中国城市政府户籍限制政策的一个解释模型：增长与民生的权衡，本文主要内容关键词为：权衡论文,户籍论文,中国城论文,市政府论文,民生论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
目前我国城市特别是大中城市（直辖市与省会城市）对外来人口仍然采取户籍限制的政策，即外来人口申请入户仍需经过城市政府种种限制性的审核。这样一种制度安排最早发源于新中国成立后的计划经济时期。
新中国成立后首先面临的是农业国如何实现工业化的发展任务，为此，国家建立了计划经济体制，并实施了一条高积累和重工业优先的发展战略（林毅夫等，1994），相应地也就逐步建立了全国统一的限制人口迁徙、特别是限制劳动人口向城市迁徙的户籍管理制度（彭希哲、郭秀云，2007）。这一方面是为了实现对劳动力流动和配置的计划管理，另一方面更重要的是为了防止因大量农村剩余劳动力自发向城市转移而给国家造成的财政负担（这一负担来自于城市扩张所伴随的种种问题需要解决，特别是城市公共产品与服务的提供）（Torpey，1997），以确保高积累优先发展重工业的战略的实施。
上述背景构成了独特的初始条件，导致我国走上了在世界各国经济发展史上显得相对特殊的户籍制度变迁路径。首先，上述全国性的城市户籍限入制度在工业化的经济发展大背景下使得城乡居民福利差距得以形成、巩固和扩大（Solinger，1985）；其次，这种福利差距又使得城市居民成为一个相对独立的既得利益群体，后者反过来又成为维护这种制度安排的力量（Solinger，1999）。这一相互强化的“正反馈”机制某种程度上构成了今天户籍制度改革的阻力。因此，即使改革开放后我国明确了市场化的经济体制改革方向，但为建立全国统一的人口自由流动的劳动力市场而必须进行的户籍制度改革只能沿着渐进而缓慢的路径行进。
改革开放以来，在市场化改革背景下中央与地方的责权利关系也相应地进行了调整，集中表现为1994年的分税制改革及相应的中央与地方在事权上相对明确的划分。而作为与地方公共福利相关的城市户籍政策也就开始由城市地方政府来主导。
在我国目前特定的体制背景下，城市地方政府的行为受到两方面因素的约束或引导，一是上一级政府对其的考核机制，二是地方民主选举与监督的制约（蔡昉等，2001）。就前一方面因素来说，改革开放以来以经济建设为中心的基本国策引致了对各级政府以GDP增长为核心的考核机制；就后一方面而言，地方民主选举与监督机制一直在不断完善，同时，地方民意支持度也是上级政府对地方政府考核的重要参考因素，这些均使得地方政府也越来越重视当地的民生问题。
具体到城市户籍政策的制定（其实质就是如何设定户籍门槛）而言，城市地方政府决策时考虑的同样也是两方面因素：一是城市GDP增长率，二是城市户籍居民人均公共福利增长率。即户籍门槛的确定最终取决于城市政府对增长与民生的权衡：一方面，吸收优质人力资本的外来人口入籍，有利于提高GDP增长率，同时还可增加个人所得税的收入以分摊城市公共产品之成本，但另一方面这又会使城市原有户籍居民承受“拥挤成本”（congestion costs）① 的增加，因为城市户籍居民所享有的多数公共福利属于具有使用“竞争性”的公共资源。因此城市政府会权衡上述两方面影响，确定一个最优的户籍“门槛”。
本文给自己设定的主要任务就是，沿着上述对我国城市政府户籍政策行为的理解思路，通过模型化的方法更精细地分析城市户籍政策的影响因素，以获得对城市政府户籍政策行为的更完善的解释。
本文接下来将首先构建一个基于城市政府目标函数的最优户籍政策模型，并将这一基本模型扩展为城市政府与外来人口之间的博弈均衡模型，以精确分析各主要影响变量如何影响城市户籍门槛的设定；然后本文将运用各种实证数据与资料对上述模型的基本推论进行计量或统计检验；本文的最后部分，将依据实证分析的推断，尝试提出一些政策建议，即为旨在减少城市户籍限制的户籍制度改革寻找一些“杠杆解”。
二、基本模型及其扩展
（一）基本模型
我们设某市地方政府在决定户籍门槛时的目标函数为：
2.
