论中小学教师聘任合同制度的设计，本文主要内容关键词为：中小学教师论文,合同论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我国中小学教师聘任制的实行已从局部试点转向全面推进，建立完善有关配套制度和具体规则已成当务之急。就教师聘任制而言，聘任合同制度的设计是其核心内容之一。由于我国中小学教师的聘任工作适用事业单位人员聘用的一般规定，具体实施中小学教师聘任制度的依据主要是国务院办公厅转发的人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》（以下简称“国办发[2002]35号文”），以及人事部、教育部印发的《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》（国人部发[2003]24号）（后者规定，中小学全面推行教职工聘用（聘任）制度，根据国办发[2002]35号文进行）。因而其聘任合同制度的设计没有体现中小学教师的职业特点，又由于实行中小学教师聘任制的规则由行政规范性文件规定，没有制定规范性法律文件，因此在规则的表述上不够周密、准确，程序性规定也不严谨。为顺利推进中小学教师聘任制，有必要对教师聘任合同制度的完善作深入探讨。
一、当前我国中小学教师聘任合同制度的不足
目前我国中小学教师聘任合同制度的主要问题可概括成两个方面：
一是事业单位聘用合同制度的设计不足以维持教师职业的相对稳定。中小学教师职业具有执行公务的特性，同时具有公益性，这决定了社会应当给予中小学教师职业以必要的尊重，维持其相对稳定。从教师专业发展的角度看，也应当维持教师职业的相对稳定。据一项问卷调查表明，一名中小学教师从入门到胜任教育教学工作，需要3年左右的时间；到单独承担教育教学任务和尝试创新需要4至8年时间；从成熟到教学效果达到最佳状态需要8至15年的时间；到出教育研究成果则需要15至30年的时间。因此，教师的专业发展需要有稳定的工作环境和较长的工作年限。[1]我国目前的事业单位聘用合同，分为短期（3年以下，含3年）、中期（3年以上）、长期（直至退休）和项目合同。“聘用单位与受聘人员经协商一致，可以订立上述任何一种期限的合同。”不过，其中“对流动性强、技术含量低的岗位一般签订3年以下的短期合同”，可见，人事部对技术含量低的岗位倾向于签短期合同，其余则不加限制，由聘用单位和受聘人员协商选择合同种类。因此，短期、中期合同的续签次数没有限制。对于长期合同，这实际上是终身职合同或者是无固定期限的合同，按现在的政策，国有单位工作人员工龄合计已满25年，或者在本单位连续工作已满10年且年龄距国家规定的退休年龄已不足10年的人员，提出订立长期合同的，聘用单位应当与其订立长期合同。这就是说，受聘者想要签订长期合同，需要工作25年以上，而且单位要愿意继续聘用。至于“在本单位连续工作满10年且年龄距退休年龄已不足10年”的条件，实际相当于工龄满25年，因为正常情况下大学生毕业参加工作的年龄在23岁左右，若以55-60岁退休，到其“年龄距退休年龄不足10年”时，也已有22-27年的工龄了。如果中小学教师聘任依照上述文件精神实行，带来的后果是，教师获得签订长期合同的机会可能要经过二十多年的等待，在此之前，学校可以不断地与教师续签短期、中期合同，这使中小学教师的职业生涯过于不稳定。
二是解聘、不续聘的事由及相应的程序性规定不完备。解聘和不续聘对当事人的利益影响都很大，连续工作多年的事业单位聘用人员合同期届满，单位决定不续签合同，是否可以不要理由，这是值得探讨的。另外，合同期届满，单位是否决定续签合同，应当有提前告知程序，以利于当事人及时寻找新的职位。关于解除聘用人员的合同，有些解聘理由是由单位根据一定的事实证据认定的，单位作出解聘决定，应当明示理由和证据，并给当事人必要的申辩和质证的机会，这些在文件中都没有规定。
实际上，我们在中小学教师聘任上遇到的问题，其他国家或地区也可能会遇到并在设法解决，因此，本文拟对美国德克萨斯州①以及我国港、台地区的中小学教师聘任制度作部分有针对性的考察，以获取一些可以借鉴的经验。
二、部分国家或地区中小学教师聘用合同制度的可取之处
通过比较发现，不同国家和地区的公立中小学教师之任用，其共同的特点之一是，教师职业的相对稳定有制度性保障。本文以同样实行中小学教师聘任制的美国和我国港、台地区为例，作一简要说明。
