学前教育财政投入立法的思考，本文主要内容关键词为：学前教育论文,财政投入论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国目前的学前教育财政投入立法严重滞后，至今全国人大尚未专门立法。已制定的《教育法》是我国教育领域的一部“根本大法”，在第七章专门规定了教育投入与条件保障问题（第53条至66条），但却没有对学前教育投入作出明确规定。中央财政没有专项经费用于学前教育，各省、市、县也少有或没有学前教育的专项经费，更没有对学前教育经费实行单列。实践中，许多地方的学前教育经费被削减甚至被完全砍掉，致使学前教育很少得到财政保障，从而严重制约学前教育事业的发展。鉴于以上情况，尽快对学前教育财政投入进行立法显得更加迫切。
一、我国学前教育财政投入立法的必要性
1.依法治国、依法治教的必然要求
依法治国是党的十五大确定的基本方略。1999年，我国现行宪法的第三次修正案把“依法治国，建设社会主义法治国家”写进了宪法，党的十七大再次强调：“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化。”实行和坚持依法治国，就是使国家各项工作逐步走上法制化和规范化，包括学前教育的法制化和规范化。为此，需要在立法上保障学前教育事业的健康发展。
根据2009年的统计，我国有一亿多学龄前儿童，全国幼儿园共有13．8万所，在园儿童2657．8万人。[1]如何通过立法保障学前教育经费充足，让幼儿教师静心从教，让学龄前儿童健康成长，确保学龄前儿童的受教育权，关系到我国学前教育事业的健康发展，也关系到人民群众最关心、最直接、最现实的利益，对于保障和改善民生、促进社会和谐稳定具有重大现实意义。近年来，我国学前教育事业发展实践表明，由于缺失刚性立法，致使政府在制定政策时，过于强调学前教育是非义务教育，过于依赖社会力量兴办幼儿园，忽视了学前教育对个人终身发展的影响，没有真正将学前教育纳入公共服务的范畴，从而使幼儿园办园体制出现政策上的摇摆。为此，需要通过学前教育财政投入立法，明确学前教育在我国教育体系中的地位；明确学前教育在我国人才培养战略中的地位；明确政府应承担的财政投入职责和学前教育的管理体制；明确办学模式、经费投入和资金来源、教师资格与聘用等；明确管理主体和执法主体，即明确学前教育归谁管，谁来执法；明确保障幼儿教师的权利、待遇等。通过明确的法律确认，规范学前教育和社会各方的关系、学前教育的内部关系。所以，从这个意义上讲，学前教育财政投入的立法，目的是确保财政投入到位，落实依法治国方略，实行依法治教。
2.保障学前教育健康发展的客观需要
学前教育是人生发展的奠基性教育，是基础教育的基础、终身教育的开端，是国民教育体系的重要组成部分，它对于促进个体在早期的全面健康发展，巩固和提高九年义务教育质量与效益，全面提升国民素质，促进教育和社会公平，建设人力资源强国具有重要价值和意义。国家及其地方政府应加大对学前教育投入的力度，为每个适龄儿童提供最基本的学前教育设施，帮助创造学前教育的良好环境，使适龄儿童都能接受最起码的学前教育。学前教育属于准公共产品，是一项关系到全体国民素质的社会公益事业，也是一项普惠性、福利性、保育性、教育性、公益性的社会事业。作为普惠性的社会公益事业，政府对学前教育进行财政投入，是当然的责任和义务。通过学前教育财政投入立法，明确规定政府的法定职责，明确规定学前教育财政投入的来源和数额，解决办园体制、办园经费、幼儿教师待遇、办园条件等现实问题，保障学前教育所需的财力、物力、人力，改善幼儿园办学条件、普及学前教育是十分重要和必要的。事实证明，只靠政策手段、靠热情、靠个别领导的重视，不能从根本上解决问题，必须从立法上保障财政投入，保障学前教育体制机制的正常运行，才不会因领导人的个人意志左右学前教育的投入，才可能减少或避免不应有的失误，从而普及和发展学前教育，促进学前教育质量提升，保障学前教育积极、健康、有序、均衡发展。
3.规范政府投入行为的现实需求
