高职教育财政支出绩效评价研究，本文主要内容关键词为：财政支出论文,绩效评价论文,高职教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近二十年来，西方国家探索了政府公共支出管理的一项重要制度——财政支出绩效评价，其核心是强调公共支出管理中目标与结果的关系及结果有效性，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。高等职业教育财政支出绩效评价，旨在树立效益观念和责任意识，合理配置高等教育资源，强化科学控制，提高管理效率，确保高等职业教育目标的实现。
一、高等职业教育财政支出绩效评价的基本涵义
“绩效”源于英文中的Performance。《牛津现代高级英汉词典》的解释是“执行、履行、表现、成绩”。可见，“绩效”既涉及“执行”和“履行”的过程性行为，同时也包含“表现”和“成绩”等结果。在现有文献中，关于绩效内涵的表述很多。有学者认为，绩效体现了效率、产品与服务质量及数量、机构所作的贡献与质量，含有节约、效益和效率的含义(普雷姆詹德，2002)。也有学者认为，绩效不是行动的后果或结果，它本身就是在个体控制之下的与目标相关的动作(Campell，1970)。还有学者认为，绩效实际上是一项活动实施的结果，既包括实施这项活动所投入资源与获得效果的对比关系，也包括投入资源的合理性和结果的有效性(陆庆平，2003)。一般来说，公共支出绩效体现了政府公共支出的目标、结果和影响等，强调目标、结果及其有效性的关系(张少春，2005)。据此，有学者指出，公共教育支出绩效应该综合反映公共教育支出在目标、过程和结果等方面的节约、效率和效益三方面绩效，并体现为过程绩效和结果绩效两部分①。首先，公共教育支出的效益是指通过教育活动得到有益的结果，一般表现为教育对经济、社会发展的促进和影响，而这种有益的结果一般体现在教育系统的外部，是一种教育的外部经济和社会效益。其次，公共教育支出的效率，基本体现为一种教育活动的生产效率，表现为对教育资金的使用效率、配置效率和管理效率，即公共教育支出的内部过程绩效。其三，公共教育支出的节约绩效，将内部过程绩效和外部结果绩效综合起来考察，即以最优的过程方式来实现既定的结果。
高等职业教育财政支出是公共支出的重要组成部分。高等职业教育财政支出绩效评价是对高等职业教育财政支出的运作与绩效进行客观地评价，并将评价信息应用于未来决策优化、促进被监督主体达到预期绩效的管理行为。
1.高等职业教育财政支出绩效评价具有统一性。
高等职业教育财政支出绩效评价是财政支出绩效评价的重要方面，旨在提高教育责任和效率。一方面反映了绩效评价的基本思想和要求，另一方面体现了教育的本质属性和特征，其中蕴含着一系列观念和机制，并试图通过绩效尺度增进公平，提升效率，并促进财政管理规范化，改善公共服务的供给。因此，体现了绩效评价和教育本质属性的统一。
2.高等职业教育财政支出绩效评价具有导向性。
绩效评价应以国家教育政策为导向，应以社会效益为主，经济效益为辅。高等职业教育财政支出绩效评价的核心，就是要求高等职业教育财政支出逐步融入市场经济条件下国家间接监督的管理方式，促使高校按照市场经济规律有效运作高等职业教育财政资源，提高管理效率。由于绩效评价指标不仅关系到绩效评价活动的实质性开展，也关系到评价对象下一周期绩效的提高，因此，其所具有的强烈的价值取向将引导评价对象未来的发展方向。
3.高等职业教育财政支出绩效评价具有整体性。
高等职业教育财政支出绩效可以分为内部过程绩效和外部结果绩效。高等职业教育内部过程绩效的高低直接影响外部结果绩效的大小，而外部结果绩效又是以所培养的人才能发挥的经济效益为前提的。高等职业教育绩效考评一般包含投入、过程、产出等三项内容，其间存在着“生产函数”。即，Y=f(A，K，L…)，其中Y为产出量，A、K、L等表示技术、资本、劳动等投入要素。虽然教育的“生产函数”是未知的，但其各个变量是可以观察到的。通过对这些变量的系统评价，可以在某种程度上解释高等职业教育财政支出活动的绩效。
