论在实践中探索我国人大制度的创新之路，本文主要内容关键词为：之路论文,在实践中论文,人大论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为我国根本政治制度的人民代表大会制度，自1954年9月正式确立以来，曾经走过曲折的道路。十一届三中全会以后，是我国人民代表大会制度恢复、重建和发展的新时期。“坚持”与“完善”是人大制度建设的永恒主题。坚持和完善人大制度，把人大制度潜在的优势变为现实的功效，需要在实践中不断改革和创新。本文就此话题作一个粗略的思考。
探索转型期的人大制度创新之路，我们必须找到一条既有利于执政党提高执政能力，又有利于调动人大制度创新的积极因素的两全之策。这个两全之策的最佳平衡点就是执政党通过人大机制推进法治。笔者认为，勾画人大制度创新之路，当前应主要着重从三方面逐步推进，即：党与人大关系法治化、人大主体精英化、人大监督职能健全化。
(一)党与人大关系法治化
执政党与人大的关系，长期以来学术理论界对此没有形成一致的看法，也未研究出一个成熟的理论。从执政党与人大之间的实际运作来看，一方面，全国人民代表大会是国家最高权力机关，任何组织或者个人都不得超越宪法和法律；中国共产党《党章》对此也作了具体的规定。另一方面，在国家政治体制上，中国共产党是领导一切的，人大要接受党的领导。上述看似逻辑矛盾的两个方面，几十年来似乎难倒了我们的理论工作者，以致我们至今无法找到处理两者关系的边界。
《宪法》规定，执政党必须在宪法和法律的范围内活动。执政党不能直接对人大发号施令，执政党的领导方式必须相应进行变革。在执政党与国家关系上，我们可以认定，执政党从属于国家，而不是国家从属于执政党，因而作为国家根本大法的《宪法》就完全可以约束执政党的行为，这就是“党必须在宪法和法律范围内活动”的理论依据。当执政党与人大关系在宪法法律层面和政治体制层面上出现一种特殊的矛盾时，我们不可能通过修改宪法来确认“执政党是最高权力机关”，我们只能在政治体制层面上改革党的领导体制。所以，1980年8月，邓小平就作了《党和国家领导制度的改革》的著名讲话，正式提出要改革党和国家的领导制度。党的十三大根据邓小平同志这一重要思想，正式界定党的领导是“政治领导”，党对国家事务实行政治领导的主要方式是使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。江泽民同志曾明确指出：“党与政权机关性质不同、职能不同、组织形式和工作方式也不同，党不能代替人大行使国家权力。”① 应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。这就是说，政治体制层面界定的党领导人大要服从宪法规定的人大是最高国家权力机关。因此，党对人大的领导方式就必须作出相应的改变。
执政党怎样转变领导方式呢？笔者认为，应从我国的实际出发，实行“政权内领导范式”。即中国共产党的执政方式，要由过去直接代替政府功能或党政联合实施政府功能转变到通过人民代表大会机制实现执政功能。党和党的各级组织，要树立依法治国就是按照人民代表大会制度治理国家事务的观念。要让全党认识到，人民代表大会制度是中国共产党选择并建立的适合中国国情的国家根本政治制度，是共产党实现执政的合法途径，是共产党执政的国家政治制度。党和党的各级组织，要通过自己的政党机制，在立法、决定重大事项、监督和人事任免等方面，通过综合方方面面的意志，形成党的意志和主张，再由人民代表大会机制转变为国家意志。这种执政方式，把党的功能与政府功能明确划分开来，即使政府工作失误，党也可以运用人民代表大会制度重新组织、产生政府。如果党的各级组织直接站到第一线，成为矛盾的焦点，不仅不符合政党的职能、特点和工作方式，而且非常不利于执政党地位的巩固。
确立“政权内领导范式”目前条件已经基本具备：其一，坚实的经济基础可以保证。我们党和国家确立了建立社会主义市场经济，实现了从计划经济向市场经济的大跨越；我们党和国家确立了对外开放的战略，积极参与经济全球化和政治多极化，实现了从自我封闭半封闭向世界全方位开放的大跨越；我们党和国家经过建国五十多年的发展，特别是改革开放二十多年来的发展，全国人民的物质文化生活水平大为提高，民主法制意识显著增强，实现了由贫困落后向全面建设小康社会的大跨越，等等。这些都为我们不断发展社会主义民主政治奠定了坚实的物质基础。其二，中国共产党的执政资源进一步扩大。