整体治理的现实困境与路径选择，本文主要内容关键词为：路径论文,困境论文,现实论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
正如Hood所指出的，所有形态的政府在提供公共产品时无不追求政府内部以及政府与非政府组织的协调，但在实践中常常困难重重[1]。作为一种新的治理理论，整体治理也面临同样的问题。本文尝试从分析整体治理的理论主张入手，对其实践中的现实困境进行剖析并提出问题解决的具体路径。
一、整体治理的理论与实践
（一）整体治理的产生背景
整体治理最早起源于英国，其主要原因有二：一是英国很早就有部门协调的传统。早在20世纪50年代，时任首相的丘吉尔为了应付官僚组织的部门主义缺陷，在首相与各部委之间建立了三个协调监管的管理层，从而将各个部位联合起来。60年代的威尔逊政府创建了整合政府社会服务功能的健康与社会安全部。70年代的希思首相发表《重构中央政府》白皮书，将一些小部门进行合并，希望能够建立一个广泛的、具有战略性的政府部门来全面克服部门主义，并在此基础上推进大部制的改革，设立环境部和贸易与工业部两个超级大部，同时建立中央政策审查参谋机构（the Central Policy Review Staff,CPRS）来研究解决跨部门的问题。由此可见，英国政府追求政府内部部门协调与大部门式治理历史较为久远。
二是英国是最早推行新公共管理运动也是受管理主义影响较大的国家，因而对新公共管理反思也较为深刻。20世纪70年代末，撒切尔夫人推动新公共管理改革运动，撤销了CPRS，在政府机构全面引进私人部门的管理理念和管理方式，大量公共服务业务被外包，公共服务机构也开始走向分散化和小型化以增加灵活性。新公共管理理论在实践运作中虽然一定程度上提高了效率，强化了公共服务和公共管理职能，提升了国家竞争力，但其缺陷也是明显的：部门之间产生了严重的协调与合作问题，导致组织结构和公共服务的“碎片化”。因为新公共管理在“引进新的管理模式时转化成本难以克服，企业管理模式在与公共组织兼容过程中产生摩擦企业文化在改造政府的同时带来伦理上的争议。更大的缺陷在于引入竞争机制的同时，忽视了部门之间的合作与协调，带来碎片化的制度结构。”[2]这种“碎片化”的制度结构和部门的自我中心主义使合作与协调重新成为一个瓶颈问题，严重影响了行政效益与效率的提高[3]。到梅杰政府时期，空心化和碎片化的政府越来越难以应付日益严重的社会问题。正是因为英国对新公共管理给政府能力带来的伤害有较为切身的感受，所以到布莱尔上台伊始，英国就开始推行整体治理。
（二）整体治理的理论主张
整体治理含义十分广泛：它既“包括中央行政部门不同政策领域之间日益增加的横向整合、部委与其代理机构之间的内部纵向整合以及地方机构在提供公共服务时进行的协作”，“包括决策的整体治理与执行的整体治理，也包括横向合作或纵向合作的整体治理”；同时，“整体治理改革的实施可以是一个小组、一级地方政府，也可以是一个政策部门。其涉及范围可以是任何一个政府机构或所有层级的政府，也可以是政府以外的组织。它是在高层的协同，也是旨在加强地方整合基层的协同，同时也包括公私之间的伙伴关系”[4]。
按照Pollit的观点，整体治理是一系列企图通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。它包括四个方面的内容：消除政策互相破坏与腐蚀的情境；更好地使用稀缺资源；促使某一政策领域或网络中关键的利益相关者团结协作；为公民提供无缝隙而非碎片化的相关服务[5]。Tom Ling进一步把整体治理的理论主张概括为：公共政策目标的实现不能通过现存组织的分裂活动实现，也不能通过建立一个“超级管理机构”来实现，实现公共政策的目标关键是在不消除组织边界本身的条件下跨过组织边界进行协同活动的“联合”工作。实现“联合”的关键就是用不同的文化、动机、管理制度与目标相结合，形成工作联盟和伙伴关系，由公共组织、私人组织、志愿者组织等联合地完成工作任务[6]。
