论职教产权重组，本文主要内容关键词为：职教论文,产权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-054
职教产权，是指对特定职业教育机构的财产权。职教产权重组，就是对职教机构的财产权结构及其具体实现形态进行重新组合和重新构造。通过产权重组，改变职教机构单一的国有产权模式，界定和明晰职教财产所有权和经营权界限，以及相应生产要素的使用权、支配权和收益分配权；明确职教财产所有者行为权利的边界以及转让规则，打破职教条块分割、重复建设的格局，提高教育资源的使用效率。本文仅从教育产权制度改革的角度对职教产权重组的目的、内容以及途径等问题做些粗浅的探讨。
一、职教产权重组的目的
我国传统的教育产权制度是在计划经济的基础上形成和建立起来的。在产权安排上，国有学校财产的主要部分往往是政府财产。这种产权制度不仅在产权的最终归属上属于公有，而且在计划经济条件下形成了高度集中的、带有行政配置色彩的产权模式。从职教产权现状看，传统教育产权制度存在以下问题：第一，公有产权的建立并没有消除学校财产所有者和财产经营者之间的决策冲突和经济矛盾。因为，教职工作为教育财产的所有者在公有产权制度下，不可能占有和使用学校财产，财产的支配权属于政府委派的国有教育资产经营者，也就是学校的校长。从公有产权主体本身看，学校教职工既是学校公有财产的所有者，又不是公有财产的所有者。当公有财产带来利益时，每个人都会声称自己有份；当学校公有财产需要明确责任时，每个人又都不是责任主体（注：袁玥.试析现代职业教育机构的组织特征及运行机制.职教通讯，2001,(2).）。由于缺乏产权的激励和约束，国有教育资产的营运效率非常低下。第二，公有学校存在“产权虚置”问题。即名义上存在着对公有教育财产的国家所有权，实际上公有教育财产的使用和保护无人关心，形成了所谓的“无人所有制”。由于在公有产权条件下教职工个体与学校整体之间的契约关系比较模糊，大家对学校公有财产的关心程度比私有财产低。第三，平行办学、条块分割的办学形式，使职教产权关系不清。在办学体制上，我国的职业教育由教育部门、经济部门、劳动部门横向平行办学。在一定经济区域或行政区域内，既有教育部门所属的职业学校，也有劳动部门所属的技工学校，又有经济部门所属的行业学校。尽管这些学校的产权基本上都是国有，但在学校财产的营运中却代表着部门利益。他们分别占有和使用职教生产要素、分别招生、各自办学、分头管理，造成职教重复建设、多头领导、教育资源严重浪费。
从职教产权重组的直接目的来说，就是要合理地确定职教产权主体以及相应的权力结构，正确规定职教财产权客体的范围和性质；通过产权重组，淘汰那些不具备条件的办学机构，合理、优化配置教育资源，促进区域职教健康、有序地发展。具体地讲，有三个方面的目的：一是明确界定政府与职业教育机构之间的责权利关系。通过产权重组，一方面理顺产权关系，但政校分开，转变政府职能，即政府的行政职能和教育资产管理职能分开。政府的行政职能属于政府的权力，由行政法规来调节。而国有教育资产的管理职能应由民事法规来调节。两种职能分开后，在资产关系上，学校和政府在行使所有权职能方面就处于平等的民事主体地位，不再是服从与被服从的关系，从而解决政府作为学校管理者的职能与作为国有教育资产所有者的职能的混淆不清、利益互相冲突的矛盾。另一方面，明确产权主体，建立学校法人财产制度。学校按照市场需要组织职教生产活动，并划清学校内部协调和市场外部协调的范围，在外部更好地利用市场机制，推动职教生产要素的合理流动，使他们在自主经营、自我发展的机制中建立起自我约束的机制，从而使学校摆脱教育行政机关的附属地位，不再依赖政府。二是通过职教产权重组吸引区域内不同所有制经济成份参与职教领域的投资活动。通过产权结构重组，引入新的投资者，形成多元化的办学模式。通过职教机构重新优化组合，打破条块分割、划块而治的格局，在各类产权进入、退出的变动中，促进职教生产要素的合理流动，使教育资源发挥最大作用。三是激励职教生产者和经营者的积极性。有人认为，学校是非经营性组织，拥有的只是一种维持社会事业活动的财产支配权，不需要界定产权关系。恰恰相反，事业单位财产权的特征，并不意味着不需要明晰产权，明晰的、合理的主体财产权安排，对于有效地使用教育领域的社会资源和提高教育服务效果具有十分重要的作用。因为，排它性教育产权的确立既使产权主体的权利和义务对称化，又使产权主体具有有效地营运学校财产的内在动力。