目前，我国法律没有明确各级政府学前教育财政投入的比例，致使各级政府财政投入责任不清。一些地方政府对学前教育的性质和作用认识不到位，对学前教育缺乏高位、有效的规划，财政投入过低，幼儿教师身份、编制和待遇问题长期得不到解决，不但公办园的数量在减少，而且对民办园也缺乏扶持和监督，没有充分发挥政府的主导作用，没有承担起学前教育的责任，有的地方政府甚至简单地将幼儿园推向市场，减少或停止投入，致使普惠性的学前教育资源越来越少。事实上，政府负有保障公民教育权以及维护社会公平正义的职责，也只有政府才拥有推进社会公平的利器。只要相关规定合理明确、制度恰当合理、方法措施得当等，就可以保障公民教育权的实现，保障社会朝着公平正义的方向发展，学前教育领域同样如此。目前，法律制度的不力使得各级政府在学前教育财政投入方面随心所欲，造成学前教育的责任转嫁。要解决上述问题，只有通过刚性立法，硬性规定政府财政投入的法定责任，明确政府财政不按规定投入的法律后果，明确由谁来承担法律责任、由谁来追究法律责任、追究法律责任的程序等，才可能从根本上解决面临的问题。
二、我国学前教育财政投入立法的可行性
1.学前教育财政投入立法有宪法、法律和政策依据
我国《宪法》、《教育法》、《幼儿园管理条例》、《幼儿园工作规程》、《幼儿园教育指导纲要》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》、《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》等为学前教育财政投入立法提供了直接的宪法、法律和政策依据。
我国现行《宪法》第5条第一款规定：“实行依法治国，建设社会主义法治国家。”第19条第一款规定：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。”第二款规定：“国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。”第46条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”这些规定构成了我国学前教育财政投入立法的宪法依据。
作为我国教育领域的“基本法”，《教育法》从总体上就学前教育财政投入作出了原则性规定。《教育法》第七章是关于教育投入与条件保障的规定，其中的第53~55条明确规定了“三个增长”。第53条第一款规定：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。”第54条第二款规定：“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。”第55条第二款规定：“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”上述规定，明确了学前教育财政投入的增长原则。《幼儿园管理条例》（1990年）作为国务院批准颁布的第一个幼儿教育法规，明确规定幼儿园的任务、管理体制与原则，举办幼儿园的条件、保教工作的目标和原则，以及法律责任和执法、监督等，为我国举办、管理和评估幼儿园提供了基本依据，它的出台推动了我国学前教育事业的健康发展和管理工作的科学化，促进了我国学前教育的法治化进程。上述法律规定，为我国学前教育财政投入立法提供了法律依据。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》是教育改革和发展的蓝图，是我国学前教育发展的纲领性文件。为贯彻落实党的十七大、党的十七届五中全会、全国教育工作会议精神和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，积极发展学前教育，着力解决当前存在的“入园难”“入园贵”问题，满足适龄儿童入园需求，促进学前教育事业科学发展，特别提出要加大财政投入，建立健全涵盖公办、民办幼儿园的生均拨款机制，以及学前教育资助制度，资助困难家庭儿童接受普惠性学前教育，并设立学前教育专项经费，用于扶持农村和贫困地区发展学前教育。特别是2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，明确提出了“基本普及学前教育”、“把发展学前教育纳入城镇、新农村建设规划”、“积极发展公办幼儿园，大力扶持民办幼儿园”、制定学前教育办园标准和收费标准“重点发展农村学前教育”，特别是“明确了政府职责”，作为党和国家的重要教育政策，上述规定为学前教育财政投入立法提供了政策依据。
2.学前教育财政投入立法有发达国家的立法经验可资借鉴