。表示地方政府如能提高本地市民所得税率，则政府也有动力降低户籍门槛以接收更多人入籍。因为对这部分人员的征税收入可能会抵消其导致的城市拥挤成本。
以上基本模型只是从地方政府目标函数出发，求解最大化政府效用的户籍限制政策，但并未考虑外来人口对地方政府户籍政策的反应。如果引入这一考虑，则可将上述基本模型扩展为地方政府与外来流动人口之间的博弈均衡模型。
η可视为周边城市对本城市在吸引人才方面的竞争力度，或者说是外来人口的流动相对于本城市户籍政策的敏感程度。上一推论的含义是：随着周边城市在吸引劳动力方面的竞争强度的提高，本城市将会降低户籍门槛。
三、模型推论含义的实证检验
（一）人力资本回报率r与人力资本贡献率β对户籍限制的影响：
1.各省会城市及直辖市的面板数据分析
现实中的我国城市户籍限制政策比理论上的假定要复杂，有时政策并非直接表现为设定具体明确的准入条件，而是通过指标限制来体现。如在计划经济体制占主导的时期，外来人口要取得某一城市的户口，首先要落实一家国有接收单位（机关、事业单位、国企），这些单位有政府配给的户口指标或进人指标，没有专门分配指标的较小的单位可从政府人事部门的机动指标中获得。因此以下情形均可视为户口政策的松绑：接收单位为非公有单位的外来人口也可申请入户；对高素质人才或本城市紧缺人才实行准入制或入户特别优惠政策（如解决配偶与子女入户）而不实行指标限制；外来人口买房可入户；等等。
因此模型推论就可近似表达为：某城市的变量
与城市职工人均年工资以及城市劳动者报酬占GDP的比重正相关。为了验证这一判断，我们选取中国各省会城市及直辖市户籍人口数、人口自然增长率、职工人均年工资数以及劳动者报酬占GDP的比重自1995年到2008年的面板数据做一计量分析。⑤
在进行面板数据分析以前，为了防止出现伪回归的问题，我们需要进行协整检验，以验证三者之间是否具有协整关系。这里为了消除异方差及波动性，所有数据皆进行了对数化处理（Wooldridge，2002）。几种协整检验（Pedroni检验、KAO检验和Johansen检验）结果表明方程存在协整关系，因而可以进行回归且不会出现伪回归问题（Cheng Hsiao，2003）。
然后，我们在固定效应模型，随机效应模型以及混合模型三个模型中进行选择，先后根据F检验和Hausman检验的结果，最终选择了固定效应模型（Greene，2002）。这里为了消除异方差，又考虑到本例中截面数据大于时序数据，我们选择个体固定效应模型，并以截面加权进行回归，结果如下（表1）。
方程的整体概率P值为0，说明方程总体上是显著的，其中
序列是显著的，但E序列则不显著。后者在当前我国现实背景下也容易得到理解，因为根据前面的模型，户籍限制与人均工资负相关的内在机制在于，城市政府可以通过收取个人所得税使得新进户籍人口对提高本地公共福利做出税收贡献，但在目前我国个人所得税征收制度不完善、征收难度大、征收成本高而且该税种由中央与地方共享的背景下，上述户籍限制与人均工资负相关的内在机制就难以充分发挥作用，从而城市人均工资水平的提高对户籍限制的弱化作用就不显著。这从另一方面也启示我们，城市户籍制度改革的一个重要配套方面就是要改革和完善个人所得税征管制度。
。
对于城市户籍政策的松紧程度，我们选取城市当年户籍迁入人数占同期户籍总人口数之比来代表；而对于人力资本回报率，我们同样用职工人均年工资来近似替代。我们从两市历年统计年鉴中获得以上相关数据，并处理得出以下若干图表。
图3为两市自1995年至2007年历年户籍迁入数占户籍人口总数百分比与同年职工人均年工资之间关系的散点图。从该图可看出，这两个变量之间总体上呈正相关关系，其中尤以北京市数据较为明显。
