乡镇企业集聚的土地制度创新与小城镇发展——再论“孙耿模式”，本文主要内容关键词为：乡镇企业论文,小城镇论文,制度创新论文,土地论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着乡镇企业的蓬勃发展，乡镇企业分散布局带来的规模不经济、城镇化滞后、土地浪费和环境污染面状化等一系列问题引起了普遍的关注，也使得乡镇企业集聚成为乡镇企业发展的共识，相关研究也日益深入。90年代中期，即有学者提出：资金分散、政企不分、土地所有权固定化是阻碍乡镇企业集中的根本原因（周一星，1995）。而这其中，土地二元制度则一直是学术界研究的焦点问题之一。90年代初期，孙耿地区所采取的乡镇企业集聚方式与土地制度创新活动为我国乡镇企业集聚问题提供了重要指导，引起了人们的广泛关注。
一、“孙耿模式”的由来及发展
孙耿镇镇域总面积69平方公里，隶属于山东省济南市济阳县，90年代初期为典型的农业镇。1992年，为了解决由于农村土地集体所有限制乡镇企业集聚发展的问题，按照专家的指导，采取了“邻村换地，集零为整”的办法后（共涉及1535亩土地），设立了开发小区。此后，孙耿镇超常规发展，全镇的工业总产值迅速增长，一跃成为全县经济强镇。1996年，有关单位在对孙耿镇进行考察后，对该镇的集地方式给予了高度评价，认为这是中国农村基层在改革与发展上的又一创造，具有一定的国际比较意义（温铁军，1996）；也有学者将其开发方式总结为“邻村换地，集零为整”8个字，认为孙耿案例为广大分散的、具有设区属性特征的乡镇企业找到一种通过低成本方式实现集聚发展的路子，可以有效解决乡镇企业发展中非农化与城镇化脱节的问题，并称之为“孙耿模式”（曹广忠、周一星，1997）。此后，“孙耿模式”广为人知，成为解决乡镇企业集聚中土地问题的重要范式。
然而，就在人们称许之际，1997年后孙耿镇的发展却出现了令人惊讶的的局面：入园企业不断退出、乡镇建设项目下马、就业人员下岗、经济发展缓慢……这种反差局面究竟是如何形成的，我们该如何评价“孙耿模式”，它又带给我们什么启示呢？这些，正是本文探讨的问题。
二、“孙耿模式”的评价
虽然孙耿镇后期的发展出现了出人意料的衰退，但正如有的学者所归纳的“邻村换地、集零为整”8个字所述，“孙耿模式”反映的是一种土地的集地方式，而且是一种成功的集地方式，是解决乡镇企业集聚、小城镇发展中土地供需矛盾的一种土地制度创新；但是，作为一种乡镇企业集聚与小城镇发展的模式，它则是不成功的。
1.“孙耿模式”是一种成功的土地集地模式
我国乡镇企业的发展过程中，行政区划条件下土地所有权属的分割造成了“村级村有，乡级乡有”的分散格局，兼之这种行政区划分割难以打破，使得企业在低水平之上散布各村镇，难以形成集聚效应。在经济发展水平较高、乡镇企业总体发展相对超前的省区，由于村镇内部土地要素有限，不能满足本村镇企业扩张需求，加之难以进行村镇之间的土地调配，导致企业发展受阻，有的地区甚至企业大规模迁往其他城镇，如浙江嵊州市石磺镇。这样，在原有的二元土地制度以及土地动态平衡的约束条件下，随着乡镇一级乃至村级单元行政权力的不断获得，土地分割更加细碎化，乡镇企业集聚的土地障碍更难以打破。以往小城镇建设或工业园区开发所需土地的获取，或利用村集体保留的公地，或通过土地流转、土地整理、土地征用等方式，均属于行政区划单元内部的土地流转方式，没有突破行政界限。因此，孙耿地区所采取的“邻村换地，集地开发”集地模式更具有重要意义，它不仅突破了行政区划限制，成功地解决了乡镇企业以及小城镇发展过程中对土地的需求问题，并为土地的集约开发提供了一种新的思路，且具有可操作性。从此方面来说，孙耿地区的土地开发方式是一种成功的集地模式。
2.“孙耿模式”是一种不成功的小城镇建设与乡镇企业集聚发展模式