4.高等职业教育财政支出绩效评价具有相对性。
高等职业教育财政支出绩效评价标准是以一定的样本数据为基础、利用数理统计的原理进行测算而得出的标准数据。科学的评价标准能够通过量化的方法度量评价对象的优劣等。但高等职业教育财政支出绩效并不存在绝对合理的标准。据此，地市级开展高等职业教育财政支出绩效评价，可以采用所在省的同类教育项目的平均数据为标准值，并以此类推。例如，地市级高等职业教育科研成果的绩效评价，可以采用所在省的高等职业教育科研成果项目的平均数据为标准值，从而确定好坏、高低等特征。因此说高等职业教育财政支出绩效评价具有相对性。
二、我国教育财政支出绩效评价的现状研究
我国教育财政支出绩效评价工作目前还处在起步阶段。自从党的十六届三中全会提出了“建立预算绩效考评体系”的要求：1990年，财政部制定了《文教行政财务管理和经费使用效益考核办法》，首次用条文办法对教育经费效益管理提出了指导。1998年，根据《事业单位财务规则》和《行政单位财务规则》，财政部对原《办法》进行了修订：一是明确了考核目的、原则、对象和级次；二是制定了考核指标体系，分为综合考核指标(12项)、单项考核指标(47项)两大类，其中单项考核指标又分为经济效益指标和社会效益指标；三是规定采用百分制量化，并结合因素分析法、结构分析法和差额分析法进行分析计算。2001年，财政部根据湖北省试点工作情况，制定了财政教育支出等9套评价指标体系，初步建立了财政支出评价的有关制度。2003年，财政部深化财政支出改革，制订了《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》，指导各地区开展本地区的教育项目绩效考评工作。2005年，财政部出台了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》，试行预算支出的绩效考评。文件中明确规定了绩效考评主体、对象、程序等。2007年，财政部教科文司和教育部财务司委托相关机构选择了8所部属高校进行试点研究，为开展我国高等教育财政支出绩效评价奠定了基础。
1.我国教育财政支出绩效评价的研究现状。
在我国，绩效评价还属于新生事物，对教育财政支出绩效评价指标体系构建的研究还比较少，没有公认的考评模式，但已有一些学者对评价指标体系的构建思路进行了尝试性研究。
上海财经大学马国贤教授曾提出“一观三论”的思想，即“花钱买效果”的预算观、“公共委托代理”理论、“目标结果导向”理论和“为顾客服务”理论。该思想在相关的研究和实践中已证明了其科学性，对于高等教育绩效评价的理论和实践研究具有重大的指导意义。
(1)从系统输入的角度进行公共财政教育支出绩效评价指标构建。朱志刚认为②，公共教育支出绩效评价指标体系应分解为教育投入的努力程度、教育投入的进步程度、教育资源配置的合理性和教育投入利用效率等四大类别的评价指标体系。这种评价方法比较全面地涵盖了教育经费的投入、配置和使用效率的各个方面，但没有结合教育与整个经济的关系，综合评价整个公共教育支出的绩效状况。李玲③对教育经费支出绩效主要分解为宏观效益和微观效益，其中宏观效益主要以规模效益和结构效益来体现。规模效益的评价通过国民教育规模、各级学校规模以及各级学校生师比两个指标来论证。结构效益的评价则运用各类学校教育经费分配比例、教育事业支出与教育基本建设支出分配比例两个指标来分析。按照系统理论的观点，这种评价实质上是对教育系统输入的分析，忽视教育的产出和社会效益的评价。