总之，“整体治理”强调的是一种新型的政府改革治理模式，即在公共政策与公共服务的过程中，采用交互的、协作的和一体化的管理方式与技术，促使各种公共管理主体（政府、社会组织、私人组织，以及政府内部各层级与各部门等）在共同的管理活动中协调一致，达到功能整合、消除排斥的政策情境，有效利用稀缺资源，为公民提供无缝隙服务的思想和行动的总和。提供优质的公共服务是“整体治理”的根本目的，政府机构功能的“整合”（Integration）是其精神实质，各种方式的“联合”或“协同”（Joined-up）、“协调”（Coordination）则是其功能在管理上发挥作用的基本特征。
（三）整体治理的运作实践
整体治理的实践最典型的是英国。英国自1997年以来，一直致力于整体治理改革，其主要做法有：（1）大部门式治理。通过合并把一些功能相近的机构重新组合成部门化的组织，取消一些准政府机构，以及重新在以往被鼓励进行无限制竞争的地方机构这一微观层面建立合作的、以社区为基础的联合服务供给小组，如绩效与创新小组、妇女与平等小组、邻里关系复兴小组、露宿街头解决小组、青少年怀孕解决小组、区域协调小组等；设立新的政策制定小组，如在中央政府中设立社会排斥小组和效能与革新小组，这些小组独立于部门利益之外。（2）重新政府化。主要包括把以前改革过程中将一些外包给私人部门的公共部门的活动重新交由公共部门进行。如英国承包铁路轨道建设的公司在2000年夏破产后，这一铁轨建设再次被收回国有。（3）恢复或重新加强中央过程。这是对新公共管理碎片化改革产生的重复的多头的等级结构的回应。由于新公共管理导致的分散的竞争的无政府主义，一些提议开始重新强调秩序，特别是在信息技术领域[7]。（4）协调性地方机构，最初出现的机构是跨地区边界的青少年犯罪预防小组，最近又出现地方策略性伙伴关系，把多重伙伴关系联合成一个治理结构。
此后，整体治理在其它同样曾经狂热地推行新公共管理运动的英联邦成员国之间得到推广，比如，新西兰政府实施的各种相关机构及不同层级政府之间的整合、社区参与、适合地方和区域需要的服务定制、资源的有效使用、以公众的需要而不是以官僚制结构需要来设计服务方式等[8]。澳大利亚实施的“整合领导”战略，由总理或内阁建立各种加强政府部门合作的新机构。如新内阁／部委委员会、部际／内或局际合作机构、府际委员会、核心机构、联合小组、高层网络组织、特别工作小组、跨部门计划或项目[9]。美国、加拿大、荷兰、挪威等国家的地方政府也在一定程度上进行了类似的改革实践。
二、整体治理的现实困境
（一）功能整合的技术困境
整体治理主张从技术层面，通过功能整合解决新公共管理的碎片化等问题，但是自身却存在最大的技术问题，那就是公共组织如何真正做到部门和机构的整合？作为一种理论，它主张跨越组织边界进行联合，建立一种功能整合的组织结构。在各国的实践中，较为普遍的做法对功能相近的机构进行整合、实行大部式治理。但是机构整合面临技术困境，简单的撤并不能从根本上解决问题。