近期，国家对小城镇建设以及乡镇企业集聚问题十分关注，提出乡镇企业集聚与小城镇建设结合起来、共同发展的策略。但在实践中，我国小城镇建设及乡镇企业集聚发展中土地的供需仍然十分矛盾突出。由地方政府通过建设工业园区，促进乡镇企业集聚，并推动城镇化进程，实现小城镇的持续发展是各地区普遍采取的一种做法。当然，这种地方政府主导下的园区建设方式，能够保证农民和村集体供地的低成本并对企业提供足够的优惠政策，吸引企业入园。这种做法在不少地区也取得了很显著的效果，如在天津市张家窝镇即通过工业向园区集中、人口向小城镇集中等方式形成了乡镇企业的有效集聚，并促进了当地小城镇发展、建设。孙耿地区采取的集地开发方式无疑为乡镇企业集聚和小城镇建设提供了有效的土地保障，但通过土地开发建设工业园区并由此推动小城镇发展的模式在这里却是不成功的。孙耿镇发展至后期，由于“三株集团”的迅速衰落而导致了整个城镇建设急剧下降，即说明了此时采取这种小城镇发展模式对孙耿镇而言是不合时宜的，其失败的原因是多方面的。
三、“孙耿模式”作为乡镇企业集聚及小城镇发展模式失灵的原因
1.集地的成功并不等于小城镇建设的成功
正如前面所述，“孙耿模式”作为一种成功的集地模式，为乡镇企业从粗放经营走向集约化发展提供了土地保障。但是，土地的集地方式与小城镇发展是有区别的。作为一种集地活动，是一种人为设计的技术路线，只要吻合实际情况，设计合理，切实可行，短期内通常外界因素比较稳定，一般都会沿着预定设定的目标方向发展。而作为一种小城镇发展模式，由于其发展影响因素众多，外界环境易变，存在不确定性与风险变化。对于孙耿镇而言，其集地模式设计路线合理并具有可操作性，因此在本地得以成功进行，同时由于这种技术路线的可行性使得其具有推广价值，在其他地方也可以进行推广、试用；但作为小城镇开发模式，虽然初期发展顺利，但后期则由于国内外经济环境的变化、产业行业的波动、企业自身发展等众多不确定性因素的影响，发展停滞。孙耿镇这种工业园区开发模式的失灵说明：集地方式与小城镇发展模式不可等同，前者的成功并不必然带来后者的成功。
2.小城镇开发模式与本地经济尤其是非农产业发展水平不相适宜
“工业园区建设——企业集聚——小城镇发展”的发展思路与模式，首先要求工业园区的创办符合当地经济发展的实际情况，特别是非农产业的发展水平，其发展的根本动力来自于本地经济发展特别是非农产业发展对土地的不断需求。只有在本地非农产业的发展到了一定阶段，在强有力的企业和地方产业的土地需求作用推动下，进行的土地开发及工业园区建设才会有效推动乡镇企业集聚，形成规模效益及集聚效益，最终实现小城镇的持续发展。
孙耿镇的区位条件良好，但经济发展水平较低。1991年以前，孙耿镇是一个典型的农业乡镇，一直是济阳县经济发展水平最低的乡镇之一；1991年，全镇人均收入仅617元，3.2万人口中95%为农业人口，非农业发展水平十分低下。在这样的非农产业发展基础之上，本地集地活动也只是试图利用土地开发而吸引外来企业，以此来推动本地小城镇发展，而不是出于本地非农产业及乡镇企业发展对土地的需求。正是由于孙耿镇开发区建设本地经济基础薄弱，导致外来经济发展不顺时，形成的经济泡沫迅速破灭，小城镇发展停滞。
3.没有形成本地的主导产业
孙耿镇开发区的形成来自于各村出地进行的集地开发，涉及到43个村，土地的获得相对廉价，得以实行优惠条件吸引企业入驻。规定：各村有权按照“先有项目先选位置”的原则，在开发区内使用与调出土地面积相当的地块。该原则设立的本意是希望通过促进村级企业向开发区集聚并吸引外来企业入驻，促进本地经济发展，但各村为享有土地使用权，纷纷吸引企业进入，入驻企业不仅有济南赛诺富隆化工有限公司、泰富隆有限公司、三株药业有限公司等大企业，也有南街村汽车配件厂等村级企业，从保健药品的高技术企业到化工原料、汽车配件类生产企业，五花八门。这种不分行业、不考虑区域产业发展特色引入企业的最终后果是，开发区毫无特色可言。加之在本地经济基础薄弱、尚未形成主导行业，仅仅依赖开发区建设来推动地区经济发展，开发过程中又没有考虑与本地产业特点相结合，使得开发区形成的企业集聚只能是“孤岛效应”，无法扩散至整个区域，对区域形成明显的促动，最终使得初期产生的集聚效应无以为继，小城镇发展难以持续。