(2)从系统输出的角度进行公共财政教育支出绩效评价指标的构建。廖楚晖④认为，教育支出效益指标分为直接效益指标和间接效益指标两个方面。直接效益指标可以分为短期效益指标(如学生数量、升学率和毕业率等)、长期效益指标(如人口平均受教育年限、文盲率及义务教育普及程度等)。间接效益指标主要为受教育程度与收入水平的相关程度、一国教育水平与失业率水平的相关程度等。这种评价指标比较全面地涵盖了教育支出的整体绩效状况，但没有在指标体系中细化这些效益指标，难以反映社会在整个公共教育活动中所获得的效益。
(3)从系统输入和输出角度进行公共财政教育支出绩效评价指标的构建。吴建南和李贵宁⑤根据绩效评价一般原理，给出了绩效评价模型，并从总体状况、目标达成、合规性、直接影响以及间接影响等五个方面构建了一种通用指标体系。这种构建思路比较全面，不足之处在于没有将人力、财力和物力等公共教育支出经费的使用效率考虑在内；同时，这种构建模式过于笼统，许多指标由于不易获得数据而操作性不强，难以有效、客观地进行定量和定性分析。总体上讲，目前关于公共教育支出绩效的评价思路有两个特点，一是侧重投入环节的评价，忽视对教育外部影响的评价；二是在整体考虑到教育内外部绩效的研究中，指标体系缺乏系统的展开，理论性强而操作性不足。出现这些情况的原因，一是对公共教育支出绩效内涵的把握不够，二是结合教育活动本身的过程特性不够。⑥
2.高等职业教育财政支出绩效评价存在的问题。
其一，缺少应有的法律和制度保障。我国教育财政支出绩效评价虽然取得了一定进展，但绩效评价的法制建设还处于探索阶段。从国外的经验来看，制定绩效评价的有关政策、制度、办法等，必须得到立法的支持，并要制度化、经常化。
其二，有效的监督机制尚未形成。首先，对高等职业教育财政支出审查的内容仍只注重于合法性和合规性的审核，未转向效率性和有效性的评价；其次，审查的目标仍仅限于鉴证，而未转变为发现问题，找出原因，提出建议；再次，审查方式仍是提供审计式的鉴证形式和财务报告的事后审查，未能形成事前确定目标、事中监督和事后评价的方式。
其三，高职院校的支出绩效意识不够强烈。高等职业教育财政支出预算的编制、执行和绩效评价没有形成一个系统的整体。目前，许多高职院校存在着“重改革、轻管理”、“重分配、轻监督”等一些不正常现象，导致高等职业教育财政资金困难与损失浪费并存，效益低下。
其四，科学的高等职业教育财政支出绩效评价体系尚未建立。高等职业教育财政支出绩效评价还没有形成一套科学、规范的评价体系。
三、高等职业教育财政支出绩效评价的原则
20世纪80年代以来，西方国家从政府支出绩效评价实践中总结了“3E原则”，即经济性(Economy)、效率性(Efficiency)和有效性(Effectiveness)。所谓经济性(Economy)是指在财政支出管理中建立有效的支出决策机制和支出优先安排机制，克服财政支出活动中严重浪费和分配不均等问题；所谓效率性(Efficiency)是政府及民众对财政支出在项目决策机制、实施进度、经济效益和社会效益等方面要求的具体体现；所谓有效性(Effectiveness)是财政支出所取得的最终成果的具体体现，需要结合当前效益与长远效益来衡量。⑦
高等职业教育财政支出绩效评价是一项系统工程，具有其自身的特点。因此，构建高等职业教育财政支出绩效评价指标体系应当坚持以下四个方面的原则。
1.导向性原则。
效率是绩效评价的核心，而公益性则是教育的本质属性，因此，要坚持效率和公益性的统一。首先要明确目的。高等职业教育财政支出绩效评价不但要检查财政支出的合规性，又要评估财政支出的效益，更要明确结果是指向未来的，目的是发现问题，为未来决策提供政策依据。其次要明确目标。高等职业教育财政支出绩效评价指标要与财政投入的政策目标、高校教育目标紧密联系。
2.科学性原则。
