气候变化的法律应对，本文主要内容关键词为：气候变化论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来气候变化已成为国际热点问题，为越来越多的国家所重视，其带来的不利影响和自然灾害已严重威胁到了人类的生存和发展。各国不断观察、探索其发生原因，并从法律视角探讨减缓与适应气候变化的机制。中国十分重视温室气体减排，并制定一系列法律对气候资源进行保护。
一、气候变化的定义、影响和成因
（一）气候变化的定义
《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）第1款将“气候变化”定义为：“‘气候变化’指除在类似时期内所观测的气候的自然变异之外，由于直接或间接的人类活动改变了地球大气的组成而造成的气候变化。”UNFCCC因此将因人类活动而改变大气组成的“气候变化”与自然原因所引起的气候变化区分开来，由此可见，法律上的气候变化是指由人类活动导致大气组成成分的改变而引起的气候变化，不包括气候的自然变异。
科学研究发现，自1750年以来由于人类活动的影响，全球大气二氧化碳、甲烷和氧化亚氮的浓度显著增加，目前已经远远超出了根据冰芯记录得到的工业革命前几千年的浓度值。气候变化的表现和影响如下：
1.大气中温室气体的浓度正在增大
根据《京都议定书》附件A，所谓温室气体是指二氧化碳（CO[,2]）、甲烷（CH[,4]）、氧化亚氮（N[,2]O）、氢氟化合物（HFC[,s]）、全氟化碳（PFC[,s]）和六氟化硫（SF[,6]）等引起地球变暖效应的气体。半个世纪以来，夏威夷的科学家纪录了大气中二氧化碳（CO[,2]）和甲烷（CH[,4]）的浓度。根据这些纪录以及对远古时代冰芯残留气泡中的气体的测量，可以说明自工业革命以来，大气中温室气体和其他工业排放物的浓度正在急剧增加。图1清楚地显示出这一趋势。①
图1表明大气中CO[,2]的浓度从稳定在前工业化时代（约1750年）的约280 ppm到1994年的367ppm。政府间气候变化专门委员会（IPCC,Intergovernmental Panel on Climate Change）指出，过去20年中大约3／4的人为CO[,2]的排放源于燃烧化石燃料，其余的主要是源于土地利用变化特别是砍伐森林。大气中的甲烷（CH[,4]）浓度从1750年起增长了151％，从大约10亿分之690（690ppn）增至10亿分之1750（1,750ppb），并继续以每年7ppb的速度上升。人为排放活动产生的甲烷主要是源于使用化石燃料、养牛、种植水稻和填埋废渣。第三种主要的温室气体是氧化亚氮（N[,2]O），在过去一个世纪中，它在大气中的浓度也急剧上升。从1000年到约1800年，它的浓度稳定在270ppb，到2000年时它的浓度升至310ppb。
图1 从工业化之前时代开始，CO[,2]与甲烷的浓度大大上升
来源：IPCC2001年气候变化：科学基础
2.全球变暖
图2 过去140年地球表面温度的变化
来源：IPCC（2001年）
图2以世界各地温度计度数的资料积累为基础，描绘了全球气温在1860年到2000年间的变化。② 图2显示地表气温在过去140年间上升了0.6℃±0.2℃。政府间气候变化专门委员会（IPCC）报告列举了下述气候变暖的主要证据：从19世纪末起，全球平均地表温度上升了0.6℃±0.2℃；从20世纪50年代起，全球海洋温度显著上升；20世纪全球变暖速度和持续时间极有可能比过去1000年间任何时候都要快和长；20世纪90年代可能是北半球最近1000年间的最暖时期，1860年以来最暖的10个年头中有9个发生在1990年以后。阿拉斯加气候变暖使得甲虫迅速繁殖，导致阿拉斯加云杉林受到破坏。北极地区的永久冻土范围正在缩小，热带地区的蚊子正向较高纬度地区迁移[1](P.23)。自然灾害的频率和强度均在明显增加，如2005年美国卡特里娜飓风、2006年重庆夏天的持续高温干旱、2007年重庆夏季的洪涝灾害、2008年春天中国南方的冰雪灾害以及2008年冬季和2009年早春中国北方12省（区、市）的严重旱情等，这些都是全球变暖的有力例证。
（二）气候变化的影响
气候变化是气候系统一系列综合反应的结果，气候变化特别是气候变温所产生的影响是广泛的，不仅对人类生产生活产生重要的影响，而且也对整个生态环境具有极大的破坏作用。现从气候变化对人体健康、水资源分布、生态系统、全球变暖以及气候变化引起的自然灾害等方面阐述气候变化的影响。