按照Perri 6的说法，整体治理有三个假设：一是政府机构的组织结构应该是问题取向；二是公众有一些需要合作解决的问题，也就是说，政府并不是完全按照它的功能来解决问题的；三是为了解决一些问题，政府各部门、专业、层级以及机构之间的整合运作是必要的。整体治理的目标就是如何使政府的功能进行整合，以便更有效地处理公众最关心的一些问题，而不是在部门和机构之间疲于奔命。然而，当代政府组织是一种典型的官僚制组织，就是按照功能结构建立起来的，而功能结构在某种程度上就是针对问题的，这种专业化的管理有助于取得高效的结果。Perri 6提到公众需要各政府部门协调解决问题，能否按照这样的问题取向建立组织呢？某些情况下是可以的，譬如一些临时性的协作机构或团体担负的就是这种职能，网络结构在某种程度也上可以说是这样的一种结构形式，但这种结构形式在短时间内很难替代主流的、相对稳定的官僚制组织。临时性的协作机构或团体显然不能，而网络化治理面临的障碍是“政府的组织、管理和人事制度是为等级制政府模式而不是为网络化政府模式设计的，因此，两种管理模式在实际运行中经常发生冲突。”[10]Perri 6尽管在他的理论中提到了整体性政府应该做到的一些事（比如政策层次的整合、中央政府勇于创新和扩大授权、整合性预算、重塑价值、更新信息系统以及人事改革等），但这一政府的组织基础显然还是韦伯式的结构模式，官僚制至少在目前看来很难被超越。
（二）组织冲突的协调困境
Bogdanor指出，整体治理“假定公共服务过程中各种形式的机构——不管是政府的还是非政府的——可以按照它设想的途径进行联合，而不会被意识形态和阶级利益分开”。[11]但事实上组织之间的冲突是必然出现的普遍社会现象，只要存在不同的历史背景、不同的文化传统、不同的利益基础，各种不同类型的组织就有发生冲突的可能。在政府内部各部门之间、政府内部的不同层级之间都存在一定的冲突。Anthony Downs认为，每个政府部门都有自己的私利，它们在权力、资源以及名声上都存在着激烈的冲突[12]。整体治理理论为了解决跨部门的问题，通过伙伴关系把各种组织（部门、机构）连成一个庞大的组织结构，即通过扩大部门职能或整合相关部门，把本来是部门和部门之间的关系变为部门内部的关系，这样，各局同属一个部，局与局之间的大多数裁决纠纷和政策纷争可以控制在“家庭内部”，部领导将成为仲裁者。整体治理理论认为这样可以解决大量政府机构重叠的问题，克服政府机构之间的推诿扯皮和缺乏协调，加强对政府机构的监督和制约，减少行政协调成本。但是，事实上这种做法只是将部际协调变成部内协调，相对地增加了部门内部协调的难度，而且造成更大的部门主义和新的机构臃肿，加剧同一层级部门之间的权能之争。至于政府与非政府组织之间由于组织性质与结构、行为方式与决策程序以及利益取向等等差别更大，要与政府建立功能整合的组织结构更为困难。
正是由于组织之间各种形式的冲突存在，使得整合之后仍然存在重新碎片化的可能。在英国的整体治理实践中，常常是已经付诸实践的合作项目在整合的名义下缺乏真正的合作，项目管理界限混乱，造成许多无谓的重复浪费。在一些地区，“健康行动小组，毒品行动小组，打击犯罪活动机构等，它们的覆盖领域都重叠在一起。管理者不得不将同样的问题不断地重复。”[13]这种合作表面下却仍是碎片化的实质，甚至造成了更多的混乱。究其原因，是因为部门利益的冲突。争取一个合作项目往往意味着得到资金和资源，因此许多机构往往为了争取资金而进行合作来参与竞标，这种合作经常会在竞标失败后解散，而即使是资金到手后也容易流于形式，许多没有协调好的冲突在合作之后暴露出来。
（三）合作治理的问责困境