高等职业教育财政支出绩效评价的科学性首先表现为合法。评价工作要在国家相关法规范围内展开。其次表现为客观。绩效评价是建立在对指标数据分析基础上的事实判断，因此，应围绕高职院校的职能将办学业绩尽可能进行量化分析，获得数据支撑。再次表现为全面性和特殊性的统一。全面性要求系统地反映投入、过程和产出等总体性的重要业绩，但也要充分考虑不同地区、类型高校的特殊性。第四表现为可监督。评价指标必须容易进行独立监督。
3.经济性原则。
高等职业教育财政支出绩效评价指标的经济性首先要考虑可操作性。所选取的指标要符合现实条件，数据的获得应符合成本—效益原则，即在合理成本的基础上收集信息，客观反映考核内容，充分考虑指标的可控性和可操作性。其次要考虑可比性。在具有相似目的的项目之间有共同的指标，不同项目之间的衡量结果可以相互比较，避免单纯追求成果而忽视效率、或单纯追求效率而不顾成果的现象。
4.质量性原则。
高等职业教育财政支出绩效具有多效性，除了可以提高受教育者的直接生产能力外，还具有许多其他功能，都可以直接或间接地促进国民经济的增长。国外往往将这种效果称为教育投资的“外溢效果”或“附加收益”。高职院校属于社会公益性部门，其绩效主要是关注社会效益。社会效益多属于隐性指标，一般很难测量。因此，一方面要通过间接性指标来反映直接结果，如以毕业生就业率为主，结合学生、教师满意率来评价教学质量；另一方面要用间接的定性方法衡量社会效益。单纯使用定量或定性方法进行监督考核，势必会影响监督结果的公平、公正。因此，将定性和定量结合起来，更能客观、全面地反映财政支出绩效。
四、高等职业教育财政投入绩效评价体系的构建
构建高等职业教育财政投入绩效评价指标体系，要以加强财政支出管理为重点，以实施预算编制、预算执行和资金使用效果全方位的考核为核心，以完善财政支出的追踪问效制度、改进工作为目标。据此，高等职业教育财政支出绩效评价体系一般包括：制定明确的绩效目标，建立科学的绩效评价指标体系，实施考核与评价，并把绩效评价与改进工作紧密结合起来。
设计高等职业教育财政支出绩效评价指标体系的最终落脚点是教育的输出，即教育运作结果；而其过程特性则体现了高等职业教育财政支出的内在规律和运作机理。据此，高等职业教育财政支出绩效评价指标体系包括投入指标、支出指标、直接产出指标和间接效果指标，详见表1。
1.高等职业教育投入类绩效指标。
所谓投入类绩效指标，主要反映高等职业教育活动中政府、学校等物力、财力和人力投入的各种情况。反映投入水平的指标基本有总量、增量和质量三类。其中投入总量体现政府对高等职业教育支出的努力程度，增量集中反映是否达到或满足了教育需求扩张的需要和预设的政策目标，质量反映了投入资源的质量水平。在一个区域范围内，一定时期的高等职业教育经费投入可以通过经费来源、经费比重和经费增长率来反映。其中，财政性教育经费占高等教育总经费的比例具有重要作用。
2.高等职业教育经费支出类指标。
高等职业教育经费支出中人力资源、物力资源和财力资源的耗用，可以用一定时期内高等教育职业经费中的使用结构、配置结构等支出量和使用效率来表示。人力资源耗用主要表现为教职工的规模、结构及其效率状况；考察教师利用效率，主要是评价师生比。物力资源耗用主要指固定资产耗用状况，如教学仪器设备、图书资料、文化设施等。财力资源耗用包括教育投资利用率、年度教育事业费利用效率、年度教育基建投资利用效率等。
3.高等职业教育直接产出类指标。
高等职业教育直接产出类指标主要指高等教育的直接绩效。高等职业教育履行教学、科研和社会服务三大职能，因此，高等职业教育的直接绩效主要是人才培养、科研和社会服务成果，这是高等职业教育绩效的最为核心的效益评价指标。在一般的意义上，这评价了高等职业教育对教育经费使用的效率问题。其中，事业规模用学生人年数来表示。即高职院校的年工作量主要通过当年教育过程中的学生人年数来体现。一个学生合格地完成当年的学习要求，即为一个合格的人年工作量。
