论政治管理模式的改革，本文主要内容关键词为：管理模式论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
市场经济呼唤有限政府，市场经济的发展与完善必须得到有限政府的支持与推动才能成功。（注：关于市场经济与有限政府之间内在关联的论述，参见拙作《论市场经济与有限政府》，载《云南行政学院学报》1999年第1期，第7—12页。）如果没有在政治体制和政治管理模式上作出相应的配套改革，不能走出“全能政府”的窠臼，也就不可能使市场经济体制得到顺利的实施。正如邓小平所言：“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果。”（注：《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第176页。）要实现有限政府的目标模式， 就需要适应市场经济的客观要求，适时改革政治管理行为模式，改革政治体制。本文选择政治管理的几个重要层面进行探讨。
一、治国方式：从政策治国走向制度治国
市场经济以及与之相应的有限政府的建立，必然伴随着治国方式的改变，即从政策治国走向制度治国。“政策治国是指在处理社会、经济、政治等公共事务时以政策而不是借助制度和法律为主要施政手段，它主要适用于非市场的政府体制中。”（注：刘军宁：“市场经济与有限政府”，载《学问中国》，江西教育出版社1998年版，第85页。）政策治国的经济基础是计划经济。政策治国的优势是政府反映灵活，政策执行迅速、果断。其劣势在于政策凌驾于法律和制度之上，政治制度化程度低，权大于法，言大于法，行政裁量权过度，政策随意性太大，社会经济管理经常陷入“放乱收死”的恶性循环。
制度治国，是指主要依靠制度和法律来治理国家。可以说，政策治国是“人治”的必然要求，而制度治国则是“法治”的必然要求。（注：刘军宁：“市场经济与有限政府”，载《学问中国》，江西教育出版社1998年版，第86页。）虽然制度治国在效率上不及政策治国，但制度治国不易出现错误，即使出现错误也可以通过制度的约束而很快得到纠正。市场经济在西方社会300多年的发展实践证明， 比较适合于市场经济的治国之道是制度治国。在我国，随着市场经济体制的逐步确立，有限政府必然要求逐步减少政策治国，通过不断地加强制度建设，而逐步走向制度治国。
制度治国的奠基石是建立宪政体制。现代政治制度通过“宪法”的形式提供了公共权力合法性的来源，规定了行使权力的界限和程序，明确了权力的责任。“宪政”是对绝对权威和无限权力的根本否定，是对国家权力泛滥的限制。值得注意的是，一个国家拥有一部宪法并不意味着就开始了制度治国。制度治国不仅是以宪法为基础，而且是以体现着特定精神的宪法得到切实遵守为基础。（注：美国学者萨托利根据宪法对于公民生命、自由、财产等基本权利和社会主义的保障程度，以及宪法得到遵守的程度，把当今时代众多的“宪法”分为三大类：第一类是保障性宪法；第二类是名义性的宪法；第三类是装饰性的宪法。所谓保障性宪法，是指宪法提供了对于公民自由与权利的保障并保证其得到遵守的一系列政治制度设施；名义性的宪法的特征在于，宪法赋予政府以无限的、不受节制的权力，它的宪法条文虽然得到充分的实施，但却违背了宪政的基本精神，其目的仅在于通过宪法而使特权政府合法化。装饰性宪法的特征在于，宪法的条文虽然赋予公民以广泛的自由和权利，但在政府实际的运作过程中，宪法的某些条文经常遭到政府的无视或藐视。参见【美】萨托利：“‘宪政’疏议”，载刘军宁等编《市场逻辑与国家观念》第114页，三联书店1995年版。）遗憾的是， 在许多发展中国家，虽然其宪法和法律的条文赋予公民以广泛的自由和权利，但在政府的实际运作过程中，宪法和法律的某些条文经常遭到政府的无视或藐视。如果宪法和法律在政府的实际运行过程中不能得到切实遵守，那么虽然存在宪法之实例，但肯定不存在制度治国。只有宪法和法律内容民主，并得到切实遵守，才可以称得上是真正实行制度治国。