整体治理还面临一个问责制度模糊的问题。健康的问责制度的首要前提就是要有明确的责任承担主体，由于整体治理理论倡导建立的是一种功能整合的组织结构，因此在共享责任结构与协作链条中，伙伴关系的各方容易形成形式上的责任共享，各方都负有责任，但在实质上往往会出现责任混乱，导致没有人完全负责。有批评者指出，整体治理的“一个严峻的挑战就是在垂直责任、横向责任和回应性之间实现更好的平衡。”[14]毫不客气地说，如果没有新的问责制度，简单的机构整合将无法避免公共服务的新的碎片化。在西方各国整体治理实践中，整合在框架内的不同机构和人员之间经常出现由于职责不清、权限不明，在追究责任时相关部门互相推诿、互相扯皮的情况。而在责任追究过程中，具体由什么机构承担的直接责任，很难下结论。一个没有明确责任主体的问责制度只是一种摆设。所以整体治理从某种意义上导致了责任机制的模糊和问责制度建设困境。
三、整体治理提升的路径选择
尽管整体治理在实践中面临诸多困境，但“整合”的理念已经成为当今公共行政发展的潮流和各国行政改革的方向，因此，对于整体治理的缺陷和不足之处就必须进行改进和提升。
（一）从注重机构整合到注重机构协作
整体治理倡导的大部制通过将职能相对接近的部门进行横向合并，设立“大部门”来统筹原来几个部门的职能，通过创新的机构调整最大限度避免政府部门的职能交叉、政出多门、多头管理，可以从根本上避免部门间的权限冲突。按照这样的改革逻辑，政府所有的部门都逐步向大部门制过渡，完全实现一件事情由一个部门主管，那么行政权限冲突就无从产生。但这种改革等于政府重组，改变现行的官僚制结构。本文认为，大部门体制是一种解决部门间协调配合问题的极端措施，即其它途径无法消除部门间冲突，只有通过在一定范围内消灭部门间权限分工的措施来解决，然而行政管理体制的改革不是机构的重新设置和职能的重新配置，而是现有机构的整合和职能调整。想要通过大部门体制彻底杜绝行政权限冲突是徒劳的。大部制改革只能减少部门间的权限冲突，而不可能完全消灭冲突。事实上在西方整体治理改革中政府部门数量在改革中虽然一定程度有减少，但重组后的部门，组织机构庞大、官僚主义、管理混乱的问题并没有得到根本解决。
如前所述，既然部门分工与功能导向是当前公共服务组织不可避免的选择，因此，通过协作的方式来解决分工带来的部门和组织之间的矛盾就成为必然。常见的机构协作除了设立联合领导小组等临时机构以外，其它常见方式如：①派员制，是指一个部门派出工作人员到相关部门履行本部门的职责。如地税部门派员至相关企事业单位，为纳税人办理税务登记或收集涉税信息；派员到工商大厅现场办公，在业主办理营业执照的同时，办理税务登记；派员到交警大厅，在车辆年审时，直接征收车船使用税等。②行政协助，是指行政组织在履行职责过程中遇到自身无法克服的障碍，向与其无隶属关系的其他行政组织提出协助请求，被请求组织提供职务上的帮助以支持请求组织实现其行政职能。③移送处理，一般指某一公共组织在自己职责范围内提供公共服务过程中发现有超出自己职责范围内的情形时移送相关部门的一种协作方式。④通报告知，一般指公共服务的相关部门在公共服务过程中相互通报相关事项，交换意见，确定问题，协调措施，及时解决工作中遇到的问题。⑤互相认可。互相认可也是一种协作方式，它对避免重复检验或调解，产生对同一事物作出相互矛盾的结论或重复处理具有积极意义。必须指出，注重机构协作并不代表否认机构整合的必要性，只要机构整合的条件允许，就应该推进。
（二）营造整体行动的柔性机制
除了组织协作途径以外，营造整体行动的柔性机制是提升整体治理的又一途径。
1.培养信任氛围与合作精神。信任是合作的前提，因此首先需要培养信任氛围。对于信任氛围的培养，传统的观点认为，信任建立在频繁而密切的人际互动基础之上，通过人际关系的强纽带而形成共同的身份认同和相同的行为方式，通过社会关系来制约个体的机会主义行为，敦促其信守承诺。而整体治理的信任培养则应该依靠网络技术与信息技术所塑造的虚拟平台实现互动协作的动态开放性系统。在现代社会，社会多元化削弱了人际互动或共同经验之类的信任基础，非人际关系信任已逐步替代人际信任而成为当代社会最主要的信任模式，由此制度条件就要成为主要的信任基础。Powell认为制度性信任包括五个方面的内容：公开的监督机制、公开的法律约束、公开的鉴定机制、公开的反馈机制以及公开的合作规范[15]。这无疑为我们在整体治理中重新塑造与传统不同的、新的信任形式提供了新的思路。