4.高等职业教育间接效果类指标。
高等职业教育间接效果类指标主要指高职教育的间接绩效，即对社会各个方面产生的间接作用——社会效益。高等职业教育的经济效益主要是看对经济增长的贡献；社会效益主要表现为国民素质和社会文明程度的提高。由于社会效益难以用数量来衡量，也难以体现投入与产出的对比关系，所以，社会效益衡量应当从实际的满意程度来评价，而这显然又取决于整个社会的价值取向和评判标准。
五、高等职业教育财政投入绩效评价的对策建议
高等职业教育财政支出绩效评价是一项涉及范围广、内容复杂的系统工程，因此，应当全面引入绩效管理思想，积极探索，分步实施。
1.立足现实，加强法制建设。
法制建设在财政支出绩效评价中至关重要。西方国家都建立了一套较为完善的财政支出绩效评价法规体系。目前，我国高等教育财政支出绩效评价法制建设还处于探索阶段。为此，首先要加快法制建设步伐，在《预算法》、《审计法》、《高等教育法》等法律中增加高等教育财政支出绩效管理的要求，奠定必要的法制基础。其次，各级人大对财政预决算的审查要从合法性审查向绩效结果审查转移。再次，要统一制定有关高等教育财政支出绩效评价规章，明确评价内容和方法，同时对相关行为主体的权利和义务做出相应的界定。
2.重在创新，构建新的高校会计系统。
有效的会计信息是高等职业教育财政支出绩效评价的基础，会计系统及其预算机制是高等职业教育财政支出绩效评价的信息资源平台。我国现行高校会计系统无法满足绩效评价的需求，因此，必须全面引入绩效预算管理思想，构建基于绩效导向的高职院校会计系统。在预算管理中，编制绩效预算，优化预算资金分配，增强预算的严肃性；同时加强预算支出的绩效考核，重视预算执行考核结果的应用，切实提高预算的管理水平。
3.积极探索，分步实施绩效评价工作。
首先，要构建高等职业教育财政支出绩效评价指标体系。其次，考虑到高等职业教育财政支出绩效评价工作的复杂性，应采取分步实施、逐步试点的办法来进行。在评价目标选择上，先以高等职业教育项目支出的绩效评价为切入点，再推广到其他支出的绩效评价。在评价组织实施上，应选择有代表性的高职院校作为试点单位，再过渡到其他高职院校。在评价方式上，应先以高职院校自评为主，逐步过渡到以财政、审计及社会中介机构评价为主。
4.营造氛围，深化配套改革。
首先，财政和教育主管部门应建立高等职业教育财政支出绩效评价工作的信息资源库，搭建会计核算信息的网络平台，以监测高职院校预算支出的完成过程，收集高职院校预算支出信息，反馈绩效评价结果。其次，财政和教育主管部门以及高职院校要科学合理地对高等职业教育财政支出进行分类，夯实财政支出绩效评价的基础。另外，要加强高等职业教育财政支出绩效评价的培训和宣传工作，逐步形成讲绩效、高绩效的良好氛围。
注释：
①⑥《我国公共教育支出绩效考评指标体系构建研究》，《经济研究参考》2006年第92期。
②朱志刚：《财政支出绩效评价研究》，中国财政经济出版社2003年版。
③李玲：《我国教育经费支出效益的实证分析》，《河北经贸大学学报》2001年第2期。
④廖楚晖：《政府教育支出效益的有限性分析及模型》，《中南财经政法大学学报》2003年第3期。
⑤吴建南等：《教育财政支出绩效评价：模型及其通用指标体系构建》，《西安交通大学学报(社会科学版)》2004年第2期。
⑦许盛：《高等教育财政支出绩效评价问题初探》，《教育财会研究》2006年第2期。
标签：绩效评价论文; 财政支出论文; 绩效目标论文; 预算执行论文; 绩效指标论文; 绩效反馈论文; 工作绩效论文; 系统评价论文; 预算控制论文; 过程管理论文; 财政制度论文; 高等职业教育论文; 工作管理论文; 经济论文; 财政学论文;