在中国当前的改革中，如何围绕着市场经济的发展，健全国家的宪政体制（其核心是完善代议制度，加强各级代议机关职权，强化立法机构对于行政机构的监督和制约），加快立法步伐，完善宪法和法律对于公民政治、经济、社会和文化等基本权利和自由的保障，并在制度上保证宪法和法律的内容切实得到遵守和实施，这是政治体制改革的根本所在，也是改革成功与否的关键所在。
二、权力更新机制：从选拔制度走向选举制度
所谓政府权力更新机制，就是政府及其领导成员权力产生、消失的途径和方式。有限政府要求在权力更新机制方面，实现从选拔制度向选举制度的转变。选拔制度的权力更新方式是由上而下的，它通过层层选拔的方式而产生各级政府领导，赋予他们以公共权力，最终形成由上而下的权力秩序。在选拔制度下，下级领导只对上级领导负责，而很少受民众制约。制约主体的单一性，使得这种制度往往造成长官意志、个人专断、官僚主义、好大喜功、不求效益，滥用职权和以权谋私等现象也不足为怪。由于权力失却广泛的制约，使得一些贪官污吏彼此沆瀣一气、狼狈为奸。在这样的制度环境下，公民的基本权利和自由不能得到有效保障，容易受到侵犯。因此，市场经济发展的空间十分有限，也是十分不稳定的。
与选拔制度不同，选举制度以公民选举的方式决定政府领导和代议机构的产生。在选举制度下，公共权力来源于公民的投票决定，通过由下而上、逐级选举而产生。公民通过投票选举产生政府领导和代议机构，可以确保政府的行动符合选民的利益；确保政府尊重并保护公民的政治、经济、社会、文化等基本权利和自由；确保政府的税收“取之于民、用之于民”。在选举下，由于政府产生于选民的自愿同意，政府受限制，公民权利受到保障，加上稳定的法律，市场经济的发育也就具备了肥沃的政治和法律土壤。
在当前中国，选举制度和选拔制度并存，但选举制度仍受到很大的限制，在宪法和法律中尚没有得到有效的保障，尤其是直接选举、竞争选举尚没有实质性的进展。邓小平的估计是，“经过半个世纪以后可以实行普选。”（注：《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第220—221页。）以现在改革进程来看，这个估计也许还要长。例如直接选举，现在仅在乡、县两级和城市的区一级、不设区的市一级实行，选举的对象也仅是人大代表，而不是政府领导人。竞争选举迄今尚未迈出步伐。90年代以来，倒是在辽宁、吉林、河北、山东、福建等省农村的村民委员会主任选举中，出现了竞争选举的热闹场面，吉林省梨树县的农民还破天荒的创造出“海选”模式。在一些企业里也出现了竞选厂长的新鲜事。这是一个很好的发展方向，也许它正预示着中国实现从选拔制度走向选举制度的具体途径：即先从农村和基层的直接选举、竞争选举开始，逐步走向城市，走向全国。
三、政府与政党关系：从以党代政走向党政分开
政党是现代政治特有的组织形式，政党的功能在于组织政治参与、聚集和整合不同的社会利益，作为特定阶级或阶层的利益代表参与、组织或领导国家政治生活。一般而言，执政党对国家政治生活的领导可以有几种方式。第一种是通过国家政权实施对政治生活的领导，即通过国家代议机关制宪、修宪或其他立法活动，以及通过国家政权机关对法令的贯彻实施来领导；第二种是不通过国家政权，而在国家政权之外直接行使本应由国家代议机关和政权机关行使的职能；第三种是执政党居于政府之上，形成政党决策、政府执行的局面。理顺党政关系的基本方向，就是实现执政党的领导方式由后两种方式向前一种方式的转变。