气候变化对人体健康的危害。气候变化，特别是大气污染对居民身体健康有着严重的危害，尤其在污染集中的城市，对居民的健康危害更大。世界银行对中国环境污染的一项研究表明，1997年中国大气污染引起约17.8万人过早死亡。世界卫生组织对全球3211个城市的研究表明，2000年全球室外空气可吸入颗粒污染引起的过早死亡人数为79.9万人，其中亚太地区48.7万人。
气候变化对水资源分布的影响。首先，气候变化引起海平面上升。政府间气候变化专门委员会（IPCC）第四次气候评估报告指出，由于全球温度上升，导致海水膨胀，以及两极冰川积雪融化，都增加了海平面的上升。上升速率也由1961－2003年间的1.8mm／a增加到1993－2003年间的3.11mm／a。其次，降水分布更加不均衡。从1956到2000年，长江中下游和东南地区、西南大部分地区以及东北北部和内蒙古大部分地区的年降水量有着不同程度的增加。我国华北、西北东部、东北南部等地区年降水量则呈下降趋势。这导致北方旱灾面积扩大，南方洪涝加重。特别是1990年以来，长江、珠江、松花江、太湖、黄河流域均多次发生洪水，洪灾损失日益严重。
气候变化对生态系统的破坏。气候变化和其他因素的综合作用可能会对生态系统造成不可恢复的破坏。如果全球平均温度增加超过1.5－2.5℃，约20％－30％的物种有可能灭绝，加上二氧化碳浓度增加的作用，生态系统将发生重大变化，尤其对生物多样性产生极大的危害。陆地生物系统中，树叶发芽、鸟类迁徙和产蛋等春季特有现象提前，动植物物种的地理分布朝两极和高海拔地区推移。海洋和淡水生物系统中高纬度海洋藻类、浮游生物和鱼类资源水域的转移和变化，高纬度和高山湖泊中藻类和浮游动物增加，河流中鱼类的地理分布发生变化并提前迁移。
气候变化引起全球变暖。近100年来，全球年地表平均温度增幅约为0.2℃，而中国则为0.5－0.8℃。另据科学家预测，如果不采取全球联合行动减少温室气体排放，到2100年，全球平均地表气温相对于1990年将上升1.4－5.8℃，而中国与2000年比较，2020年中国年平均气温将增加1.1－2.1℃，2030年增加1.5－2.8℃，2050年增加2.3－3.3℃。
气候变化导致自然灾害频繁。以重庆市为例，从2001年6月下旬起，持续70天的连晴高温，给重庆造成自新中国成立以来损失最严重的伏旱灾害。全市普遍受灾，受灾耕地面积在70％以上，其中绝收面积达20万公顷，造成直接经济损失33.6亿元。
气候变化对沿海及低地的影响。气候变化和海平面上升使得沿海地区遭受洪涝、风暴及其他自然灾害的频率加大。人口密集和经济不发达的地区面临的风险更大，如亚洲和非洲的大型三角洲及一些小岛屿，珊瑚礁和红树林等沿海生态系统将受到气候变化和海平面上升带来的负面影响。马尔代夫、马耳他、斐济、英国等岛屿国家将受到严重影响，一些沿海城市包括纽约、伦敦、上海等在几十年后可能成为水下城市，马尔代夫则面临着未来没有地方安放国徽的窘境。
此外，气候变化还将对工业、农业、人居环境以及社会产生直接或间接的负面影响。
（三）气候变化的原因
气候变化主要是由于人为原因所引起的温室气体排放所导致的全球气温上升。伴随着计算机模拟的成功，国际科技界在1995年就得出结论：“证据对照表明源于人类活动的温室气体排放对全球气候产生了看得见的影响”[2](P.25)。6年后，科技界的理解上升了一个层次，政府间气候变化专门委员会（IPCC）第三次评价报告不仅确认了“源于人类活动的温室气体和悬浮物排放继续以影响气候的方式改变大气”，而且还确定地作出结论：“有新的更有说服力的证据表明过去50年间大多数观察到的气候变暖现象应归咎为人类活动”[1](P.25)。
在仔细检查温度上升资料和过去1000年气候变化的基础上，科学家们认为过去100年来的变暖是非正常的，不可能主要是源于自然原因，太阳耀斑和太阳风暴以及火山活动都不足以解释过去50年来的全球变暖现象。而且，“极有可能（90％－99％的可能性）20世纪的变暖导致了观测到的海平面上升，主要是由于温度上升，原有海水体积增大，再加上陆地冰川大量融化。”[1](P.26)