世界主要发达国家对学前教育财政立法都十分重视，尤其是西方公立教育兴起之后，绝大多数发达国家都制定和颁布了专门的学前教育财政投入法规。发达国家对学前教育财政投入，从宏观到微观，都有法可依，不仅强化学前教育财政投入立法，而且斥巨资支持学前教育。如美国的《教育机会平等法》（1974年）、《提前开始法》（1981年）、《家庭援助法》（1988年）、《儿童保育与发展固定拨款法》（1990年）、《早期学习机会法》（2000年）、《全美儿童保护法》（1993年）、《不让一个儿童落后法》（2002年）[2]，英国的《儿童法》（1989年）、《儿童法》（2004年）、《儿童保育法》（2006年），日本的《儿童保健法》，德国的《儿童和青少年福利法案》（1990年）、《托幼机构拓展法案》（2004年）、《幼儿园教育条例》（2004年）[3]等等。在上述法律规定中，不仅明确学前教育经费由政府负担，以国家财政投入作保障，并规定投入经费逐年增加。美国政府通过立法拨款的刚性形式承担起对学前教育的投入责任。以《儿童保育与发展固定拨款法》为例，该法规定，1996~2002年每个财政年度联邦政府应该对该法授权的儿童保育服务提供不少于10亿美元的拨款。2005年，国会又对该法重新授权，提出了《儿童保育法案》，拨款数额明显增加，联邦政府在该法授权的儿童保育方面的拨款，2006年财政年度为23亿元，是《儿童保育与发展固定拨款法》规定2002年拨款数额的130％，此后每年增加2亿美元，2010年该项拨款达到31亿美元，[2]不仅如此，在《提前开始法》、《早期学习机会法》、《不让一个儿童落后法》等立法中，都明确规定了政府对学前教育的投入数额，而且还在不断增加。同时，国外许多国家通过立法规定政府是扶助弱势儿童学前教育的责任主体，许多国家议会和政府对本国政府扶助弱势儿童学前教育的责任做出高位、明确的规定，对弱势地区和弱势儿童采取额外的补充措施，确保弱势儿童学前教育扶助和学前教育公平的推进和实现，实现学前教育的均衡发展。为确保学前教育财政投入，当今发达国家都曾采取过强行优先发展战略，世界许多国家在学前教育财政投入立法中都作出了明确规定，都从法律层面上确保学前教育的财政投入。美、英、德等发达国家学前教育财政投入的立法规定为我国提供了有益借鉴。
3.学前教育财政投入立法的社会基础和经济基础相对成熟
2010年9月，联合国教科文组织主办的首届世界幼儿保育和教育大会在莫斯科召开。本次大会的主题是构筑国家财富。从“构筑国家财富”的高度看待学前教育，是国际社会越来越认同的理念。[4]据出席会议的中国代表团成员，北京师范大学的冯晓霞和华东师范大学的周兢两位教授介绍，来自莫斯科大会的一个最强烈的声音是：早期教育过于依靠市场不是一个好的选择，公共投入应该对幼儿保育和教育肩负主要责任。进入21世纪以来，联合国教科文组织以《儿童权利公约》、《世界全民教育宣言》和《达喀尔行动纲领》3个全球性文件为依据，对世界幼儿保育和教育状况进行监测评估，督促各国加快实现“扩大和改善幼儿、尤其是最脆弱和条件最差幼儿的全面保育与教育”的承诺。许多发展快速国家的经验已经证明，通过市场经济调节已经不再是适应学前教育事业发展的方案。公共财政投入是“构筑国家财富”的关键因素，只有充足的国家公共财政投入，才能确保学前教育的质量和保证儿童获得这项服务的公平性。这一点对生活在各种不利处境下的儿童来说，尤为必要。[4]
随着相关研究对学前教育功能价值的深入揭示，我国学前教育的重要性与迫切性日益凸显。近年来，社会各界普遍关注学前教育财政投入问题。在近几届全国人民代表大会上，学前教育财政投入成为热门话题。2011年，全国人大代表议案提出了有关“进一步明确学前教育财政投入的法定渠道，强化各级政府责任”等议案。可以看出，从中央到社会各界都越来越关注学前教育及学前教育财政投入问题。我国重视学前教育事业发展渐成共识，加强政府在发展学前教育中的作用，尽快制定学前教育财政投入法的社会舆论与呼声渐强，成为教育界、幼儿家长和社会的殷切期盼，可以说，我国具备了立法的社会基础。随着国民生产总值连续20年以近10％的速度大幅增长，财政收入逐年增加，国家经济实力增强，国家经济发展水平已使政府具备了增加学前教育财政投入、承担起更多学前教育事业发展职责的经济基础。在界定财政支出时，政府必须突出公共财政的公共特征，体现对学前教育事业的公共责任，完全有能力逐步建立与政府责任相适应的投入体系，完全可以说，我国具备了立法的经济基础。同时，我国学前教育财政投入立法可资借鉴的经验比较丰富，北京、江苏、青岛等省市已经先后制定实施了《学前教育条例》。[5]这些为学前教育财政投入立法奠定了好的社会基础和经济基础。
三、我国学前教育财政投入立法
基本框架构想
1.学前教育财政投入立法总则