希腊著名的马克思主义学者波朗查斯（Nicos Poulantzas）指出，“那种政党和国家行政不分，党政混为一体的政治，不仅与民主，也是与社会主义根本无缘的。”（注：转引自王焱：“促进国家政治生活的法治化”，载《方法》1998年第三期第7页。 ）中国改革开放的总设计师邓小平同志也反复强调，要“着手解决党政不分，以党代政的问题。”（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1995年版，第321页。 类似的论述可参阅第一卷第11页、12页；第二卷第271页、321页、329 页、365页；第三卷第117页、163页、164页、172页。 ）党政不分体制的弊端很多。首先，以党代政，“党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。”（注：《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993 年版， 第164页。 ）以党代政使得宪法和法律只具有规范行政行为和社会行为的行政意义，而失缺了约束政党权力的政治意义。中国历史上曾经出现的宪法变成“橡皮图章”、“有法不依”等严重影响宪法和法律权威的问题，它与党政不分有着很大关系。其次，党政不分不利于真正体现国家代议机关作为国家最高权力机关的权威，妨碍政府机关形成独立的工作系统，不利于提高政府的威信。第三，以党代政缺乏有效的监督机制，容易导致决策的失误。第四，党政不分的体制造成党政功能交叉、机构重复设置、影响办事效率，并会加重财政负担。
在我国，中国共产党是居于领导地位的执政党，党的领导主要是进行政治领导、组织领导和思想领导。但由于长期的党政不分，导致中国的社会政治生活中，不仅存在“全能政府”的问题，而且存在“全能政党”的问题。党对政治生活、社会生活的干预十分广泛，甚至干预到个人婚姻的调配、爱情的审查（如在“文革”时期）。由此可见，党政分开，它涉及到政治生活和社会生活诸多层面、诸多领域。要理顺党政关系，至少包括以下几环节：一、执政党与宪法、法律的关系；二、执政党与国家代议机关的关系；三、执政党的各级机关与各级政府的关系；四、各种社会组织、民间团体、企事业单位内部的党与政的关系。只有理顺上述这些关系，才能切实保障国家代议机关、行政机关和社会组织的自主权力，才能切实保证党政各自独立行使其法定权力，维护党政各自权威，发挥党政各自作用。回顾一些发展中国家政治现代化的历史足迹，可以清晰地看到，只有改变党大于法、党大于政，党政不分、以党代政的局面，才能实现国家政治生活的法治化、制度化。
四、政府与企业关系：从政企不分走向政企分开
在市场逻辑看来，市场对于资源的配置是基础的、第一位的。政府的意义在于向社会提供那些市场所不能提供的公共物品和公共服务。自由主义经济学大师弗里德曼认为，“政府超越其最低限度的职能扩张，就会削弱资源的有效利用，阻碍经济发展以及限制社会流动和政治自由。”（注：转引自【美】查尔斯·沃尔沃：《市场或政府－权衡两种不完善的选择》，谢旭译，中国发展出版社1994年版，第2页。 ）一个庞大、繁荣、稳定、有序的市场经济必然要求对政府权力的扩张进行最有效的限制。在实际经济活动中，政府与市场的关系主要体现为政府与企业的关系。
市场经济条件下，不等于不要政府经营的国有企业，在一些涉及国家安全、宏观调控、经济基础设施、公共福利等产业和部门，一般需要政府管制，通过国有企业的形式来组织和经营。