二、职教产权重组的内容
职教产权重组就是对职业学校原有的财产关系进行新的塑造和调整，使各类产权主体的地位、权利、义务、责任和利益明晰化。职教产权重组的内容主要有以下几个方面：
1.职教财产权客体范围和性质的重新规定。进行产权重组首先要用法律来规定职教财产的归属，而规定职教财产归属，又必须搞清什么是职教财产权客体，并用法律的形式规定下来。狭义的教育财产权是指围绕教育资本而形成的学校产权，即对特定学校的财产权利（注：杨丽娟.关于教育产权若干问题的探讨.教育与经济，2001,(1).）。职业学校的财产可分为有形资产和无形资产。有形资产包括学校的土地、校舍、图书资料、实验实习仪器设备和日常消耗性物品等，以及未脱离的校办产业的资产。无形资产包括学校的环境优势、政策优势、专利权、著作权、版权、科研信息、管理经济等“秘密”，以及名声方面的知名度、声誉、形象（注：徐晨.高等院校的无形资产及其管理使用.江苏高教，1995,(5).）。值得一提的是，在计划经济体制下，教师的个人产权主体地位严重弱化，教师就业或流动主要由政府教育管理部门用行政手段根据计划安置，教师个人基本上没有自主选择就业权，就业一经安置也很难流动，并且工资也是按政府统一制定的标准来发放。教师对自身劳动力的支配权受到限制，对自身的劳动力也无产权可言。教育活动的本质是实现劳动力的生产和再生产，是用教师的现实劳动力来培养学生的潜在劳动力，因而，教师的劳动力作为基本的生产要素也是财产，自然也是教育产权的客体。
2.职教财产权主体的重新塑造和改革。教育产权主体的性质、条件的重新规定和重组是职教产权重组的主要内容。产权的界定包括主体和权能的界定。我们认为职教产权主体的改革，可以从两个方面入手：一是产权代表的重新选择。财产权代表是由财产所有者派出的、行使财产所有权职能的人员或机构。在国有学校“谁来代表国家”，要根据产权形式、法律规定和经营形式来确定。二是变更财产权主体。即通过所有权和经营权的分离，使经营权从财产所有者手中分离出来。
3.职教财产权力结构的重新组合。财产权是财产主体对客体的排他的占有和支配权。作为一组权力束，财产权由多种权利组合而成，它的构成要素主要有：所有权、占有权、收益权和处置权（注：刘诗白.主体产权论.经济科学出版社，1998.）。财产权力结构是随着财产权主体的变化而变动的，不同的财产权主体，就会有相应的财产权结构。这种变动主要表现在财产权构成要素的具体组合上。在职教产权重组中重新组织财产权结构，就是对职教财产的所有权、占有权、收益权和处置权进行分解和重组。随着教育体制的改革，股份制教育、租赁、承包等学校经营形式的出现，教育财产权在所有者和各种当事人之间将出现多种多样的分解和安排。需要指出的是，有人认为教育是公益事业，不以盈利为目的，因而也不存在收益权，这种说法是欠妥的。无论是哪种社会形态，人们对财产的占有不是为了占有而占有，而是为享有利益而占有。尽管财产也涉及到所有者的政治和社会利益，但获取经济利益，无疑是占有财产的首要目的之一。况且，财产收益在总体上还包括维持费用。教育不以追求利益最大化为目的，但在现有的经济条件下，我国的教育不可能成为不计成本的福利事业。
4.职教产权转让方式的选择。职教产权转让的概念包括两个方面：一是财产权主体以职教产权为商品而进行的一种市场经营活动。二是产权主体通过行政手段而形成的非市场的产权转让。产权转让不同于一般的教育服务产品以及物化产品的经营，它不仅直接涉及到财产所有者的权益，而且改变了原有的产权结构。从我国目前教育体制改革的特征看，教育产权转换的基本方式有兼并、出售、租赁等。
三、职教产权重组的途径
从我国教育体制改革的趋势看，职教产权重组可以通过学校重组和资产重组两种途径来实现。
1.学校重组。学校改组和重组是为了重塑职教产权主体，包括两个方面：一是建立职业教育机构法人主体制度；二是在学校法人主体制度的基础上，组建以“职教集团”为核心的产权运营机构。建立学校法人主体制度，就是职业教育机构要拥有法人财产权，享有民事权利，承担民事责任，并具有法人实体和市场竞争主体地位。