工业化以来，下列人为原因对气候变化产生重大影响：（1）化石燃料的大量使用造成温室气体的过度排放。煤炭是二氧化碳浓度增加的主要因素，每一吨煤燃烧产生的二氧化碳达3.8吨，而燃烧一吨石油或天然气也可分别产生2.9吨或2.1吨二氧化碳。（2）以煤炭、石油为主导的世界能源消费结构。以蒸汽机为标志的18世纪的工业革命促进了煤炭的大规模使用，到19世纪70年代，煤炭在世界能源消费结构中已占24％，随着电力时代的到来，更增加了对煤炭的需求，到20世纪初煤炭占能源总量的95％。随着内燃机的问世，汽车、飞机制造业的兴起，石油的消费量显著增加，20世纪60年代，石油的产量与消费量均已超过煤炭，世界能源迈入了“石油时代”。（3）国家应对气候变化战略的影响。发展中国家强调发展优先，能源消费结构上化石燃料占绝对优势，在应对气候变化的国家战略中，坚持以适应原则为主，而发达国家坚持减缓原则，两者步伐的不协调影响了应对气候变化的成效。
二、气候变化的国际法律应对：《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》
（一）应对气候变化的国际法律谈判
气候变化是当今人类面临的最大的环境问题，也是人类面临的严峻挑战，为应对这一挑战，各国立场不一，导致应对气候变化的国际谈判进展缓慢。早在1988年，世界气象组织与联合国环境规划署便共同成立了政府间气候变化专门委员会（IPCC），IPCC在1990年发表了气候变化评估报告，指出人类正面临着气候变化的威胁。同年12月，联合国大会成立政府间谈判委员会，制定了《联合国气候变化框架公约》。该公约是全球共同应对气候变化的重要标志，并于1 995年在柏林举行的第一次气候变化公约缔约方会议上通过了著名的“柏林授权”，决定制定一项议定书，为发达国家规定2000年后的定量减排温室气体义务和相应的时间表。经过两年多的谈判，1997年在日本京都召开的气候变化公约第三次会议上通过了《京都议定书》，为发达国家规定了具有法律约束力的量化的温室气体减排目标，至此，国际应对气候变化的行动取得了重大进展。2001年6月，美国总统布什以中国、印度不承担温室气体强制减排义务以及担心批准《京都议定书》会影响本国经济为借口宣布美国将不批准《京都议定书》，接着，加拿大等国也宣布不批准《京都议定书》。《京都议定书》的生效必须具备下列条件：即，本议定书应在不少于55个《联合国气候变化框架公约》缔约方、包括其合计的二氧化碳排放量至少占附件一所列缔约方1990年二氧化碳排放总量的55％的附件一所列缔约方已经交存其批准、接受、核准或加入的文书之日后第90天起生效。由于美国温室气体排放量占附件一国家排放量的36.1％，俄罗斯占17.4％，美国政府的决定给《京都议定书》的生效蒙上了浓厚的阴影。2004年11月，俄罗斯批准了《京都议定书》，为其2005年2月16日正式生效扫清了前进的道路。③
虽然《京都议定书》已生效，但由于美国一直没有批准《京都议定书》，同时发展中国家也没有采取量化减排或限排行动，而欧盟则采取了等待、观望和拖延战术，希望其他缔约方改变立场后再具体谈判实质内容，因此，《京都议定书》第二承诺期的谈判在短时间内难有重大突破。这一系列谈判困境必将延缓减缓气候变化的行动。2007年12月，澳大利亚新当选的政府已批准了《京都议定书》。《京都议定书》的成员国就后京都时代的安排于2007年12月3日至15日在印度尼西亚巴厘岛举行《联合国气候变化框架公约》第13次缔约方会议暨《京都议定书》第三次缔约方会议。会议讨论了美国、澳大利亚以及中国等发展中国家参与温室气体减排问题，欧盟提出全球气温增幅不超过2℃，至2050年温室气体排放在1990年的水平上削减50％，的目标，要求发达国家在2012年后继续按照《京都议定书》模式进行减排，同时也要求发展中国家采取措施控制温室气体排放。欧盟为了使美国政府接受减排，甚至不惜放弃《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的国际减排框架，试图以全新的公约、协定或议定书取代现有的国际温室气体减排机制。美国代表团反对在“巴厘岛路线图”中纳入量化减排指标，阻碍谈判进程。中国坚持以发展中国家的身份参与国际温室气体减排机制，重申《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》所确立的法律原则，坚持在公约和议定书的框架下实施温室气体减排，并允许成员国在公约和议定书框架之外实施国内减排，即所谓的“双轨制”。经过艰苦谈判，巴厘会议最终达成“巴厘岛路线图”，确定在公约和议定书框架下实施国际减排安排并允许成员国在公约和议定书框架外实施国内减排措施。