构建我国反洗钱立体监管网：联合金融监管系统，本文主要内容关键词为：金融监管论文,反洗钱论文,我国论文,系统论文,监管网论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国际洗钱与反洗钱现状
“洗钱”一词自19世纪20年代美国芝加哥的一名黑手党将其非法收入混入到自营的洗衣店变成合法收入而得名。随着经济的金融化和金融的全球化，洗钱犯罪逐渐与金融系统和金融工具相结合，日益成为世界经济发展的毒瘤。特别是9·11事件之后，洗钱活动又与恐怖组织联系起来，成为世界各国的众矢之的。
洗钱的概念因各国对洗钱的非法收益对象范围的不同规定而有别。巴塞尔银行监管委员会从金融角度将洗钱定义为：“银行或其他金融机构可能无意间被利用为犯罪资金的转移或存储中介，犯罪分子及其同伙利用金融系统将资金从一个账户向另一个账户作支付和转移，以掩盖款项的真实来源和受益所有权关系；或者利用金融系统提供的安全保管服务存放款项。”洗钱这一黑色产业，已成为仅次于外汇和石油的世界第三大商业活动。全世界非法洗钱的数额高达1万至3万亿美元，比13亿中国人的储蓄存款总额还多。根据国际货币基金组织的估计，全球非法洗钱的数额相当于全球贸易总额的8%，国内总产值的2%～5%，并且每年以1000亿美元的速度在增长。据国际权威反洗钱金融组织统计分析，洗钱犯罪分子已转变了传统的洗钱方式和手段，更多地将新兴市场经济国家和处于社会转型期的国家和地区作为洗钱的重点地区。他们利用这些国家没有反洗钱法和金融监管落后的特点，大肆进行洗钱活动。世界各国的反洗钱实践证明，现代金融体系已成为洗钱的主要通道。遍布全球的金融系统提供的方便和快捷的服务是洗钱者将金融系统作为主要通道的原因之一。此外，还有一个更重要的原因在于：金融系统是一个“保密天堂”。各国金融系统都有严格的银行保密法，擅自泄露客户的账户等机密将构成刑事犯罪。洗钱犯罪猖獗的地方，往往是执行严格的银行保密制度和宽松的金融监管的国家。著名的瑞士银行严格执行为客户保密制度，但因此也背负着以为客户保密的名义庇护与政治腐败、团伙犯罪及欺诈等有关的洗钱活动的罪名。在我国洗钱犯罪也主要是在金融系统内通过合法和非法的手段进行。洗钱者通过化名存款、违规转账或购置金融票证等方式洗钱。种用发达的金融市场，洗钱者将非法收入用于购买国库券、债券、股票等各种有价证券。此外，洗钱者还可以通过购买保单然后再以退费或退保等合法形式洗钱。除了上述几种利用金融系统的合法手段洗钱犯罪，在我国利用地下钱庄等非法金融渠道洗钱的比例也非常高。据统计，中国内地每年通过地下钱庄洗出的黑钱高达2000亿元人民币，相当于2001年国内生产总值的2%，实际利用外资的51%。由于洗钱犯罪以金融系统作为洗钱犯罪的首选通道，而且与走私贩毒、恐怖活动、逃税漏税、资本外逃、贪污腐败等违法犯罪活动有着千丝万缕的联系，因此，金融系统应成为反洗钱的第一道防线。洗钱犯罪的资金流动毫无规律可循，可能会成为金融危机的导火索。如国际商业信贷银行(BCCI)团广泛地参与洗钱活动而被关闭。金融机构破产倒闭会带来金融体系不稳定，甚至造成经济、政治的混乱。鉴于此，国际社会和各国金融监管部门也将反洗钱作为工作重心之一。从国际上反洗钱工作的经验来看，几乎涉及反洗钱的国际公约皆把金融机构反洗钱置于核心地位。如1989年成立的国际反洗钱组织——反洗钱金融行动特别工作组，目前已有29个经济体成员和2个区域性组织成员，它提出的促进世界反洗钱立法和行动计划的《40条建议》就是从金融机构本身、监管制度和当局以及国际合作等方面介绍了反洗钱应遵循的基本原则。根据国际经验，在打击和防范洗钱犯罪中，应该将金融机机构防范洗钱犯罪作为重点；在监测洗钱犯罪和监测反洗钱体制运转方面，重点是监测反洗钱体制的动转。因此，对金融机构防范洗钱犯罪体制运转的监管成为反洗钱成功与否的关键。
