政策越收越紧，但作为一个新型的权威主义政权，至少其民众政策的建设性成果为国家与民众的连接搭建了结构上的通道。 1928年后，南京国民政府加强了渗透社会的努力，国家与社会相互的渗透也凭借中间团体而加强。[24]263在这里，笔者无意强调国家对民间社会干涉的“行政性”，也不是要体现“民间社会的公共性”，而是关注南京国民政府在实施政权和社会稳定政策过程中客观上的“建设性”意义。这种“建设性”也正是体现在国家与社会双向之间的互动性和渗透性过程中。作为施政的主体，南京国民政府以社团为工具对民众实施控制政策，既是客观现实需要，也是其统筹国家建设，欲图创设新式政权的努力，为保持稳定而实施某种程度的控制本是所有施政者的题中应有之义，控制与建设并举，交融并汇，皆在互动与互相渗透之中。反观代表民众的社团组织及其活动，也并非单纯是现代国家构建的被动物，民众意愿通过团体代表的表达，反过来也影响着现代国家的构建。“中国实际的社会政治变迁从未真的来自对针对国家的社会自主性的持久追求，而是来自国家与社会在第三领域中的关系的作用。”[25]282由此我们可以看到，以往研究偏重于强调国家政权的控制或民间社会伸张权利或是双方之间的力量博弈，此种观察视角无疑对考察民国时期国家与社会之间的关系具有重要意义，然而过于强调单方面的控制或抗阻的影响，强调阻隔和破坏的现象而忽视现代国家建设过程中融合与建设的现实作用，也忽视了隐含在双方博弈、互动及互相渗透过程背后之深远影响，这也是我们在研究相关问题时不能忽略而又常常被忽略的隐性问题。 [收稿日期]2015-11-06标签：南京国民政府论文; 国民政府论文; 中国近代史论文; 立法原则论文; 社团章程论文; 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