巴厘会议确立了“巴厘行动计划”，重点解决应对气候变化的减缓、适应、资金、技术等方面的问题，讨论发达国家应承担的可测量、可报告和可核实的量化减排义务以及发达国家之间减排义务的可比性问题，同时也涉及发展中国家在得到技术、资金和能力建设方面支持的条件下采取国内减缓行动的措施，这些减缓行动和措施应当是可测量、可报告和可核实的[2](P.5)。同时，巴厘会议还就后京都时代的国际减排体制进行了讨论，确定于2009年底前完成2012年后的温室气体减排谈判。2008年12月1日在波兰的波兹南进行了为期12天的《联合国气候变化框架公约》第14次缔约方大会，此次会议为未来一年完成“巴厘岛路线图”打下了坚实基础。会议讨论了一些共同设想，包括二氧化碳和其他温室气体减排的短期和长期承诺，有效适应气候变化，增加更多资金用于减缓和适应措施以及技术开发和转让等议题。美国当选总统奥巴马向大会发来祝贺大会开幕的视频讲话，他承诺就任总统后积极参与气候变化谈判，并每年在清洁能源领域投资150亿美元，发展安全核能和清洁煤炭技术。波兹南会议为2009年12月哥本哈根谈判奠定了基础。奥巴马提出的具体步骤包括启动“总量控制和碳排放交易”系统，同时，制定目标在2020年前将温室气体排放降低到1990年水平，并到2050年再减少80％。
奥巴马总统上任后的首要任务是应对美国世纪性的金融危机、拯救美国经济和解决大规模的失业等严峻问题，但丝毫没有放松对应对气候变化问题的努力。在提交给美国国会的救市计划中包括了对开发利用新能源的巨额财政投入。在州的层面上，美国东部七个州拟于2009年建立国内的碳排放指标交易市场。
（二）应对气候变化的国际法律原则
应对气候变化已不是某一个国家地区的个别问题，而是一个涉及全人类生命安全及整个环境永续发展的重大问题，因此，任何一个国家都不能置身事外。世界各国在减少温室气体排放方面必须遵循以下的法律原则：
根据《联合国气候变化框架公约》第3条的有关规定，各缔约方在为实现本公约的目标和履行其各项规定而采取行动时，应以下列原则作为指导：
共同但有区别的责任原则。各缔约方应当在公平的基础上，并根据他们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统。因此，发达国家缔约方应当率先对付气候变化及其不利影响。
应充分考虑到发展中国家具体需要和特殊情况的原则。应当充分考虑到发展中国家缔约方尤其是特别易受气候变化不利影响的那些发展中国家缔约方的具体需要和特殊情况。
谨慎原则。各缔约方应当采取预防措施，预测、防止或尽量减少引起气候变化的原因，并缓解其不利影响。当存在造成严重或不可逆转的损害的威胁时，不应当以科学上没有完全的确定性为理由推迟采取这类措施，同时考虑到应付气候变化的政策和措施应当讲求成本效益，确保以尽可能最低的费用获得全球效益。
可持续发展原则。各缔约方有权并且应当促进可持续的发展，保护气候系统免遭人为变化的政策和措施应当适合每个缔约方的具体情况，并应当结合到国家的发展计划中去，同时考虑到经济发展对于采取措施应付气候变化是至关重要的。
国际合作原则。各缔约方应当合作促进有利的和开放的国际经济体系，这种体系将促成所有缔约方特别是发展中国家缔约方的可持续经济增长和发展，从而使它们有能力更好地应付气候变化的问题。为对付气候变化而采取的措施，包括单方面措施，不应当成为国际贸易上的任意或无理的歧视手段或者隐蔽的限制。
在温室气体减排方面，如何确保气候保护以及温室气体减排的公正性并确定温室气体排放份额是一个颇有争议的话题。目前主要存在以下几种不同观点：（1）人均平等排放权原则，即温室气体的排放份额应当视为一种公共财产，地球上所有的居民对该财产平等地享有排放权。印度首相气候变化特使Shyam Saran一再重申该观点，因为印度目前的人均排放量大大低于世界平均排放量。中国的人均排放量是世界平均排放量的1.1倍，但仍大大低于西方发达国家。按人均排放量计算，美国的人均排放量是中国的6倍。（2）污染者付费原则（Polluters pay principle），即温室气体减排的义务应当由造成空气中温室气体超过正常水平的国家承担。2007年12月8－10日，在由印度国际法学会组织的于德里召开第五届国际法年会上，澳大利亚悉尼国际法中心主任Ben Saul博士强调了污染者付费原则应是解决气候变化问题的一个基本原则，以此作为划分越境污染责任的依据。（3）维持现状原则，即现有的温室气体排放者已经建立起了与其现时排放额相当的排放法律权利。（4）需要原则，该观点将温室气体的排放分为两类，即用以满足基本需求的排放和用以满足奢侈需求的排放。