首先，各地对于教师聘任合同，一般都设置了无固定期限的合同或长期合同，同时，限制短期合同的续签次数。美国德克萨斯州的法律规定，公立学校教师的合同分试用合同、定期合同和连续合同，试用合同一年一签，但至多续签两次，之后学区要继续聘用该教师，则必须签订定期合同或连续合同。连续合同无固定期限，也称终身职合同。②按照美国州法的规定，学区新聘教师，三年以后就可以签订终身职合同，只要学区觉得合适。我国台湾地区中小学教师的聘任期限，初聘为一年，续聘第一次为一年，以后续聘每次为两年，续聘三次以上服务成绩优良者，经学校教师评议委员会全体委员三分之二审查通过后，可予以长期聘任。③不过，台湾的长期聘任签订的不是无固定期限的合同，而是期限较长的合同，如十年期的合同。香港资助学校④聘任教师，试用期为两年，试用期满教师的工作令人满意，则为长久聘用，不必每年续签合同。⑤无固定期限的合同或长期合同在于给中小学教师提供长期担任教职的保障，经过比较发现，教师取得终身职未必需要旷日持久的等待，各地对短期合同的签订一般都有所限制。同时，教师这一方有选择是否签订终身职合同或长期合同的权利，如教师不愿受终身职合同或长期合同的约束，法律一般规定教师可选择签订定期合同。
其次，各地对于主聘方单方面解除合同、不续签合同，规定有法定事由。针对合同种类的不同，各地法律对于教师一方当事人给予了不同程度的保护。德克萨斯州的教师试用合同到期后，学区不续签合同并不需要告知理由，教师也不得申诉，但定期合同到期后，州法则要求学区告知教师不续签合同的事由，教师也有要求举行听证和申诉的权利。如果在合同存续期间，教委会要解聘教师，则必须有法定的事由，尤其是无固定期限的终身职合同，除非教师触犯州法的解聘条款，学区教委会不得随意将其解聘。我国台湾地区的教师聘任虽有初聘、续聘、长聘之分，但其“教师法”规定，非有该法列举的八种情形之一，学校不得对教师实行解聘、停聘或不续聘，⑥这些规定甚至对私立学校也适用。因此台湾地区学校虽以合同方式聘用教师，但法律给教师提供的稳定职业保障却几乎类似于公务员的身份保障。香港资助学校的教师在两年试用期过后，即为长久聘任，解聘教师须有《雇佣条例》和《资助则例》列出的理由。
再次，于当事人不利的聘用方面的决定，各地都规定作出决定的组织须受法定程序的制约。美国的州法对于学区解聘教师及某些情况下的不续签教师合同，要求学区必须具备某种程度的正当程序，至少需要在法定期限内进行解聘或不续签合同的通知、解聘事由的告知，同时如当事人要求，学区必须就此举行听证会。我国台湾地区对于“行为不检有损师道”、“教学不力或不能胜任工作”等情形的认定，应经教评会委员三分之二以上出席及出席委员半数以上之决议，并应报请主管教育行政机关核准后，方可对教师予以解聘、停聘或不续聘。香港资助学校的教师如因工作表现欠佳遭解雇，资助学校必须遵从有关的《资助则例》的相关附录所列明的程序办理，包括告诫、给予时间改进、通知常任秘书长、校董会决定、提前通知解雇等。⑦
可见，实行中小学教师聘任制，各地中小学教师任用制度设置长期教师聘任合同，限制短期合同的续签次数，规定解聘、终止合同的事由及应当遵循的程序，目的在于维护中小学教师职业的相对稳定，这对于平衡主聘者和被聘者的地位，促使教师专业发展，体现社会对教师职业的尊重，是十分必要的。
三、完善我国中小学教师聘任合同制度的建议
我国中小学教师的聘任，有关制度应突出公立中小学教师职业的公务性，适用专门的聘任条例。国家就公立中小学教师的聘任制定行政法规，应解决好以下几方面的问题：
1.聘任合同的种类及适用
按照国办发[2002]35号及国人部发[2003]24号文，事业单位聘用合同中，短期合同仅有上限（3年），没有下限，则短期合同可以短到什么程度？是否可以签订几个月的短期合同？而接近上限的短期合同，例如3年期的短期合同已不算短。中期合同仅有下限没有上限，则一、二十年的合同也可以是中期合同，显然名不副实。因此应当确定短期和中期合同期限的上、下限。根据中小学工作的实际情况，短期合同可以是1-2年期的合同，中期合同可以是3-5年期的合同，合同期的起始时间应从学年或学期的第一天开始算起，寒暑假应包含在内。对比其他国家和地区公立中小学教师聘任制，学校新进教师，一般签订短期合同，但限制短期合同的续签次数，之后须签订期限较长的定期合同或终身职合同（连续合同）。借鉴这些经验，我国可以规定，公立中小学与教师首次签订聘任合同，可签订1-2年期的短期合同，试用期的规定可依照国办发[2002]35号文件精神明确，即一般为3个月，特殊情况不超过6个月，首次任教的人试用期应当为1年。学校首次聘用有教学经验的人做教师，也可以不约定试用期。短期合同的续签次数至多不得超过两次，即学校与教师至多连续签订三次短期合同之后，如学校继续聘用教师，则必须签订中期或长期合同，除非教师自己要求签订短期合同。学校和教师在短期合同履行完毕之后，只要双方协商一致，即可签订长期合同。国办发[2002]35号及国人部发[2003]24号文关于符合规定条件的受聘人员，单位应与之签订长期合同的限制，应予保留。