我国反洗钱金融监管系统现状
洗钱犯罪在我国日益猖獗，给社会带来了巨大的危害，引起了我国政府部门和金融系统各部门的高度重视。在与美、俄、法等国发表的联合声明中以及上海APEC工作会议上反洗钱成为中国和各方磋商的主题之一。最近两年来，我国共协助外国检查涉及洗钱犯罪线索70多起，包括17个国家和地区。为了加强打击洗钱犯罪的力度，公安部成立了洗钱犯罪侦查处，央行设立了反洗钱工作处和支付交易监测处，国家外汇管理局成立了反洗钱工作专门机构，各部门积极开展交流与合作，打开了我国反洗钱工作的帷幕。
我国金融系统的反洗钱活动刚刚起步，打击洗钱活动的金融监管系统薄弱，与国外成熟的反洗钱金融监管水平尚有一定的差距。
1、反洗钱监管组织不健全
从20世纪50年代开始，跨国洗钱从分散的、无组织的隐瞒犯罪收益的行为逐步演变成具有专门分工的、有组织的隐瞒犯罪收益并使之合法化的运作机制，打击洗钱犯罪也应该建立完善的组织体系，进行专业的分工。我国反洗钱的金融监管组织体系尚没有完全建立，具体表现在以下几个方面：
(1)证券业、保险业反洗钱监管存在漏洞
虽然中国人民银行于2002年7月成立了反洗钱工作处、支付交易监测处，专门负责人民银行的反洗钱具体工作，在人行的督促下，我国各银行机构也着手建立相应的反洗钱机构，但是在我国非银行金融系统内部，如“证监会”、“保监会”及各个证券和保险机构仍没有成立相应的反洗钱机构。洗钱者在国际上四处游动，任何一个国家只要存在管理漏洞，他们就会乘虚而入。“黑钱”的大量涌入，会冲击股票、债券等市场，正常的金融秩序遭到破坏，助长了金融风险和金融危机。这种金融监管的漏洞将会给洗钱者的洗钱活动打开方便之门。
(2)联席会议制度存在弊端
洗钱犯罪具有隐蔽性、专业性和复杂性的特点，涉及面广，危害甚大。从国际和国内经验来看，往往是案件发生了难以被发现，发现了难以被及时有效地阻止，这就需要金融机构、监管部门同公检法等部门加强合作与交流。我国虽然设立了包括人民银行、公安部、国家外汇管理局等部门参加的联席会议制度，但是会议议定事项由相关部门在各自范围内实施，不单设机构。由于反洗钱涉及多个部门，任务繁杂，如果没有一个专门负责的机构，一个案件往往会经过多个部门，延缓了办案的速度，降低了办事效率，错失办案良机。
(3)缺乏反洗钱国际监管的合作
全球每年被清洗的30000亿美元的黑钱中，至少有50%是跨国进行的，即资金的非法外逃。单个国家不可能有效地打击非法洗钱以及制止洗钱犯罪向国际金融体系渗透，国际社会必须联手打击非法洗钱活动。由于我国反洗钱刚刚处于起步阶段，我国金融监管部门还没有加入任何国际反洗钱组织，这不仅与我国的大国地位不相称，也使我国在反洗钱领域中处于被动地位，不利于与他国合作，共同打击跨国洗钱。
2、反洗钱监管执法不严
预防和惩治洗钱犯罪，应该是金融监管部门的重要职责，应该成为监管金融部门依法合规经营的重要内容。目前，一些国家已将我国金融机构的反洗钱情况作为市场准入的必要条件，并将其反洗钱工作作为监管重点。2002年，中国银行纽约分行因打击洗钱不力等原因受到中国人民银行和美国金融监管机构的处罚。但在我国，长期以来反洗钱没有引起国内金融监管部门的足够重视，我国金融监管的重点主要放在金融系统运作的资金风险、财务风险和支付风险以及对日常的合规性经营的监管。从我国打击洗钱的实际情况来看，金融系统仍处于一种较为被动滞后的状态。在经侦查部门经手的大案中，由金融机构主动发现线索或在案犯作案过程中予以查获的寥寥无几。而且，大量案件的事后调查表明，巨款都是通过各种金融机构，在不受任何监控的情况下被转移到境外的。近些年来，我国金融机构及其工作人员利用职务之便，通过伪造、变造金融票据，逃汇套汇等方式勾结洗钱者洗钱的案件屡次发生，也反映了我国反洗钱监管的薄弱。