温室气体排放份额的分配应优先确保用以满足基本需求的排放，对用以满足奢侈需求的排放加以限制并要求排放者采取减排措施。（5）比较性原则，即处于类似状况的国家应承担类似的减排义务。目前该原则主要用于解决发达国家之间温室气体排放份额的可比性问题，将来也可能会用来解决发展中国家之间温室气体减排指标的可比性问题。（6）支付意愿原则，即根据不同国家的减排意愿来安排减排任务[3]。（7）领土无害使用原则，即根据美国于加拿大之间的特雷尔冶炼厂仲裁案（Trail Smelter Arbitration）所确立的国际环境法原则，各国有义务使其领土及管辖范围内或控制下的活动不对其他国家的环境或任何国家管辖范围以外的地区造成损害[4](P.354)。在印度德里召开的第五届国际法年会上，美国丹佛大学（Denver）大学环境法教授Ved P.Nanda做了题为“国际环境法基本原则的演进”的发言，重申了领土无害使用原则。他还进一步指出，领土无害使用原则与非歧视待遇、平等待遇、国民待遇一起构成当今国际法的四个支柱之一。笔者在印度第五届国际法年会上重申共同但有区别责任原则和历史责任原则应为当今全球气候保护领域的主要原则。在温室气候排放份额的分配上，应综合考虑各种因素，坚持实质公平的原则。在认定温室气体排放和分配减排义务方面，目前依据产品生产来确定一个国家的排放量和减排义务是欠妥的。中国是世界工厂，发达国家目前将污染环境、资源消耗型的企业转移到包括中国在内的发展中国家，发展中国家为发达国家提供了高能耗、高污染的产品，并留下了包括温室气体排放在内的严重环境问题，因此，在计算温室气体减排指标上不应根据产品生产来确定，而应当按照产品消费来计算，从理论上说，这也是消费者环境责任的重要内容。中国大约15％至20％的碳排放量是由消费者造成的，如果坚持此项原则则暗含着中国政府将对75％至80％的碳排量承担义务。美国马里兰大学法学院资深教授Robert Percival认为这是一种进步，但欧盟谈判代表认为这会导致贸易制裁。而这与里约宣言的基本原则相悖，即相应主体从源头上承担责任。另外，目前国际社会以国家为计算单位来确定各国的减排份额也存在不合理性。像中国这样疆域广阔的国家与马耳他一样来计算排放总量并进行排序明显显得欠科学性和合理性。因此，在温室气体排放份额的分配上应当充分考虑各国的人口总量和国土面积这些综合因素。世界气候变化专家小组（IPCC）在第三次评估报告中对气候保护框架公正性不同观点作出了以下四种归纳：（1）基于权利的路径，该观点主张所有个体都拥有平等利用大气公共空间的权利，无论其处于何种国度。（2）基于责任的路径。该观点基于一个前提条件，即任何人都享有不被他人损害的权利，当其遭受损害时有获得相应赔偿的权利。因此，温室气体排放的主要责任方应对其造成的气候变暖而引发的损害承担赔偿责任。（3）保护贫困者的路径。该观点主张保护贫困者和弱者免受气候变化及气候政策的不利影响。（4）机会平等的路径。该观点主张所有人都享有获得一定标准的生活质量的权利，因而，发展中国家的发展权及其人民追求高质量生活的机会不应当被剥夺。④
三、气候变化的国内法律应对
中国温室气体历史累积排放量低，大大低于美国，但从温室气候年排放总量来看，2007年中国温室主体排放量占全球温室气体排放总量的24％，美国占21％，超过美国成为世界第一大CO[,2]排放国，并且中国GDP的增长也是以能源消耗的增长为代价的。可以说中国问题的解决对全球应对气候变化有着极为重要的作用。因此，温室气体减排压力很大。
中国十分重视气候变化问题，并制定相应法律和政策来应对气候变化。中国为减少温室气体排放、节约能源、发展可再生能源和循环经济、建设资源节约型和环境友好型社会，已经制定和实施了《可再生能源法》、《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《大气污染防治法》、《循环经济促进法》，即将出台《能源法》，并将修改《煤炭法》、《电力法》等法律，进一步激励清洁、低碳能源开发和利用。