4.过分依赖外来企业，没有形成本地化生产网络
任何经济活动都离不开当地的社会文化环境，企业根植性与本地化生产过程是本地经济发展的重要条件之一。只有当企业文化与本地文化融为一体时，才能使企业技术与当地原有技术基础相协作，真正提高企业的竞争力并促进本地经济发展。孙耿地区最终发展失利的原因之一还在于过分依赖外来企业，没有形成企业的本地化生产网络。孙耿工业小区的三株集团，在其鼎盛时期，仅1996年上半年，就雇用当地农民工3000人，在当地经济发展中起着决定性作用。然而，过分依赖三株集团的结果是，当该集团1997年出现大幅度滑坡走向衰落时，孙耿的经济发展遭受了致命的一击。企业生产规模大幅度收缩，辞退工人，厂房闲置，许多企业纷纷撤离开发区；中国银行、农业银行等营业机构也因为没有业务可做而陆续撤走。由于过分依赖外来企业，使外来企业在地区经济中占据了绝对优势与控制地位，同时不注重培育外来企业的本地化生产网络以及扶持本地企业，没有形成相关的生产配套以及产业链的前向、后向及侧向延伸，导致一个企业的兴衰就影响了整个地区的发展。
5.政府对产业的调控、指导与项目开发工作不切实际
随着市场经济的逐渐发育，我国最基层的乡镇一级政府机构，可调配的资源已经十分有限，公共职能不断弱化，经营主体职能则在不断强化。但目前，一般乡镇政府依然参与土地的出让、基础设施建设、工业园区建设直到房地产开发等一系列城镇建设与开发工作，乡镇政府的宏观调控、产业规划及指导作用对地区经济依然起着重要的作用。在孙耿镇开发建设过程中，政府进行了完善基础设施建设，采用优惠政策、低标准收费和高效率办事等措施优化软环境，吸引企业来开发区落户等卓有成效的一系列工作，使得初期城镇建设顺利进行。但是，由于发展规划中过分依赖外来企业，过高估计了三株集团及当地的经济发展状况，同时选择的开发项目如旅游度假村等不符合当地实际发展特点和发展需要，无法对当地经济产生有效的促动，导致经济发展无后续力。在三株集团衰败后，许多项目不得不半途而废，城镇建设也无力继续进行。这些都说明政府对当地经济发展规划需要慎重进行，发展策略应切合当地实际，以避免引起失误。
四、“孙耿模式”的经验和启示
1.乡镇企业集聚是一种手段和途径，而非最终目标
乡镇企业布局、产业集聚与小城镇发展三者间存在明显的互动作用，有利的集聚方式必将有效促进城镇与产业发展，但各镇非农产业集聚与城镇建设的道路与方式可以根据本地区实际情况进行。孙耿这一案例说明，乡镇企业的集中布局并不必然产生企业和城镇发展水平的提高。虽然集中布局可以解决乡镇企业散布带来的种种问题、促进小城镇发展，但低层次的集聚只是解决农村地区乡镇企业过度分散、推行经济要素和人口集约化发展的中间环节，或者说是一种短期目标。乡镇企业集聚只是一种途径，集聚的真正目标，在于通过促进不同类型的企业在一定空间尺度上的集中，形成产业的集聚，培育具有竞争力的产业集群，促进乡村——城镇转型和增强区域发展的持续竞争力。
2.乡镇企业集聚的基础是区域经济及非农产业的发育
通过对孙耿镇及其他区域的城镇发展及企业调研对比分析，可以认为，区域经济及非农产业发育水平是乡镇企业集聚的基础和依托。孙耿镇的案例说明，没有本地经济及非农产业发展为支撑的企业集聚是不稳定的，随时可能出现波动。江浙一带之所以出现众多成功的特色产业集聚区，正是由于该地区乡镇企业集聚是以本地经济与非农产业的发展为基础和依托。这种建立于本地经济和非农产业发育基础之上的乡镇企业集聚，不仅能够带动本地经济的进一步发展，同时可以通过产业集聚，吸引大量外来人口，促进区域二、三产业发展与小城镇建设。因此，乡镇企业集聚应当是区域经济及非农产业发展到一定阶段的产物，超越地方实际、不切时宜、强制性的乡镇企业集聚最终只能是被动及不可持续性的。
