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企业改制中的税收问题
（一）完善税制以促进企业改制
今年2月中下旬，我们对四川省宜宾市、泸州市、 遂宁市和眉山地区企业改制涉及的有关税收问题，进行了为期半月的调查研究，了解到目前实行的以增值税、所得税为主体的新税制，从总体上是适应市场经济要求的，在企业改制过程中也体现出了其优越性和对经济的促进作用。但是，现行税制还不尽完善，有些矛盾和问题在企业改制中更加明显的暴露出来：
1.增值税需要完善。增值税实行专用发票注明税款抵扣制度，即上一环节已交的增值税可在本环节的销项税额中抵扣，抵扣的依据主要是发票注明的税款。为了解决增值税一般纳税人税收负担过重的问题，国家准许纳税人外购货物（除固定资产外）所支付的运输费用，根据运输结算单据（普通发票）所列运费金额以10%的抵扣率计算进项税额准予扣除。我们调查的几个地区基层国税部门普遍反映，由于对交通运输业征收营业税而国税部门无法管理，对运输货票的真伪和业务真实性也不可能逐一审查，客观上使纳税人利用运输票据偷逃税有了可乘之机。我省一地区最近检查了128户一般纳税人的11万余份运输票据， 发现有问题的4556份，占4.5%，虚增进项税额267万元，户平2万元。
2.所得税需要统一。由于我省相当部分企业目前经济效益不佳，改制中涉及所得税的问题反映尚不突出。但在调查中仍有企业和地方党政领导反映，目前企业所得税按企业隶属关系划分收入归属，内资、外资两个企业所得税法律法规并立，区别不同的地区（如经济特区、经济技术开发区、高新技术开发区）、不同的纳税人，有不同的税收待遇。这不仅有损税收法律自身的规范性和严肃性，影响公平税负和平等竞争，也不符合国民待遇原则，影响民族经济的发展。
3.“费挤税”现象严重。调查中发现，各种项目繁多的收费，已经成为纳税人的沉重负担，并且费比税多的现象比较普遍。据我们调查的某市城区一个体户反映，税务机关核定的月纳税额为150元， 而有关部门按月收取的防疫费、卫生费等各种杂费达919元，为税收的6倍，而且按年还要硬性缴纳其他10多种规费。某市一国有商业公司反映，其每年缴纳的税费基本持平。对此，企业反映强烈，认为“向国家纳税是我们应尽的义务，是天经地义的事”，而对越来越多的收费，感到确实很不合理，而且承受不起。这种“税软费硬”、“税少费多”现象的直接后果是费挤税，在一定程度上既削弱了企业的纳税能力，也使税基受到侵蚀，甚至直接减少税收收入，弱化了税收的地位和作用，造成国民收入再分配秩序混乱，“肢解”了国家财政，预算外资金迅速膨胀。
4.税收调控范围不够。各界普遍反映，企业改制的一个关键和重要保证条件是妥善解决离退休职工的养老、医疗保险和企业富余人员、破产企业职工的待业救济问题。而这些问题是企业自身无法解决的，全部由政府包揽也不现实。因此，要加快完善社会保障制度，形成健全的社会保障体系。有的同志认为企业改制后，各类主体的经营行为更加“市场化”、“利润化”，实施环境保护战略、促进可持续发展更为紧迫，国家有必要运用税收手段进行调节。
（二）税收征管要适应企业改制的新情况
企业改制后，组织形式、管理方式和经营主体、方式、范围等都发生了一系列的变化，甚至“裂变”，给税收征管带来了诸多问题：
1.纳税主体复杂化。不少企业实行国有民营、承包、租赁、联营，经营主体日趋多样化，反映在税收征管上纳税主体的认定更加复杂。如有的企业名存实亡，名义上具有纳税主体资格，但实际上既无经营能力，也无纳税能力，而有的企业或经营主体有实际经营行为，但由于采取借用营业执照、代理、委托、延伸经营等方式规避法律，造成经营主体与纳税主体不一致，以逃避征管，达到少缴税或不缴税的目的。某县一个镇供销社改制前一年交50多万元增值税，承包给个人、划小核算单位后，每年只能收几千元税收。