从马列主义、毛泽东思想、邓小平理论，到江泽民同志“三个代表”重要思想，再到科学发展观的提出，这种一脉相承又与时俱进的理论，扩大了共产党执政的理论资源；从按政策办事转到依法治国，建设社会主义法治国家，扩大了共产党执政的法理资源；从通过政府执政转向通过人民代表大会制度执政，扩大了共产党执政的制度资源；从死守加入共产党员的标准到不依财产多少来衡量党员标准，加强了共产党执政的群众基础，扩大了共产党执政的人民资源。其三，现有人大制度优越性可以充分发挥。我国国家机构实行的是民主集中制原则。各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。这种体制决定了人大具有超越其他国家机关的权力和地位。党通过人大管理国家事务，既符合法律的规定，又可以借助人大的权威保证大政方针的贯彻实施。其四，代议制国家的经验可以借鉴。现今世界上绝大多数国家实行代议制，代议制国家离不开政党的活动，但政党活动的领域主要是议会。因为任何政党无论其怎样宣称，在法律上它都不能代表人民行使管理国家事务的权力。一个政党只有通过法律程序取得议会多数，他才能获得管理国家的权力。尽管我们不主张照搬西方议会模式，但党在议会内活动这一具体做法已经成了代议制国家的通制，具有管理国家的共同性，是可以借鉴的。
(二)人大主体精英化
中国特殊的党政关系和模式决定了政治精英大量集中在党委、政府，党通过人大机制管理国家事务的制度设计使人大主体的精英化构成变为现实可行。
其一，创设竞争性的民主选举制度。在现代社会中，存在着不同的利益群体，不同的利益群体必然要求政治上的表达。当我们看到一些代表“新阶层”的人进入了各级人大，我们如何来预防已经在诸多国家出现的议会政治的金元化和议会的富豪俱乐部现象？解决这个问题的思路在于设计一套民主竞争选举制度，其结果必须保证党员精英在各级人大占主体地位，以求凸现执政党的利益诉求。实行竞选，从在地方选区经过一人一票的选举中成为人大代表，直至在全国人大经过竞争性的选举成为全国人大常委。根据我们国家现有国情，这种做法是很有必要的。
新的问题在于，因为社会阶层的分化以及阶层界线的日益明晰，中共党员的社会阶层也逐渐复杂化。改革开放以前，党员是按照职业划分的，例如农民、工人、军人、学生、知识分子等，并且绝大多数是吃财政饭的“公家人”。职业仅仅代表单一计划经济体制下的具体分工而已。现今则大不相同，对职业的描述不单单具有社会分工的内涵，而是更多体现出社会阶层的特征。因此，党员群众也开始出现分化。十六大报告中提出“不应以财产多寡作为判断政治上先进性的标准”，这就在一定程度上承认了党员群体的阶层分化，同时成为进一步扩大党员所代表阶层的范围的信号。由于各类精英分布在不同的阶层，或者说是各阶层的精英所代表的利益不同，那么党内就存在一定的利益冲突。在此基础上，共产党一方面将成为占有各种资源的精英联合，另一方面也成为协调各个阶层和各类精英之间利益矛盾的组织。正因为党内阶层分布的日益复杂，人大机制内的党员代表的利益冲突和分配也会产生更多的不确定因素。由于涉及到我国选举制度的总体创设，本文这里只能提供一个总的观点。
其二，实行代表专职制。我国当前采用人大代表的兼职制，这直接导致代表参政积极性不高，更重要的是因为大量的兼职代表不具备应有的参政能力和时间，直接导致了人大主体职权的弱化。代表的职务所要求的特殊素质在兼职代表制下不能保障，人大代表作为选区利益代表者要有相应的素质基础，而我国目前的人大代表兼职制决定了许多代表难以胜任这一工作。
实行人大主体专职制是我国人大制度创新的一个重要内容。它有利于同先进国家的议会制度相接轨，同时也有利于提高我国的决策能力和决策水准。那么，应当如何实行人大代表专职制呢？实行人大代表专职制应当采取哪些措施呢？笔者认为，如果在现有模式的基础上将兼职的人大代表直接变为专职的，则未免过于简单化。事实上，实行人大代表专职制是一个系统工程，既包括制度上的建构，又有观念上的转变。因此，专职制的实施措施也就是一种综合体系。参照有关国家的具体做法，我们认为，我国实行人大代表专职制应从以下几个方面进行。
第一，修改宪法。之所以要修宪，是因为实行人大代表专职制不是一般的社会问题，而是涉及到国家政治制度的重大问题。因此，对这一问题的规定必须有宪法作为依据，否则就会构成违宪。目前，宪法对人大代表任职问题只是规定了“全国人民代表大会常务委员会以及地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员不得兼任行政机关、审判机关和检察机关的职务。”除此之外并没有其他规定。而且就这一规定而言，它只是排斥了常委会组成人员兼任国家公职的可能性，而对于其他社会职务，宪法并未禁止。事实上，在我国各级人大常委会组成人员中，有很多人担任了国家公职之外的其他职务。我们认为，既然要实行人大代表专职制，那么就应当禁止除代表职务以外的任何职务。为此，宪法应当规定，全国人大代表及地方各级人大代表不得兼任国家公职以及其他社会职务。