3.土地问题仍然是乡镇企业集聚的主要瓶颈与障碍
无论孙耿地区小城镇发展模式成功与否，必须承认的是，孙耿集地模式的确为乡镇企业集聚提供了一条有效的土地开发方式。目前，我国乡镇企业集聚的主要瓶颈与障碍仍然是土地问题。虽然表面上，大多数乡镇，愈是经济发展有活力的地区（如江浙一带）的乡镇，能够通过获得更多的上级划拨的土地指标以及其他方式解决土地供需矛度问题，但实际上，正是由于这些地区经济发展的活力和企业发展的勃勃生机，对土地供给的需求也更强烈，土地供需矛盾也更为突出。而经济缺乏活力的地区，由于难以解决企业发展所受到的土地制约问题，也使得地区企业发展受到抑制，或者造成企业大量迁往能够满足土地需求的地区，从而造成了经济发展和小城镇建设的停滞。
4.本地企业对土地供给的需求是工业园区开发模式成功的前提
实际上，孙耿地区推行的是一种“工业园区——企业集聚——产业发展——小城镇成长”的建设思路与发展模式。这种模式在江浙等地获得成功而在孙耿地区失灵，正是由于孙耿地区是试图通过土地集地后进行开发区建设来推动小城镇的发展，而这种集地并不是出于本地企业及产业发展对土地的需求，而是来自于自上而下的推动，加之本地非农产业基础薄弱，发展的最终失利也在情理之中。江浙一带各种工业园区及特色产业区的建设，来自于本地企业扩张及产业拓展过程中对土地的强烈需求，完全是一种自下而上的推动力，并由此促动了政府的开发建设活动。这种依托本地企业及非农产业的发展而进行的土地开发及工业园区建设，往往能够取得良好的效果，并最终促进小城镇的健康成长。
5.乡镇企业集聚过程中应当注重本地主导产业及本地化生产网络的培育
孙耿镇的发展之所以在后期停滞，主要在于本地尚未形成主导产业、单纯依靠外来企业的促动而发展。这样，当外来促动力产生波动或消失时，本地经济发展动力随之消亡，导致小城镇发展不稳定。如果孙耿地区已经形成了自己的主导产业，或者结合本地经济发展特点引入相关企业并进行相应的生产及社会配套服务建设，使外来企业在本地产生根植性并形成本地化的生产网络，那么，当三株集团迅速衰退时，已形成根植性与本地化生产网络、依赖本地相关配套服务的企业就不会轻易撤出本地，本地经济不会因此而停滞。浙江省各种特色产业之所以长期兴盛，一是由于本地形成了自己的主导产业，发展主要依赖于内动力，二是外来企业进入本地后，迅速形成的生产、社会配套服务使之很快完成了本地化生产网络的建设，形成了根植性并在本地稳定下来，通过集聚效应促进本地产业及小城镇的发展。
6.政府的指导、调控应切合实际，因地制宜
孙耿镇开发建设后期失灵的原因还在于政府对地方发展策略的指导失误。在经济基础薄弱地区进行土地集地开发，既不注重本地主导行业的培育，引入的企业诸如保健医药、化工原料生产等与本地经济毫无联系，无法促进本地经济内生力的形成，在前期小城镇财政实力明显好转的情况下，所选择的部分开发项目诸如开发旅游度假村又不切实际，没有从带动本地经济发展出发，也没有考虑本地经济发展特点、发展基础与发展所处的阶段。相形之下，浙江地区地方政府多根据本地产业、行业发展实际需要，进行与生产相关联的原料及产品市场建设，既促进了本地生产行业的发展，又带来了一系列相关生产服务行业的生长，取得了良好的效益。这些都是乡镇企业集聚与小城镇建设过程中应当借鉴的经验。
标签：小城镇论文; 集聚效应论文; 三株集团论文; 企业经济论文; 产业集聚论文; 制度创新论文; 地区经济发展论文; 经济建设论文; 时政论文; 经济学论文;