按照我国立法的一般要求，总则部分主要涉及到的是立法指导思想及基本原则等问题。首先，学前教育财政投入立法要明确以中国特色社会主义理论体系为指导，遵循宪法基本原则及教育法的有关规定；其次，学前教育财政投入立法的目的是落实学前教育的公共性和公益性，凸显和增强政府发展学前教育事业的职责，以公平和均衡为基本立法价值取向，优先保障并向农村和弱势群体倾斜；最后，确认对学前教育财政投入的法律保障原则，坚持学前教育机会均等原则、遵循学前教育发展规律原则、事权与财权相统一原则、民主立法原则、科学立法原则、法制统一原则等基本原则。
2.学前教育财政投入的来源
本部分需要涉及学前教育财政投入来源。明确各级政府财政投入的责任与义务，明确学前教育投入在各级政府财政投入总额中所占比例，明确学前教育投入在国民经济中的总额，确保学前教育经费来源，确定并逐步实现学前教育经费占GDP比例的0.4％，明确学前教育预算内事业性经费占教育预算内事业性经费的比例7％。[6]确保实现教育法上的“三个增长”。同时，建立学前教育资助制度，资助家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育，发展残疾儿童学前康复教育。中央财政设立专项经费，支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区发展学前教育和学前双语教育；建立对贫困、边远、民族地区等学前教育发展的专项支持与转移支付制度。
3.学前教育财政投入的分配和使用
本部分需要涉及学前教育财政投入的分配和使用。资金分配和使用关系到资金效用的发挥。学前教育财政投入的分配和使用包括学前教育财政投入的分配比例、数额、使用等内容。为此，需要把握几个要点：一是在学前教育财政投入分配中，明确学前教育投入在财政预算中的单独列项。结合我国实际，授权教育部研究确定投入方案，把学前教育的人事费、基建费以及其他费用分开，形成相互独立、比例适当的分配局面，防止相互挤占和过分悬殊现象的发生。二是建立并逐步增加中央、省、县三级扶助贫困地区实施学前教育的专项基金，确保学前教育的经费投入。为加快发展农村学前教育，我国须建立新的农村学前教育发展与保障机制，即以政府办园为主、财政投入为主、公办教师为主，加快发展农村学前教育。为加快农村学前教育普及步伐，国家建立“中西部农村乡镇中心幼儿园建设工程”，大力推进农村乡镇中心幼儿园建设，争取在每个乡镇办好一所公办中心园，并充分发挥其辐射、示范作用，引领和带动农村学前教育的全面发展。
4.学前教育财政投入的执法和监督
本部分主要涉及学前教育财政投入的执法和监督。学前教育财政投入必须建立完善的预算、决算和监督机制，各级人民代表大会对学前教育财政投入进行预算、决算及执行监督；监察部门进行行政监督，教育督导部门加强对政府学前教育经费投入的检查与监督；社会各民主党派、各社会团体和人民群众对学前教育经费投入进行监督，从而建立起综合有效的监督机制，确保学前教育财政投入的贯彻，保证预算充足、决算到位，保证学前教育财政投入的法律规定执行到位。
同时，在制定学前教育财政投入法时，分别建立起各级政府学前教育投入的综合评估体系，以客观数据为依据，以学前教育经费投入体制、经费筹措、年度预决算、经费使用、投入强度等为重点评估内容，客观、全面地反映出各级政府对学前教育财政投入法的实施成效。
5.学前教育财政投入经费管理和审计
本部分主要涉及学前教育财政投入经费的财务管理和审计。为保证学前教育财政投入预算充足和决算到位，确保学前教育经费到位，应建立有效的管理机制和监督机制，充分发挥其应有的效益。在提高学前教育财政经费管理的使用效率方面，尽可能扩大学前教育办学规模和受惠儿童面，用“安全、实用、够用”的标准建立幼儿园，设立款项及每一项开支的上下限；对日常经费实行目标管理，逐项审核开支，确保投入效率，提高经费的使用效率，扩大社会效益。与此同时，国家应以《学前教育财政投入统计公报》形式逐年公布学前教育财政投入情况，强化教育审计机构对学前教育财政投入及其经济活动的审计监督。
6.学前教育财政投入的法律责任
本部分主要涉及学前教育财政投入的法律责任。现代社会立法技术日趋成熟，表现形式之一是明确相应的法律责任。在我国教育立法中，大多数教育法的基本条款规定是齐全的，但对法律责任的规定却“敷衍了事”。为此，需要在制定本法时把法律责任的规定明确化。
7.附则
按照立法的一般要求，该部分属于补充条款，主要明确该法的适应范围及生效时间。但是，学前教育的财政投入法还需要明确幼儿园办学条件的标准化，幼儿园的物质设施条件标准化，以改善办学条件，尤其是落后地区幼儿园的办学条件，确保学前教育均衡发展。
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