不仅如此，中国还制定了一系列应对气候变化的国家政策，特别是《中国应对气候变化国家方案》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（“十一五规划”），以及《中国应对气候变化的政策与行动（白皮书）（2008）》。《中国应对气候变化国家方案》确立了应对气候变化的指导思想：全面贯彻落实科学发展观，推动构建社会主义和谐社会，坚持节约资源和保护环境的基本国策，以控制温室气体排放、增强可持续发展能力为目标，以保障经济发展为核心，以节约能源、优化能源结构、加强生态保护和建设为重点，以科学技术进步为支撑，不断提高应对气候变化的能力，为保护全球气候作出新的贡献。《中国应对气候变化国家方案》指出，中国应对气候变化应坚持以下原则：在可持续发展框架下应对气候变化的原则，共同但有区别的责任原则，减缓与适应并重的原则，将应对气候变化的政策与其他相关政策有机结合的原则，依靠科技进步和科技创新的原则，积极参与、广泛合作的原则。明确了应对气候变化的总体目标：控制温室气体排放取得明显成效，适应气候变化的能力不断增强，气候变化相关的科技与研究水平取得新的进展，公众的气候变化意识得到较大提高，气候变化领域的机构和体制建设得到进一步加强。“十一五规划”明确规定：2010年单位国内生产总值能源消耗在2005年的基础上降低20％左右，在大气污染和水污染方面，二氧化硫（SO[,2]）和化学需氧量（COD）分别在2005年基础上降低10％，并且这两个指标作为约束性指标。
中国应坚持减缓与适应并重的原则，从以下几个方面来应对气候变化：
（一）执行更严格的大气污染排放标准
气候变化的根源便在于大气等环境污染，因此，防治大气污染显得尤为重要。中国大气污染防治法第7条第1款：国务院环境保护行政主管部门根据国家大气环境质量标准和国家经济技术条件制定国家大气污染物排放标准。这一规定，有利于各地区在国家标准的指导下控制温室气体的排放，如北京市实施严格的汽车尾气排放标准，目前执行欧V标准。值得一提的是，有人认为在立法上不承认二氧化碳是污染物质，似乎就可以回避国际社会对中国的指责，对此我并不赞同。美国对此曾有过较长时间争论，但美国联邦最高法院已裁定二氧化碳是污染物质。更为重要的是，从气候资源保护的角度来看，人为原因引起的二氧化碳排放改变了大气组成成分，破坏了气候系统。
（二）优化能源结构开发绿色能源
所谓优化能源结构就是要降低一次能源⑤ 的消耗比重，特别是化石燃料在能源利用中的比例，同时提高含碳能源的利用率，控制温室气体的排放。中国是世界上少数几个以煤为主要能源的国家之一，调整能源结构将面临严峻的挑战。能源结构的合理与否不仅关系到经济的发展，更是温室气体减排的重要原因。在当前的能源结构中，一次能源的比重还很大，化石能源占很大比重，其中煤炭占总能源的23％，石油和天然气占总能源的57％。为解决这一问题，中国政府已采取了一系列有效的措施：
1.计划到2010年降低20％的能源消耗，即在十一五期间，能源利用的增长将控制在3％以内，大大低于2000－2005年间的年均11.3％增长率。
2.中国为实施新能源机制，将对汽车发动机、水泵、排风扇等采取新的环保标准，并在工业领域提高能源利用效率。例如，在排名前1000名企业中实施能源利用效率项目，这一项目目的在于到2010年节省煤炭1亿吨并减少二氧化碳排放2.42亿吨。
3.中国已于2005年出台并实施了《可再生能源法》，要求来自于可再生能源的绿色电力应占电力总量一定的比例。目前，国家能源局已起草“新能源产业振兴规划”，至2020年，除水电外，我国可再生能源占一次能源消费的比重将从目前的1.5％左右提高到6％以上。
4.中国将在城市发展公交车等大众交通工具，以减少汽车尾气排放。并且，中国政府在刺激经济的十大产业振兴规划中对研发电力汽车给予财政支持，并将发展轨道交通作为产业振兴规划的重要内容之一。
5.中国将在农村发展小水电。小水电在农村十分重要，小水电的累计安装容量相当于两个三峡工程的发电量，中国98％的可再生能源来源于小水电，约3亿人口依赖于小水电。⑥
为改善能源结构，首先开发新技术、推进技术进步、提高能源利用率。1991－2005年间，通过结构调整提高能源利用率，中国累计节约和少用能源约8亿吨标准煤，相当于减少了18亿吨二氧化碳排放。其次，发展低碳能源和可再生能源，提高它们在能源结构中的比重。根据国家规划估算，到2020年和2050年，包括大水电在内的可再生能源和核能在一次能源消费构成中的比重分别可提高19％和30％以上，能源消费中产生的二氧化碳的排放强度可比2000年分别降低10％和30％以上。