第二，构建人大代表任职的保障制度。这项制度的具体内容实际上就是为保证专职人大代表履行其职责而提供的各种措施，它具体包括两方面：一是薪金保障。专职的人大代表需要薪金作为保障，这是不容置疑的，关键的问题是如何确定薪金标准。目前，我国国家机关工作人员的薪金是按照或参照公务员的标准给付的。而公务员的工资是由职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资等四部分构成的。因此，公务员的工资水平实际上取决于公务员本身的职务高低、参加工作的时间长短等因素。然而，专职的人大代表所执行的职能是统一的，它不像其他国家机关工作人员存在着职级上的差别。因此，专职人大代表工资不能按照公务员的工资标准确定，而应当在同一级人大代表中执行统一的工资待遇。事实上，西方国家专职议员的工资标准就是统一的，它与议员个人的经历无关。另外，我国专职人大代表的具体工资标准应适当高于其他国家机关工作人员。二是办公条件的保障。在实行专职议员的国家中，议员都有专门的办公场所。如美国，每个众议员可分配到至少有三室一套的办公室。在我国，由于条件限制，对人大代表办公室的配备不可能做到如此“豪华”，但是作为人大代表具有固定的办公场所却是基本要求。此外，有条件的人大代表还应配备助手，先考虑从全国、省人大代表中做起，逐步扩大范围。
第三，建立人大代表退职的保障制度。退职保障是为解决专职人大代表后顾之忧的一项重要举措。如果国家只设立人大代表专职制度而不建立退职的保障制度，那么必然会使人大代表心悬今后的“出路”而无法专心于自己的岗位职责，同时也会产生人们不愿竞选人大代表的不良现象。退职保障制度主要适用于两类人大代表：一种是因为正常退休而离开人大；二是因为落选而退出人大。对于第一种情况可以按照我国现行的国家工作人员的退休制度予以解决。但是，对于因落选同时又未达到退休年龄而退职的人大代表的安置，在目前我国经济发展水平还相对落后的情况下，拟采取回原单位，由原单位予以安排新的工作的办法加以解决。因为，落选的人大代表年龄相差较大，有的人大代表距离退休还有较长时间，如果由国家统一安置将给国家带来巨大的财政负担。而由原单位予以安排，将在一定程度上缓解国家所面临的压力。另外，对于在当选前无固定工资收入的人大代表在退职后，可以由国家拨付一定的资金并确定适当的标准予以安置。
从上述分析可以看出，要实行人大代表专职制，宪法的修改、制度的创设也是国家的必然选择。尽管实行代表专职制还存在着许多难题，但它却是我国政治体制改革的一个方向，可先在全国和省(市、区)人大代表中试行，取得经验后再推及市(地)、县。
(三)人大监督职能健全化
我国宪法赋予全国人大的职权要比国外议会的职权范围更广，但我国人大的实际工作效率和权威性却不尽如人意，其中一个重要原因就在于我国人大在职权的行使上是残缺的。我们认为凡是宪法授予人大行使的职权而人大没有去行使的应视为人大自身的“失职”。当然，这与现行的政治体制、权力结构、认识状况有很大的关系。在建设社会主义法治国家的进程中，我们必须以法治的眼光重新审视人大制度，审视人大职权的完善和健全行使。
第一，宪法监督权的行使。宪法是一个国家的根本大法，是治国安邦的总章程，是依法治国的根本依据。胡锦涛同志指出：“实施依法治国的基本方略，首先是实施宪法。”②“全面贯彻实施宪法，必须健全宪法保障制度，确保宪法的实施。”③ 针对当前在发展市场经济新形势下，“有法不依、执法不严、违法不究的问题不少，一些不同程度的违宪现象仍然存在”④，胡锦涛同志强调“要抓紧研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序，使一切违反宪法的行为都能及时得到纠正。”⑤ 锦涛同志的讲话给我们指明了加强宪法监督的极端重要性和基本方向。