图4、图5分别为两市自1995年至2007年历年的户籍迁入数占户籍人口总数百分比的折线对比图和职工人均年工资的折线对比图。从这两个图可看出：在2000年之前，两市的这两个数据都比较接近，相应的折线图相互缠绕；而在2000年之后，北京市的职工人均年工资开始超过上海并逐渐拉开差距，相应地北京市的户籍迁入数占户籍人口总数百分比也从这一年开始明显超出上海，反映了两市在户籍限制松紧度上出现了相对变化，这在一定程度上佐证了前面关于城市人力资本回报率对城市户籍政策影响的推论。
图4 北京与上海的户籍迁入数占户籍人口总数百分比比较
从两市具体的户籍限制政策看，上海市的户籍政策在2000年前后确实出现了相当大的由松转紧的较大变化；2000年之前，上海曾施行了相对于北京而言较为宽松的户籍政策，如买房入户、蓝印户口、外商保荐入户、本科学历有接收单位即可入户等政策，但2000年之后上海逐步取消了这些宽松政策，并逐步抬高了人才引进入户的门槛。而与此相对照，北京市对外公开的入户政策在这段时期相对稳定，每年都基本相似。
这里我们仍然以北京和上海为例，北京和上海皆位于中国目前经济最发达的区域，即京津唐地区与长三角地区。从区域范围而言，京津唐地区涉及北京市、天津市、河北省的唐山、廊坊、张家口、秦皇岛、承德一共三个省级单位7个城市；长三角地区包括上海，江苏的南京、苏州、无锡、常州、扬州、镇江、泰州、南通，以及浙江的杭州、舟山、宁波、绍兴、嘉兴、台州、湖州等城市，与京津唐相比长三角地区包括的城市更多，而且其中南京、杭州、苏州、宁波等城市经济都较为发达，拥有较强的竞争力，因此相对于京津唐地区而言，长三角地区各城市在吸引人才方面的竞争能力和竞争强度均要大一些。
我们分别用京津唐7个城市和长三角16个城市的平均工资率方差来近似表达上海和北京的η值。根据官方数据我们计算出2006—2007年如下方差值（表3）：
如表3所示，长三角地区的城市工资率方差要明显低于京津唐地区的方差，也就是说长三角地区各城市间在吸引人才上的竞争激烈程度相对来说要大于京津唐地区，这构成了上海相对于北京市需要降低户籍门槛的动力。
从图7可看出，在2000年之前，上海外来常住人口占户籍人口总数百分比一直明显低于北京市，⑥ 这可以理解为，在吸引外来劳动力上，上海面临周边城市竞争的挑战要大于北京所面临的周边城市挑战。进而这也可以部分解释我们前面曾提到的2000年之前上海的户籍政策相对于北京曾较为宽松的事实。
而在2000年之后，北京市的职工人均年工资（反映了人力资本报酬率）开始超过上海并拉开差距（如前所述），这在一定程度上削弱了上海上述降低户籍门槛的动力，因此上海的户籍政策开始由松转紧。但即便这样，站在常住外来人口的角度看，上海户籍政策也并非明显比北京紧。我们可以来比较一下两市历年户口迁入数占外来常住人口数的比例，这一比值反映了外来人口申请入户的成功概率。从图8看，在2000年之前上海这一比值一直明显高于北京，而在2000年之后随着上海的户籍政策由松转紧，其这一比值也开始下降并稍低于北京，但差距并没有持续拉大，近两年反而有差距缩小的趋势。这说明面对周边城市在吸引劳动力方面的强有力竞争，上海市最终难以实行偏紧的户籍政策。
图7中还需要解释的一点是，为何从2000年开始，上海的外来常住人口占户籍人口总数百分比开始出现明显上升，并很快与北京市的这一比例保持一致？这可解释为自上世纪90年代以来，随着上海浦东的开发开放，长三角地区步入持续高速增长阶段，逐步超越其它地区成为全国经济最活跃地区，上海作为这一地区的龙头自然吸引了全国高素质劳动力的涌入，这就抵消了前述的因周边城市竞争而引起的分流外来劳动力的效应。
四、结论、进一步讨论与政策含义