建立以“职教集团”为核心的产权运营机构是目前我国职教体制改革的迫切任务。长期以来，我国教育体制改革的重点问题是扩大学校自主权，并认为发挥学校的主动性是改革教育体制的根本目的。从理论分析和教育改制的经验教训看，法人学校的建立确实解决了我国学校的性质问题，使一些学校充满了活力。但从职业教育发展实际看，这一改革主张并未取得理想的效果。因为这种“学校本位”的改革措施可以明确产权关系，转换学校经营机制，建立新的学校组织形式，但没有解决职业教育条块分割、多头领导、各自为政的问题。因而，在建立完善学校法人主体制度的同时，应由“学校本位”向“集团本位”发展。通过学校重组，建立区域职教集团。区域职教集团不是一定经济区域或行政区域内职业教育机构的简单联合体，而是职业教育机构联合的高级形式。建立区域职教集团，可以从以下三个方面进行：
(1)以股份制职教集团为主要形式的国有职业学校改组。国有职业学校公司化改组的关键是明确产权关系，完善学校法人制度，使学校真正做到自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展。其次，要构建公司法人治理结构，建立科学规范的管理模式。同时，要建立新型的学校内部管理制度，使其灵活、高效地运营。
(2)联合组建区域职教集团。联合组建的区域职教集团具有以下特点：一是职教机构以专业为纽带，以自愿、平等、互惠互利为原则，集群体优势和各自特色于一体。二是职教集团成员学校原隶属关系不变，经济独立核算不变，法人地位不变（注：周达子.关于构建职教集团的思考.职教通讯，1998,(7).）。三是职教集团成员学校优势互补、资源共享，做到“统一专业设置、统一教学管理、统一开设课程、统一教学计划、统一教学要求、统一考核评估、统一培养目标、统一毕业标准”（注：周达子.关于构建职教集团的思考.职教通讯，1998,(7).）。成员学校根据分工与合作的原则，建设各自的主体专业，形成自己的专业特色，从而避免条块分割造成的“小而全”、“小而散”、“小而差”等问题。
(3)国有职教资产委托经营。即由政府把职教产权直接委托给某一团体或个人，由受委托者经营和管理职业教育机构。职业教育作为劳动力成品教育，类型多、层次多、服务门类多，涉及到教育、财政、劳动、组织人事、计划、科技等方方面面，从人才预测、发展规划、学校布局到考试证书制度、招生就业制度，既需要专业分工，更需要社会协作。从管理主体的功能看，任何一个部门单独来管理职业教育都缺乏权威，难以协调和统筹。目前，可委托由相关部门和行业协会共同组成的职教管理委员会来管理职教机构。由职教管理委员会对区域职教进行统筹安排，整体规划。
2.职教资产重组。国有教育资产重组与产权的流动是我国当前教育体制改革面对的一个关键问题。职教资产重组，从形式上表现为各种职教有形和无形资产的流动与再组合；从本质上看，它是职教产权的流动，表现为主体财产权结构的重新组合。区域职教资产重组，可以使那些低效甚至无效使用的资产流入能够更加有效使用这些资产的部门与学校，从而实现教育资源的优化配置。职教资产流动重组，如果是学校间的重组，则意味着一个新职教实体的诞生，其资本规模的扩大无疑会使学校的竞争力增强。资产重组如果是通过购买或兼并实现的，虽然意味着一方吃掉了另一方，但这正是市场经济优胜劣汰法则的结果，通过大吃小、强吞弱、优并劣，促进学校锐意革新，不断提高办学效率，增强竞争能力。目前，在市场机制不完善的情况下，可以通过政府干预和市场调节共同来实现职教资产重组，由政府制定资产重组计划，然后借助行政手段和市场机制对职业学校进行关停并转，重新组合。
职教资产重组的主要方式有：①学校兼并。是指学校之间的一种吸收合并，即在两个以上的学校之间，由一个学校吸收或并入了其它学校而成为存续学校的合并形式。②拍卖。是学校产权拥有者，通过公开叫价的办法，将学校产权卖给出价最高的购买者的一种产权转让形式。学校产权拍卖既可以整体交易，也可以分割交易。③租赁。是指学校在所有权和经营权分离的条件下，将学校经营权有偿转让的一种产权经营形式。④托管。是指学校法人财产权以契约形式所作的部分或全部让渡，实现财产经营权和处置权的有条件转移；受托者通过受托管理经营委托学校的资产，使资产得以保值和增值。