而在大量竞争性的工业制造部门和商业贸易部门，以盈利为主要目的的各类企业，都应该坚持政企分开，努力脱离政府的直接管制和产权控制，走民营化的发展道路。建立社会主义市场经济的关键环节就是要实现政企分开，使包括产权在内的企业全部生产要素都进入市场，建立起符合市场经济要求的现代经营机制。单一的政府控制产权和直接的政府干预企业经营是排斥市场的，是不可能发展出真正的市场关系的，更是不可能建立市场经济的。美国学者保彻丁、鲍沫罕和斯纳德通过对公营企业和民营企业的“成本与生产率指标”的大量实证性比较研究，得出结论：民营企业的效率指数普遍高于国营企业。（注：转引自【美】查尔斯·沃尔沃：《市场或政府－权衡两种不完善的选择》，谢旭译，中国发展出版社1994年版，第166页。 ）民营企业在财产约束上也强于国营企业。这一点，只要看一看我们的国有银行与国有企业就再清楚不过了。因为民营经济的高效率指数和强财产约束机制，西方各国在二战后以及80年代初，出现了进一步民营化的潮流。如80年代法国国有企业的民营化。在发展中国家，随着民族工业的发展、国内市场体系的完备，也纷纷出现国有企业民营化的情况。如70年代新加坡的国企民营化，80年代末以来东欧国家的国有企业民营化。（注：袁志刚：“国外国有企业制度及其演变的比较研究”，载周振华主编：《企业改制》，第 245—252页，上海人民出版社1995年版。）
从政企不分、官营经济走向政企分开、民营经济，这是中国经济走向市场化的一种必然选择。民营经济是与官营经济相对的概念，民营经济并不意味着生产资料全部属于私人所有，许多民营经济的产权关系是十分复杂的。但民营经济特别强调由企业自主经营、自负盈亏，政府不直接干预企业生产经营活动，企业经理人员不是由政府任命，而是由企业当事人根据市场原则自主选择产生。只有实现政企分开，把那些不应当由政府直接经营的经济活动全部转交民众去经营，把那些必须由政府直接经营的经济活动真正由政府经营起来，国民经济的民营化才能够具备必要的前提和制度保证。
五、政府与社会关系：从“大政府、小社会”走向“小政府、大社会”
中国计划经济体制下，政府全面干预社会事务，导致了政府与社会的高度一体化。其关系模式具体表现为三个方面：首先，政府把所有的经济成分都统合于计划经济的框架之中，导致政府无所不包地控制驾驭着一切社会经济领域，使经济成为政治的附庸；其次，政府以“政治挂帅”和“阶级斗争”为指导原则，通过政治宣传、讨论辩论、斗资批修等各种方式，控制社会舆论和个人思想意识，导致社会生活高度政治化；再次，政府在组织上通过“单位”制度把个人都纳入了行政框架，致使个人成为高度的“组织人”。（注：邓正来：《国家与社会——中国市民社会研究》，四川人民出版社1997年版，第10页。）这种政府与社会高度一体化的状况，导致政府全面干预社会事务，形成了“大政府、小社会”、“强政府、弱社会”的功能模式。在这一模式下，政府的行政管制弥漫到社会生活的每一个角落。而社会力量却很小，社会组织不发达，大多处于依赖政府的地位，甚至被纳入到政府体系之中，成为政府控制个人和社会的工具。其结果造成，社会的“一方是强大的、无所不包、无所不在的政府，另一方是弱小的、缺乏独立地位和经济自由权利的个人。在这种力量悬殊的两极社会中，政府主宰一切，……个人逐步丧失了排他的财产权利，产权交易也被完全取缔和禁止。”（注：张曙光：《国家能力与制度变革和社会转型》，载董辅礽等著：《集权与分权——中央与地方关系的构建》，经济科学出版社1996年版，第65页。）在市场经济体制的建立和完善过程中，这种社会先天发育不足，而政府过分膨胀的畸形“政府与社会”关系，必须得到改善。市场经济赋予个人以经济自由和财产权利，赋予社会（个人之间结成的非政府的组织和关系的总和）以相对的独立和自由。 市场逻辑客观要求：1、社会应该建立于市场经济的运行规则之上，并以社会资源流动与社会分化为基础；2、社会的内在联系既不应该是传统的血缘亲情关系， 也不应该是垂直指令性的关系，而是内生于市场经济的平等自治的契约性关系；3、社会应该遵循法治原则， 以尊重和保护社会成员的基本权利为前提；4、社会奉行高度但却相对的自治原则， 个人参与各种社会活动要以尊重个人的选择自由并辅以相应的责任为基础，而社会自治的相对性，是由于其自身存在不足的一面，需要政府来进行干预和协调； 5、社会可以自由地通过公共传媒表达其意见，可以在公共空间自由地交换意见，并可以据此以及通过社会运动来参与和影响政府的活动和政策的形成过程。