（一）关于城市政府户籍门槛设定的主要影响因素
在本文前面的分析中，我们假定城市政府在制定户籍政策时所考虑的主要目标有两个：一是城市GDP增长率，二是城市户籍居民人均公共福利增长率。基于这一假定我们构建了一个城市政府最优户籍政策模型，并将其扩展到城市政府与外来人口之间的博弈均衡模型。通过模型的分析我们得出若干推论，并运用实证数据与资料对此进行了检验。这些主要推论包括：
1.城市政府所设定的户籍门槛的高低与城市人力资本回报率、对本地市民征税所能达到的税率、人力资本对本地GDP增长的贡献率分别负相关，即这三个指标越高，则当地政府越会放宽户籍限制。
2.上述户籍门槛与城市政府对当地市民福利增长的重视程度（相对于GDP增长）正相关，即政府这一相对重视程度越高，则越会提高户籍限制。
3.此外，上述户籍门槛还与周边地区对外来劳动力的吸引力有关，即随着周边城市对外来劳动力吸引力的提高，本城市政府将会降低户籍门槛。
（二）城市的人均公共福利初始水平与其户籍政策的自然走向
在前面的模型分析中，我们还对我国城市政府户籍政策的自然走向进行了初步的讨论。即假定政府户籍政策由地方政府主导，而地方政府决策所考虑的主要因素是经济增长和本地市民公共福利的增长，则给定其它条件不变，我国中小城市和大城市相比，因其人均公共福利初始水平较低，从而外来人口加入户籍后对公共福利的摊薄效应也就较为有限，所以地方政府为获得外来人力资本促进经济增长的好处，将趋向于不断降低户籍门槛。这会激励外来人口的流入，将进一步导致人均公共福利的下降，这一过程将一直持续到城市户籍对外来人口不再有吸引力，外来人口的流入下降到不足以使城市人均公共福利下降时方告一段落，此时城市户籍门槛趋于稳定，且取消户籍限制的条件基本成熟。
相反，人均公共福利初始水平足够高的大城市则可能倾向于不断提高户籍门槛，这一过程会一直持续到外来人口的流入下降到不再使城市人均公共福利降低时才能停止，此时城市户籍门槛也将趋于稳定。
因此，在目前的体制背景下，真正能自然走向户籍限制取消的只能是那些人均公共福利初始水平较低的中小城市，而就那些人均公共福利初始水平较高的大城市而言，其户籍政策的自然走向非但不会是户籍限制的降低和消失，反而会最终稳定在一个相当高的户籍限制水平上。
（三）政策含义或政策建议
从本文模型的前述基本推论出发，可以引申出一系列政策含义。如果中央政府关于城市户籍政策的导向是引导城市政府逐步降低城市户籍门槛并最终取消户籍限制，则可有以下对策供选择：
6.根据前述的“户籍福利初始水平较低的城市能自发走向取消户籍限制，而户籍福利初始水平较高的城市则最终会稳定在一个相当高水平的户籍门槛限制”这一推论，中央政府应大力推进社会保障的全国统筹，促进教育机会和教育资源在全国范围内的公平分配，从而使大城市在户籍福利上的相对优势大幅度下降，这也将会诱发大城市户籍门槛的降低乃至可能消失。
注释：
① 参见布坎南的俱乐部理论（Buchanan，1965）。
② 限于篇幅，具体数据在此没有列出，需要的读者请与作者联系索取。其中北京市资料来源：《北京市统计年鉴》1999—2008年卷；上海市资料来源：《上海统计年鉴（2008）》。
③ 具体证明过程这里从略，需要的读者请与作者联系索取。
④ 参见蒋中一（1999），第541—544页的讨论。
⑤ 数据来源于《中国城市统计年鉴》1996—2009年卷，由于拉萨市的数据在统计年鉴上部分年份空缺，同时重庆、西宁、贵阳、西安、南宁、海口、银川等城市可能因统计口径变更而导致某些指标在一些年份前后相差过大且失真，故在分析中将这些城市剔除，这样最终使用了23个城市的数据。
⑥ 外来常住人口数根据《中国人口和就业统计年鉴（2008）》相关数据计算得出。