2.漏征漏管增多。企业改制后，经济领域中各种形式的承包、租赁、股份合作制和收购、兼并、分立、合并日益增多，跨地区、跨行业、跨所有制性质乃至跨国经营的各种经济联合体发展较快。不仅企业组织形式和产权结构多样化，而且经营方式更加灵活。这些都增加了税收管辖和征管的难度。如相当一部分企业总部与分部不在同一税收管辖范围内，实行异地经营，有的借机在企业总机构和分支机构之间采取高进低出、价外返还利润、手续费等价格策略，有的将总机构利润转移到分支机构，异地开设帐户或多头开户，以逃避税收。
3.企业与个体私营业户经营管理上的差异容易导致税收征管宽严失度。调查了解到，国有和集体企业的生产经营和内部管理相对健全，如泸州百货站等中型商贸企业经营实行微机控管，帐务处理和会计核算比较准确和真实，税收征管也比较容易。而大量的个体私营业户经营行为不规范，内部管理不健全，基本上不做帐、做假帐，资金体外循环，现金流通大量存在，税收征管难度很大。两者的这种差异客观上容易导致征管着力点避难就易，最终结果是不同纳税主体实际税收负担不尽公平。
（三）欠税是企业改制中亟待研究解决的问题
当前企业的欠税比较严重，对此不能仅从帐面欠税数额看问题，简单归结为税收征管不力。应当看到欠税结构复杂，不能一概而论，需要具体分析。据调查，目前企业欠税是多方面原因形成的，但其中相当一部分欠税是企业改制中形成的“死欠”；还有的企业借改制为名逃避履行当期纳税义务也增加了欠税。主要有以下几种情况：
1.依法破产后欠税不了了之。依照《破产法》规定，对企业的破产资产清理估价，优先拨付破产费用后，按照破产企业所欠职工工资和劳动保险费用、破产企业所欠税款、破产债权三个顺序清偿，破产程序终结后，未得到清偿的债权不再清偿。欠税应作为第二清偿程序的债权，但实际中有两种情况：其一，有的企业由于破产成本过高，除了第一清偿程序的费用外，基本就无力偿还欠税了，形成了“合法”的死欠。如省属特困企业兴文县的两个硫铁矿厂1996年破产时欠税188 万元就因此无法收回。二是由于人为的原因，对清产变现的收入不依照法定的清偿程序清偿，如优先保银行贷款等，应清偿的欠税难以全面兑现或根本兑不了现。
2.借改制之名、行逃税之实的现象屡见不鲜。据调查了解，有的企业改制改组的动机之一，就是要借机甩掉银行贷款和国家税收两大债务“包袱”。因此，有的企业往往采取“金蝉脱壳”之计来摆脱债务，如通过国有民营、承包、租赁等形式“裂变”，化小核算单位，把债务仍挂在老厂“空壳”上，或把有效益的部分从企业主体中剥离出来注册新主体，或与他人联建新主体，让老厂走破产之路，名曰“无痛改制”，实质是“假改制，真逃税”。仅我们调查的一个市因此有2500多万元的增值税欠税成为死欠，占全市欠税总额的40%以上。
3.组织收入与支持改制的矛盾比较突出，税收很难应收尽收。有的基层国税部门反映，一方面，企业改制以及保持社会稳定，促进经济发展本身需要政府给予更多的财力支持，客观上要求依法治税、应收尽收，增加财政收入。另一方面，企业改制要求减税让利予以扶持照顾的呼声很高。比如有的地方对困难企业实行租赁、承包后，新的业主不仅对企业原有的欠税不认帐，而且对新实现的当期应交税款要求实行“目标管理”，只缴纳相当于往年的税额，增长部分要求减免或挂帐“欠税”。当地政府为了解决困难企业开工和保职工饭碗问题，不得不被迫答应这些“条件”。某县一纸厂实行租赁经营后，对以前的30多万元欠税和“超目标”部分，明确由政府承担，实际上就是“挂帐”欠税。
几点对策和建议
（一）加快完善税制的步伐
按照建立社会主义市场经济体制的要求，建议完善税制应从理顺分配关系入手，统一税法，优化税制，扩大税基，公平税负。
1.进一步理顺政府与企业的分配关系。在企业改制的过程中，实施社会保障战略解决下岗人员再就业问题，实施可持续发展战略，都需要税收政策的配合和支持。当前有必要考虑砍费增税，对于乱收费要坚决取缔，对于有必要保留的收费要纳入财政监控，对于具有税收性质的费用，区分不同种类相应开征社会保障税和环境保护税，拓展税收调控范围，采取税收形式，将社会保障和环境保护纳入法制化、规范化的管理轨道，使国家利益和企业利益都得到法律的有效保护。
2.扩大增值税征税范围。为避免增值税的征管漏洞，宜尽快将交通运输业纳入增值税的征税范围，且进项税额和销项税额的计算比例应一致。