与市场经济相对应的理想的政府与社会关系模式应该是：政府对社会控制既能保证社会秩序的有效运转，又不侵害社会自由和公民权利；政府的社会规范能力既提供有效的产权和有效的市场，又不影响社会的独立性与自主性。这种模式也就是“小政府、大社会”模式。（注：值得注意的是，有些学者把“小政府、大社会”模式等同于“弱政府、强社会”模式而加以批评，这实际上是对“小政府、大社会”模式的误解。“小政府”只是就政府的规模与职能范围而言的，它在规模上是“小”而“精”，在职能上是有限度的。但在自身职能范围内的政府能力上，“小政府”的应有之意是“强政府”，而不是“弱政府”。）实现“小政府、大社会”的理想关系模式，首先要大力培养社会力量，建立充分发育的社会肌体。市场经济要求社会具有相对的独立性，享有较为广阔的自主活动领域。其次，要建立政府与社会之间协同合作、互相监督的良性互动机制。所谓良性互动，乃是二者之间的一种双向的适度的制衡关系。透过这种互动，双方能够较好地抑制各自内在的弊病，使政府维护的普遍利益和社会所捍卫的特殊利益之间实现和谐的结合。
六、中央与地方关系：从高度集权、服从中央走向地方分权、基层自治
中国是具有中央集权传统的国家，自古以来，中央对地方实行严格的监控和管制。新中国成立以后，在计划经济体制中，中央对地方的政治控制和经济管制更为严格、更加直接。改革开放以来，内生于经济自由的强大力量不仅在冲击着无所不管的政府权力，也在冲击着传统的中央集权体制，推动着中央与地方关系的不断调适。（注：改革开放以来，中央与地方关系经历的一系列的调整，它一方面表现为在财政上中央对地方普遍性的“分权让利”，另一方面表现为中央与地方关系分殊化。关于财政上中央对地方普遍性的“放权让利”的研究已经很多，（参见董辅礽等著：《集权与分权——中央与地方关系的构建》，经济科学出版社1996年版）关于中央与地方关系的分殊化，在改革开放前就已经存在，即存在着中央政府与省政府、自治区政府、直辖市政府的三种不同关系模式。改革开放以后，由于经济管理和经济发展的客观需要，先后出现了中央政府对沿海经济特区、计划单列市、沿海开放城市、经济开放区的特殊放权，使得中央与地方关系出现了一系列的分殊化。1997年香港回归祖国，设立香港特别行政区，中央与地方关系又出现了更大的分殊化。可以预料，随着澳门回归和台湾问题的最终解决，中央与地方关系将会继续出现分殊化。中央政府对于一系列特殊地区的特殊放权，打破了传统均衡的中央与地方关系模式，使之从均衡走向不均衡。这种分殊化的关系模式，必将导致其他省份、城市的“攀比”，导致中央与地方之间的“讨价还价”。其长期的博弈结果将是，各个地方政府都获得了特殊权力。而谁都特殊，也就意味着谁都不特殊。中央与地方关系博弈的最终结果必然是，各个地方政府都获得了特殊权力。而谁都特殊，也就意味着谁都不特殊。中央与地方关系博弈的结果将是，以宪法和法律的形式明确界定中央与地方的职责和权限，中央政府作为国家主权的体现者和社会公共利益的总代表，负责全国性的公共事业和公共服务。而把一些具体的、区域性的公共事务管理权都将下放给地方政府，最终形成中央与地方各司其职、分工合作的局面。）迄今为止，地方政府的权限有所扩大，如在财政分配上，地方财政收支占总财政收支的比重在迅速扩大，但中央集权过度的状况尚没有得到根本改善。尤其是在事权（包括干部人事权、行政领导权、立法和司法权等）划分上，中央政府仍然包揽太多，地方政府处于十分软弱的地位。