在优化能源结构的同时，国家鼓励大力发展绿色能源。所谓绿色能源即不产生温室气体等污染气体的能源。首先，应继续开发推广核能的使用。核能的优点是不产生二氧化碳，目前全球总能量的7％由核能提供。全球正在进行运转的核反应堆共441座，主要在美国（103座）、法国（59座）、日本（15座）。其次推广风能和太阳能。风能和太阳能既不产生二氧化碳又无辐射，是最洁净的能源。其中风能发电的成本较低，应用前景广阔。在风电发展上，我国将形成每年1000万千瓦以上的自主装备能力，在2010年前后风电装机突破2000万千瓦，2020年达到1亿千瓦。太阳能转化为电能的成本相对较高，但它是一种极为理想和丰富的能源。生物质能、地热能、潮汐能等可再生能源也有较好的发展前景。此外，可燃冰资源作为一种新近发现的替代性能源资源也具有很大的开发利用潜力。
（三）建立健全减缓气候变化技术的开发转让法律制度
《中国应对气候变化国家方案》指出，加强中国气候观测系统建设，开发全球气候变化监测技术、温室气体减排技术和气候变化适应技术等，提高中国应对气候变化和履行国际公约的能力。重点研究开发大尺度气候变化准确监测技术、提高能效和清洁能源技术、主要行业二氧化碳和甲烷等温室气体的排放控制与处置利用技术、生物固碳技术及固碳工程技术等。加大对气候变化相关科技工作的资金投入，积极利用外国政府、国际组织等双边和多边基金，支持中国开展气候变化领域的科学研究与技术开发。另外，加强减缓气候变化技术的国际合作与转让。
建立健全减缓气候变化技术的开发、转让制度。先进技术的转让是发达国家帮助发展中国家参与国际气候变化减排的重要手段。《京都议定书》特别强调技术转让的重要性，但由于缺乏相关制度的保障，发达国家担心转让先进技术后会影响其国内产业和产品的国际竞争力，10多年来并未真正履行该项义务。因此有必要为技术的开发与转让设立制度保障。为建立完善技术转让制度，笔者提出以下构想：
设立技术转让价格评价制度。由于从技术开发到对产品的改进其效益都可通过预期投资和预期收益进行核算，因而在转让技术时，其交易价格便可依照该核算进行定价。这样既能保证发展中国家引进先进的技术参与国际应对气候变化，又能公平地维护发达国家的利益。
公益技术转让的无偿性和强制性。对相关单纯涉及气候变化的预测技术、预防技术以及评价技术，应建立共享机制，使技术的享有者负有强制提供的义务。这样能保证各国对气候变化有统一的认识和把握，以便及时地掌握气候变化的最新动态，并采取相应的措施。
设立技术影响评价机制。对每一项新技术，在其发挥作用之前必须对其影响进行评价、预测，发达国家更不能将未经技术影响评价的技术转让给发展中国家。
国际技术合作。应对气候变化技术不仅要求较高，而且涉及不同国家和地区的具体情况，这也使得技术的国际合作十分必要。2005年7月，中国、美国、日本、印度、澳大利亚和韩国等六国共同发表了《亚太清洁发展和气候新伙伴计划意向宣言》，这实际上是联合技术研究与开发的协定，它适应了中国、印度等发展中国家对技术转让的需求，考虑了发展中国家对能源安全和能源效率的关切[5](P.36)。
（四）促进应对气候变化的国际合作
应对气候变化已不是某一个国家的国内事务，而是一个关系到人类和地球生态系统的安全与发展问题。这一问题的有效解决必须靠各国的通力合作与协调配合。
中国在气候保护国际合作中，应当强调共同但有区别的责任原则和历史责任原则，并将人均平等排放权作为分配远期温室气体排放额度的一个标准。在后京都机制即2012年后应对气候变化国际合作中，应继续按照“双轨制”进行讨论。2007年12月12日，在印度尼西亚巴厘岛国际会议中心，中国代表团团长、国家发展和改革委员会副主任解振华在联合国气候变化大会高级别会议上发言：“我们希望建立长期对话机制，最晚在2009年之前谈判确定发达国家2012年后的减排指标，确保第一、二承诺期之间没有任何间隔。同时，我们希望最迟不能拖过在2010年之前，《联合国气候变化框架公约》下一步的框架机制，保证没有加入议定书的发达国家也能承担量化的减排指标，并希望发展中国家在有资金技术支持的前提下，采取积极的应对气候变化的措施。”⑦ 但是，人均平放权原则对于中国来说，已经不是什么有威慑力的武器，中国温室气体的人均排放量已超过世界平均水平。笔者参加了2008年10月6日至9日在丹麦赫尔辛格召开的国际气候变化会议（该会议由英国外交部和丹麦外交部共同主办），日本环境省首席谈判代表提出人均排放问题是一国国内的问题，他认为新的国际温室气体减排体制应当包括美国和金砖四国（俄罗斯、中国、印度、巴西）。没有这些排放大国的参与会严重影响国际温室气体减排效果，他在会议上还提出将发展中国家划分为发达的发展中国家和不发达的发展中国家。一些国际组织负责人提出，中国应设立温室气体排放上限，并承担强制性减排义务，尽管他们赞赏中国实施积极的国内减排措施，但这些减排指标缺乏国际机构的监督，因而是缺乏证据证实的，为何不将国内减排指标纳入国际减排框架下，这样，减排指标才是可测量、可报告和可证实的。笔者认为在2009年12月的哥本哈根谈判中，中国应根据自身的能力并在现在的减排水平上承诺容易实现的强制性减排目标，一是将我国的部分减排目标纳入国际减排框架下，二是平缓国际社会的指责。