其次是培养合作精神。正如Friend所指出的，任何改革途径都必须认识到理想主义和看似简单的原则背后的政治的挑战，即所有机构——不管是公共的还是私人的——都应该学会追求共同目标和合作精神[16]。合作精神的培养是营造整体行动的柔性机制的必然要求。从某种意义上说，信任氛围与合作精神的培养比机构的整合和协作更重要。
2.实现信息共享。Williamson认为，信息共享能有效缓解有限理性和制约机会主义行为。信任是组织之间在合作过程中的多次动态博弈的结果，而这种博弈必须以对成员组织行为的充分了解为基础形成信任性的认识。信用总是表现为信息，信用管理的实质也就是信息管理，在整体治理过程中，如果没有充分、透明的信息，客观存在的信息不对称现象必定促使机会主义行为的产生。因此，需要通过正式或非正式的渠道实现信息的公开化，以此促进成员组织之间的相互理解与了解，增加各个成员组织之间的相互依赖，并增强它们对整体结构的信心。而网络技术与信息技术的发展则可以为这种信息的共享以及信用管理提供新的技术平台，为信用信息库的建立、成员组织之间信息的获取、分析、评价以及信用状态信息的披露提供强有力的技术手段。信息共享并非简单的技术问题。Perri 6指出，决定这些技术是否能够运用于政策整合或是否在功能领域内的因素是政治而非技术，在以整合的方式运用技术的地方，用技术代替政治来解决整合的障碍，其范围是很有限的[17]。
3.改变组织运作的价值结构。在整体治理的理念之下，公共部门组织摈弃传统行政组织的价值结构，转为积极主动解决问题的运作途径。传统行政组织所依赖理念是韦伯的官僚制，组织人员信奉的价值观是：①依法行政，组织成员一切行为必须有法律依据；②服从，下级人员必须服从上级；③规则，现有规则不能逾越；④现状，不能或很少改变现状；⑤集权，权力集中在上层和领导者手中。这些规则虽有利于行政组织忠实地执行政府部门的决策，但与整体治理的价值观和标准格格不入。整体治理主张的价值体系更注重正直、责任、尊重、服务、公平、创新、团队、卓越、诚实、承诺、奉献、质量、公开、沟通、肯定、响应、信任、效能、领导、创意等价值[18]。这些价值构成对于传统行政组织的莫大挑战。在整体治理的实践中，形成带有这种崭新内容的价值结构，需要公共部门组织所有的成员在工作态度和价值观方面进行重大调整。
（三）建设学习型问责制度
整体治理由于机构整合导致责任承担的模糊，因此相对于传统公共行政和新公共管理来说，整体治理的问责制度建设更具重要意义。但是应该如何设置问责制度呢？笔者认为，从组织的角度看，传统的问责机制过于侧重惩罚。确实，政府应该对人民负责，但对民众来讲，他们希望政府运用公共权力和公共资源的目的是为公众服务，而传统问责在构建相关制度以确保政府公共责任得以实现的时候往往发生某种偏移，那就是从寻求促进更好的服务转变为寻找错误和揪出犯错者。“问责就意味着惩罚”[19]。而整体治理的问责制度建设应该强调学习型问责，即问责的目的是使公共部门学习和不断改进公共服务的绩效[20]。政府外部的问责方和其他利益相关者对公共部门的错误不断地进行制约，公共部门应该能够真正地与外部行动者进行沟通，通过制约和沟通使公共部门寻求以更好的方式进行运作。简而言之，责任机制不能仅仅是一种归咎机制，相反，必须有让政策人员进行学习、革新、承担风险的空间，鼓励且宽容的责任机制才能催生出善于学习和创造的组织机构。