在市场经济体制下，地方政府一方面是国家政权的一部分，它必须服从国家政权的总体意志；另一方面又代表着地方利益，要对地方代议机关负责，是管理地方性公共事务、组织和实施地方性公共物品供给的利益主体。因此，地方政府有义务维护地方的利益。纵观改革开放以来的地方经济发展可见，由于地方政府与中央政府存在着利益的差别和矛盾，因此，地方政府往往与本地区的个人和企业站在一起。于是，在地方政府的参与、支持和保护下，私有产权和非国有经济才迅速发展起来。农村有效的产权制度和乡镇企业的发展，就是在广大农民和社区精英的自发努力和地方政府的支持和保护下，才得以发展并取得中央政府认可的。正是它们的发展才瓦解了原有的计划经济，建立了市场经济的基础结构。可以说，随着市场经济体制的启动和运行，鼓励下放权力，就成为谋求经济发展的一个必然选择。
在处理中央与地方关系上，发达市场经济国家的经验是，通过宪法明确规定中央政府与地方政府的权限，各级政府的权力来源于宪法，并受到宪法的限制，不得滥用权力或者越权、侵权。在一些学者看来，目前的中国宪法只规定了中央与地方政府的组织形式，没有明文规定中央与地方政府的事权划分，这是中国宪法的重要缺陷。（注：王绍光、胡鞍钢：“关于中国国家能力的研究报告”，载《集权与分权——中央与地方关系的构建》，经济科学出版社1996年版，第34页。）在当前中央与地方关系的调整中，重要的是通过宪法对各级政府的权力作出明文规定。既要保证中央政府所代表的国家主权的完整统一性，又要保证地方政府所代表的地方利益的相对自主性，还要保证基层政权的对自身事务自我管理权（即自治权）。大体说来，中央政府作为国家主权的体现者和社会公共利益的总代表，应该总揽国防、外交、宏观经济调控等方面的职责，负责全国性的公共事业，制定统一的市场规则，保证国家主权的独立、领土的完整和社会的稳定；地方政府作为中央政府的代理机关和地方利益的代表，享有在自身的职责范围内独立处理地方事务的权力，如地方政府有权制定与国家法律不相冲突的地方性法律、法规，有权抵制中央政府超越宪法赋予权限范围之外的各种命令和规定，有权根据地方的需求自主发展地方公共事业，负责地区的文化教育和社会保障，维持市场秩序，保证地区社会稳定，等等；基层政权则享有自身范围内的经济、社会和文化事务的自我管理权（即自治权）。在这种法定的纵向分权体制下，地方政府的权力不是中央的恩赐或简单授权，而是来源于宪法的依据。（注：在解决中央与地方关系问题上，尤其是解决疆域面积广阔、地方特色纷繁复杂的大国的中央与地方关系问题上，“联邦制”具有一定的参考和借鉴意义。提到联邦制，也许人们会谈虎色变。实际上“联邦制”本身既不姓“资”，也不姓“社”，它只是解决中央与地方关系一种有效模式而已。联邦制通过宪法的形式，明确界定了中央政府《联邦政府》与地方政府（各成员政府）的职责和权限范围，使它们各司其职、各负其责，避免了互相之间的侵权和越权。值得注意的是，联邦制并不意味着绝对的地方分权，联邦制国家也有以集权和强大的中央政府为特征的。虽然当今世界上总共只有20多个国家实行联邦制，但有这样一个事实是至关重要的：在当今世界，除了中国（960万km[2]），所有国土面积超过300万平方公里的国家都实行联邦制。 它们是俄罗斯（1710万km[2]）、加拿大（990万km[2]）、美国（937万km[2]）、 巴西（850万km[2]）、澳大利亚（768万km[2]）、印度（297万km[2]）。从实际运作情况看，在一个国土面积广大、地方特色各异的国家，实行联邦制是解决中央与地方关系比较有效的模式之一。）当中央政府违法干预了地方政府的权力，地方政府则可以据理力争。所谓“下级服从上级，全国服从中央”，它是政党的组织原则和纪律，一般只适用于政党组织，而不适用于中央政府与地方政府关系。
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