3.统一企业所得税。建议对内资企业所得税改变按企业隶属关系划分收入归属的做法，本着兼顾中央和地方利益的原则，加快实行所得税共享的步代，以适应企业改制后混合经济发展的需要。从长远看，合并统一所得税法，规范纳税人，实行无差别待遇，是解决我国企业所得税制度现存问题的重要前提。建议在适当的时机建立起内外统一的企业所得税制，对外商投资企业的税收优惠应更有效地体现国家的产业政策导向，优惠期满后应执行统一的税法。
（二）深化税收征管改革
1.健全制度，加强税收日常管理。一是深化税收征管改革，转换征管模式和运行机制。当务之急是加快建立纳税人自行申报纳税制度，建立税务机关和社会中介组织相结合的服务体系，建立以计算机网络为依托的管理监控体系，建立人工与计算机结合的稽查体系，建立以征管功能为主的税务机构设置体系，实现税收征管的规范化、法制化、科学化。二是针对企业改制中纳税主体变化频繁的问题，税务机关应加强与工商部门的协作，建立联检、登记户核对制度。纳税人法定代表人、经营地点、经济性质、经营方式等发生变化的，应在向工商部门申请办理变更、注销登记之前，持有关证件到税务机关申报办理变更、注销税务登记，并结清应纳税款、滞纳金、罚款，交回所有发票和其他税务证件。否则，工商部门不予办理工商手续，这样使纳税人的变化处于税务机关的严密监控之下。
2.加强税务稽查，健全网络，防止跑冒滴漏。税务稽查是促进和监督申报率和申报质量提高的有效手段。目前，有的地方申报率已经达到了90%甚至95%以上，但申报质量不高，这就有赖于强有力的税务稽查作保证。税务部门应通过建立完善日常稽查、专项稽查、专案稽查分类稽查制度，按照选案、检查、审理和执行的流程规范操作规程。同时要加速开发增值税纳税申报监控系统，完善专用发票交叉稽核系统和防伪税控系统。各地税务部门还要加强稽查协作配合，共同维护国家税收利益。
3.加强个体私营经济税收征管。随着党的十五大精神的全面贯彻落实，个体私营经济必将迅猛发展，并在国民经济中发挥越来越重要的作用。加强个体私营经济税收征管的目的是为了“鼓励、引导，使之健康发展”。为此，当前应切实抓好建帐建制、查帐征收工作。坚持积极稳妥、突出重点、区别对待、循序渐进的原则，实施分类分批建帐，以查促建，以建促管，重点放在个体大户和按定期定额征收税款的私营企业、名为国有或集体而实为个体或私营的企业以及承包、租赁经营企业上，注意通过代理建帐、发票控管和税收激励等多种手段，鼓励其愿建帐、建实帐。
（三）防止国家税收流失
1.破产企业欠税问题。税务机关要积极参与破产清偿工作，严格依照法律规定的清偿程序，按全值清偿所欠税款，应收尽收，能收尽收，防止国家税款流失。
2.对逃避缴纳欠税的，实行分类指导，实施严密控管。一是对实行资产负债剥离方式改制的，明确按资产比例对原有欠税企业新入股份额进行税收调整。根据税务机关认定，新业主相应抵减投入资本金，其调整资本金后的欠税限期解缴税务机关。二是对转让、出售改制形式，可以实行资产与负债、债权与债务整体移动办法，应由新的业主承担欠税缴纳义务，使债权与债务保持相对连续性。三是对实行独立承包（大承包）方式或抽本租赁经营的，由税务机关重新确定纳税主体进行管理；实行指标承包（小承包）或垫本租赁、采取业务放开、核算统一的，原则上由原业户汇总纳税，并承担原来的欠税。为防止欠税悬空，对新的业主税务登记的办理应与欠税清缴结合起来。
3.加强税收宣传，严格执法，规范企业涉税行为。现代市场经济条件下政府与企业的关系主要是税收关系，企业的重要义务就是依法纳税。依法治税和企业改制本身是一致的。因此，应始终加强税法、税收政策和工作宣传，通过培养全民的纳税意识，强化全社会的国家意识和法制意识，使企业和有关部门正确处理国家利益与企业利益、全局利益与局部利益的关系，照章经营，依法纳税，促进企业改制的健康推进。对于个别地方在企业改制中提出的减税让利等要求，要严格按照税法和税收管理体制规定办事，防止走回头路，以维护税制改革取得的成果和形成的合理机制。
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