在应对气候变化的国际合作方面，各国已经作出了一定的努力并收到了一定的效果。《京都议定书》创立的联合实施机制、排放贸易机制以及清洁发展机制等较好地解决了发达国家与发展中国家之间的减排冲突。
实施排污权交易机制。《京都议定书》借鉴了美国《大气污染控制法》所创立的排污权交易机制，在国际范围内建立温室气体排放权交易制度。从理论上讲，环境资源的容量是有限的，同样，人类可以承受的温室效应也是有限度的（即大气中二氧化碳等温室气体的浓度是有限度的）。现实中各国对温室气体的排放量是不同的。发达国家由于采用新技术、开发新能源，其单位GDP温室气体排放量较低，而发展中国家则相反。如果把地球可容纳的温室气体加以量化，并按照一定的原则和标准以“许可证”的方式分配给各个国家，则不同国家之间进行温室气体排放权交易便具有可操作性。只要存在碳排放贸易市场，竞争就会产生。在竞争的压力下，各国必将改进技术，减少温室气体排放以降低生产成本，从而可以实现国际上降低温室气体减排的经济成本。这一机制允许不同国家之间进行温室气体排放指标交易，意味着某一负有减排义务的缔约国在国内实施温室气体减排成本高或减排不达标时，可以从国际市场上购买温室气体减排指标以冲抵其议定书项下要求的强制减排放额度。该机制可降低附件一国家的温室气体减排成本。建立和实施这一制度的难点有以下两个方面：一是如何确定全球温室气体的总量及按何标准对其进行分配，即温室气体排放额度在各国的初始分配问题；二是如何确定温室气体排放指标的交易价格。
推广清洁发展机制（CDM）项目。清洁发展机制（CDM）是指发达国家为实现《京都议定书》规定的温室气体减排目标，在发展中国家实施温室气体减排项目并提供资金和技术支持的合作机制。发展清洁发展机制（CDM）项目既能有效降低发达国家实施温室气体减排的经济成本，也有利于发展中国家保护生态环境，从而为全球减缓气候变化作出积极的贡献。清洁发展机制（CDM）作为一种治理理念是气候变化治理的重要的全球环境善治机制之一。
注释：
① Energy Law and Sustainable Development 13(Adrian J.Bradbrook and Richard L.Ottinger eds.,IUCN Environmental Policy and Law Paper No.47,2003).
② Energy Law and Sustainable Development 16(Adrian J.Bradbrook and Richard L.Ottinger eds.,IUCN Environmental Policy and Law Paper No.47,2003).
③ Meinhard Doelle,From Hot Air to Action? Climate Change,Compliance and the Future of International Environmental Law,2005 Thomson Canada Limited,p15.
④ IPCC(Intergovernmental Panel on Climate Change):Third Assessment Report[R].Cambridge University Press,2001.
⑤ 一次能源指直接取自自然界没有经过加工转换的各种能量和资源，包括：原煤、原油、天然气、油页岩、核能、太阳能、风力、波浪能、潮汐能、地热、生物质能和海洋温差能等。
⑥ Roger Williamson,Energy Efficiency,Energy Security,Renewable Energy:Taking forward the Gleneagles Dialogue and the G8st Petersburg Conclusions,December 2006,Wilton Park Paper.P23.
⑦ 参见韩小妮：“中国在联合国大会上严词拒绝过分减排指标”，www.wnsy.com/article/2007/1214/article_296.html.2007年12月26日。