2.不利于当事人的人事决定之作出
一般说来，实行中小学教师聘任制，在聘任问题上学校对教师作出的不利决定包括解聘、不续聘、停聘、降职等。
国办发[2002]35号文对于事业单位解聘问题，作了较为具体的规定，列举了单位可单方面解除合同的事由，但这些事由对于中小学来说，有的还需要进一步明确，我国《教师法》第三十七条第一款也规定了学校可以解聘教师的事由，综合这些规定，本文认为，中小学教师的聘任条例可列举如下事项作为学校解聘教师的事由。
学校不续签教师的聘任合同，对教师的权益影响甚大，如不加任何限制，容易导致校方滥用聘任权。本文认为，学校不续签聘用合同，一般要有两项理由之一：教师在聘期内不胜任工作；或者学校编制调整后缩编，需要减员，按用优汰劣的原则淘汰教师。国家的中小学教师聘任条例宜规定，学校决定不续聘教师，应当在学期末提前一个月告知。对于合同期届满的教师，学校如未在规定期限内告知其是否续聘，则视为学校同意续签相同内容的聘任合同。
停聘的措施在实行中小学教师聘任制的国家和地区是普遍存在的，在教师有违法、违纪嫌疑接受调查期间，该教师不宜继续担任教师职务，但在结论出来之前亦不宜决定解聘，则可以对其实行停聘的处理，停聘期间付给一半的基本工资。
我国中小学教师的岗位区分技术职务等级，按照目前的政策，学校要加强对教师履职情况的考核，如果教师履行某技术岗位的职责不令人满意，没有达到岗位要求，则有可能被聘到较低的技术岗位上去，这就是“职务能升能降”。教师被“高职低聘”，应当被看成是学校对教师作出的不利的聘任方面的决定，也应由依规定程序作决定，如教师提出要求，亦应给予其申辩和质证的机会。
3.教师的辞聘和拒聘
辞聘，是中小学教师在聘任合同期内提出解除合同的要求；拒聘，是中小学教师于聘任合同期届满时，提出终止合同，不再与学校续签合同。教师在聘任合同到期后要求终止聘任关系，应当不受任何限制。教师在合同期内与学校协商一致，可以随时解除合同；未能协商一致，按国办发[2002]35号文件的规定，应继续履行合同6个月，之后不论学校是否同意，即可单方面解除合同。教师在辞聘方面享有一些优先权利，国外也有规定，例如按照美国德克萨斯州的法律，合同期内的公立中小学教师，如在学年末提前45日递交辞职书，可以解除聘用合同而不受制裁。
在实行教师聘任制的情况下，学校更多地是处于优势地位，为平衡教师与学校的关系，制度设计者往往设法使教师辞聘和拒聘的权利适当优于学校的解聘和不续聘的权利。学校一方解聘、不续聘教师，须有法定的事由，并有严格的程序制约；而教师拒聘则不需要理由，在履行规定的提前告知义务后，甚至可在合同期内单方面解除合同，这样规定是合理的。
4.对中小学教师的行政惩戒
行政处分的一个前提是，处分对象必须是国家行政机关的工作人员或由其直接任命到企事业单位工作的人员，即处分对象与处分单位之间存在行政隶属关系。但在《教师法》规定的教师聘任制实行以后，教师的身份已不是国家干部或国家工作人员，教师与教育行政机关之间的行政隶属关系已不复存在，取而代之的是教师与学校之间的契约关系，对教师的行政处分也就失去了基础。本文认为，在把教师确定为学校聘任的专业人员的前提下，对于教师履行职务时出现的违法违纪行为进行惩戒，应以撤销教师资格的行政处罚，及作出不利于教师的聘任决定来取代原来的行政处分。撤销教师资格是对公民从事教师职业之权利进行限制和剥夺，适用于较为严重的行政违法行为；不利于教师的聘任决定，主要包括解聘、停聘、不续聘等，对教师工作权益有实质性影响，适用于诸多原来应给予行政处分的情形。这些措施对教师履职过程中的违法违纪行为能起到有效惩戒和遏制作用，可以取代对教师的行政处分。
注释：
①美国有关中小学教师任用的具体规定都在各州的法律中，这些规定在细节上略有不同，但整体的制度结构是相同的.
②美国德克萨斯州教育法典第二十一章第三、四、五节有关条文.
③⑥台湾地区《教师法》第十一，十三条，第十四条第二项.
④香港的资助学校(aided school)在所有中小学中占80%左右，其教师编制由香港政府确定，教师工资执行公务员工资标准.
⑤香港《中学资助则例》第56条，第55条，附录17和18.《小学资助则例》附录16和17.《特殊学校资助则例》第65条，附录6和9.