由于对银行保密制度认识的局限造成了我国反洗钱监管执法不力。银行为客户保密的制度既是金融机构应当恪守的职业道德，又是法律规定的银行应该承担的职责和义务。根据我国《商业银行法》第73条的规定：“任何银行及其工作人员未履行保密义务给存款人或者其他客户造成财产损害的，应当承担相应的民事责任；给存款个人或单位金融交易财产权利造成较大损害的，还可依刑法规定的侵犯商业秘密罪追究刑事责任。”然而，事实证明一切洗钱活动无不与银行保密制度直接或间接相关，保密法愈严格对洗钱犯罪愈有利。过分地强调保密制度，会使洗钱轻易得逞，并严重阻碍司法机关对洗钱活动的有效调查和取证，使银行在反洗钱活动中处于消极被动的地位。如何协调银行保密制度与反洗钱要求的可疑报告制度之间的关系是我国反洗钱监管能否继续深入的关键。
我国反洗钱监管执法不力的又一原因：金融系统的反洗钱是典型的具有正的外部效应的活动。从业务经营的角度，反洗钱措施不仅可能造成金融机构短期内业务量的下降，资金来源的萎缩，影响业务经营的短期收益；而且，金融机构作为反洗钱的积极参与者，在反洗钱活动中付出的额外成本无法得到补偿。这种正在外部效应造成了金融机构在反洗钱活动中处于消极和被动的地位，缺乏金融机构的积极支持和配合，反洗钱金融监管的措施也难以发挥成效。
3、反洗钱监管法律保障不力
根据国际经验，反洗钱取得显著成效的国家都建立了完备的反洗钱法律体系，包含有三个层次：反洗钱法律、法规以及具体的操作规则和制度。目前，我国的反洗钱法律系统还不完善。在法律层面上，虽然1997年我国在修订的《刑法》第191条中规定了洗钱罪的罪状和法定刑，结束了我国在反洗钱方面无法可依的局面。但是新《刑法》所规定的洗钱罪范围狭窄，主要是针对毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪等特定犯罪的犯罪收益的洗钱行为。而实际上，洗钱犯罪日益发展到与所有经济犯罪、有组织犯罪及腐败相关联。并且新《刑法》没有对洗钱犯罪的方式、严重程度及具体量刑给予明确规定，可操作性不强。长期以来，我国反洗钱法律层面上的缺陷，制约了反洗钱法律体系其他层面的建立和完善。直到2003年1月，央行先后颁布了《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》初步建立了我国银行系统反洗钱监管的法规。但是，我国目前还没有一部统一的适用广泛包括金融机构、司法部门、外汇管理局等部门在内的监管法规。由于我国实行的是分业经营、分业监管的模式，央行的三大法规只适用于银行等金融机构、证券、保险等非银行金融监管部门，仍没有建立反洗钱的具体操作规则。这些是我国反洗钱金融监管系统在法律体系方面的漏洞。
构建联合金融监管系统——反洗钱立体监管网
反洗钱是一个系统工程。构建我国反洗钱的金融监管系统也应该从多个层面入手。
1、建立反洗钱联合金融监管组织
反洗钱的监管组织体系，应涵盖金融、司法、海关等多个部门。在我国目前金融业分业经营、分业监管的模式下，为了提高反洗钱工作的效率，取得显著的成效，建议建立一个混业模式下的反洗钱金融监管机构，即由银监会、保监会和证监会共同组成的“反洗钱金融监管小组”。打击洗钱犯罪是一个系统工程，需要社会各界的协调与配合，因此，我国应该建立一个包括金融系统、司法机构、税务部门、海关、财政部在内的联合金融监管网。也就是说，在反洗钱金融监管小组的基础上，为了加强与国内相关机构的合作，建立在联席会议制下的常设机构——联席会议小组；针对洗钱活动的国际化特点，建立“反洗钱国际部”，加强与国际反洗钱组织的合作。（见图1）
图1 反洗钱金融监管组织基本构架
“反洗钱金融监管小组”的工作重点是预防和发现洗钱活动，主要职责是：向国务院提出反洗钱的政策建议，负责反洗钱工作的统一协调；指导金融情报小组的工作，交流反洗钱的情报和经验；定期磋商有关反洗钱工作的重大和疑难问题。公检法等司法机关则主要是查处和处罚洗钱犯罪。
依据国际经验，我国还应建立反洗钱的金融情报小组，主要是负责搜集资料和信息，向反洗钱金融监管小组报告大额现金交易和可疑金融交易，对有犯罪嫌疑的，向公检法等机关报告。
2、提高反洗钱监管的执法水平
预防和惩治洗钱犯罪，是金融部门尤其是金融监管机关的重要职责，金融监管部门应该提高反洗钱金融监管的自觉性和主动性，重塑在反洗钱工作中的核心地位。应该将反洗钱纳入到金融机构市场准入和退出的监管范围，将反洗钱作为金融系统依法规范经营的重要内容，加强对金融机构反洗钱内部控制制度的检查，严格处理违法违规的金融机构和从业人员。严格遵守《个人存款账户实名制规定》、《若干居民、非居民个人大额外币现钞存取有关问题的通知》以及央行新出台的三大规定。
正确处理好知情权与隐私权的关系，是提高反洗钱监管执法水平的前提。实行存款实名制，大额、可疑交易报告制度不会违反为客户保密的原则。单位和个人的存款只要是合法的，其所有权会受到法律保护。如在《个人存款账户实名制规定》中明确了：金融机构为储户保密的责任，不得违法向任何单位和个人提供个人存款账户的情况，对金融机构及其工作人员违反规定泄露个人存款情况的，予以严肃处理。
金融机构在执行大额、可疑交易报告制度和保存记录制度时，接受金融机构报告的机构依据有关法律、行政法规的规定严格保护客户秘密，对所保存的记录负有责任，金融机构和监管部门不会将记录泄露给社会公众或其他无关的人员。
3、完善反洗钱监管的法律体系
以单行的反洗钱法为核心，构建多层次的、全面的反洗钱法律体系，是我国打击洗钱活动的法律基础和保障，也是金融监管部门反洗钱监管的法律依据。建立完善的金融监管的法律体系应该包括三个层次：第一个层次是法律层面上的，制定我国《反洗钱法》。根据国际经验，许多国家制定了专门的反洗钱法规，如美国的《有组织犯罪控制法》、《洗钱控制法》，英国的《反贩毒法》、《反恐怖主义法》等。该法律中需要进一步明确反洗钱的定义和范围，扩大新《刑法》中洗钱罪的外延；规定洗钱罪的量刑，加大对洗钱罪的处罚力度；确立反洗钱机关的设立模式、性质和职能；明确金融系统在反洗钱活动中的重要作用，为其开展工作提供法律依据。第二个层次是由国务院根据法律颁布有关反洗钱的行政法规，如《国家反洗钱战略》，其中应明确我国的反洗钱战略和政策。同时，该法规应该能够覆盖银行、信托、投资、保险、证券等不同金融领域以及财政部门、司法部门、税务部门、海关等其他机构，详细阐述各部门所承担的具体职责和义务，明确他们相互之间在打击洗钱犯罪时的协调配合机制。第三个层次是建立各部门内部反洗钱的具体操作规则，尤其是目前存在反洗钱监管法律漏洞的证券业和保险业。人民银行出台的三个规定可以为这些部门所仿效。
为了调动金融机构积极参与反洗钱活动，可以考虑运用经济手段，对在反洗钱工作中卓有成效的金融机构以经济上的补偿，给予一定的鼓励。例如，可以对取得反洗钱成功的金融机构退回已缴纳的与黑钱有关的税款，或者是在中央银行再贷款时给予适当的优惠，使金融机构在反洗钱工作中所付出的额外成本得到补偿，保持参与打击洗钱犯罪的积极性与主动性，配合金融监管部门的反洗钱工作。
标签：金融论文; 洗钱论文; 反洗钱金融行动特别工作组论文; 金融监管论文; 银行监管论文; 金融犯罪论文; 银行系统论文; 金融机构论文; 国家部门论文; 银行论文; 经济犯罪论文;