从国外情况看，宪法监督并不等同于议会监督。我国同西方国家实行三权分立制度不同，实行一切权力属于人民的人民代表大会制度。在国家政权体系中人民代表大会居于最高地位。我国宪法规定，监督宪法实施的神圣职能只属于全国人大及其常委会。地方人大负有保证宪法和法律在本行政区域内遵守和执行的职责，其含义也只是协助全国人大及其常委会监督宪法的实施。违宪是最严重的违法，依法治国首先是依宪治国。因此，宪法监督便成为人大监督的核心和第一要务。但是，我国宪法监督的职能尚未得到有效行使。原因之一就是宪法监督机制和程序有待进一步完善。首先，要从法律上确立违宪概念，明确违宪的主体和内容。违宪不同于违法，不能把违宪和普通公民违法混为一谈。宪法第5条规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”可见，违宪的主体是国家行为。它特指国家机关制定的规范性文件违宪和国家机关及其组成人员的职务行为违宪。简言之，宪法监督就是要审查、纠正文件(抽象行为)违宪和行为(具体行为)违宪。至于公民的违宪行为，并未纳入违宪案件的范畴，而是根据具体部门法来追究违法责任。其次，要按照胡锦涛同志指出的，“进一步明确宪法监督程序”。目前，主要是完善审查规范性文件的备案审查程序。立法法已对审查行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例作了一些规定，但只规定了被动审查，还要考虑实行被动审查和主动审查相结合，对某些牵扯全局和人民宪法权利的法规启动主动审查程序。
第二，法律监督权的行使。执法检查是人大及其常委会法律监督的主要方式。1993年8月，全国人大常委会在总结地方人大工作经验的基础上，结合自身情况，制定了《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，对执法检查的对象、内容和程序都做了规定。但在实际执行中有一个突出的问题，就是能否检查到真实情况。如何避免“走马观花”，真正了解到法律实施中的要害问题，这是执法检查成败的关键一环。为了解决这个普遍存在的问题，这些年各地人大在工作中大胆创新，进行了积极有效的探索，取得了很好的经验，概括起来，主要是四个结合：(1)明察和暗访相结合。执法检查组一分为二，“明察组”按照预定路线检查和视察；“暗访组”由工作骨干组成，深入法律实施第一线，直接倾听群众意见和呼声。经验证明，“暗访组”往往能了解到更多真实情况。(2)上下级人大相结合。就同一部法律或法规的实施情况，上下联动，形成合力，齐抓共查。(3)同工作监督相结合。对某项法律或法规的实施情况进行检查后，在常委会会议上不但听取和审议执法检查报告，而且听取和审议有关执法机关实施该项法律情况的工作报告，把法律监督和工作监督有机结合起来，取得较好效果。(4)同代表视察相结合。充分发挥代表作用，增强了监督力度和实效。
第三，工作监督权的行使。在人代会上听取和审议“一府两院”的全面工作报告、在常委会会议上听取和审议“一府两院”的专题工作报告，是各级人大实行工作监督的基本方式。实施中的主要问题是：在一些地方存在“重报告、轻审议”，“会上议一议、会后无声息”的现象。改进的意见和做法是：一是在会前，有计划、有针对性地组织代表开展调查研究，特别是围绕常委会会议听取和审议的专题工作报告进行专题调查研究，使代表和常委会组成人员取得审议发言权，提高审议质量。二是在会中，恰当运用分组会议、联组会议、全体会议等形式，开展专题审议。特别是联组会议形式，比较灵活，适宜开展专题讲座和辩论。三是在会后，将常委会组成人员的意见和建议，按照一定程序形成“审议意见”，送达工作报告机关以改进工作，并要求在一定期限内将改进工作的情况反馈人大常委会。目前，对“审议意见”的法律效力还有不同看法。可以进一步总结经验。四是和行使重大事项决定权结合起来，从法律上界定各方面工作的“重大事项”，形成比较健全的重大事项报告制度。对有些重大事项，经过审议，要作出决定或决议，以增强监督的刚性和权威性。五是和引咎辞职制度相结合。现实中已出现县市级人大或人大常委会通过表决没有通过政府或两院工作报告的情况，有的地方人大常委会就规定，报告如没有被通过，有关负责人须引咎辞职。有的地方司法机关自己也作了类似规定。
第四，财政监督权的行使。审查和批准政府提出的计划、预算及其部分调整，是人大及其常委会工作监督的重要内容，其实质是从财政资金方面制约和监督政府的活动。虽然我国宪法和法律对人大预算监督已经有一些原则的规定，但对于财政监督的范围、内容、实施程序和操作办法的规定过于笼统。完善财政预算监督程序，一是要完善财政预算的行政程序，为人大监督提供依据；二是要完善人代会批准、常委会监督、专门委员会审查的具体操作办法，增加实质性审查的内容。为使计划、预算监督真正到位而不致流于形式，一些地方人大及其常委会对财政监督作了一些大胆探索。归纳起来，主要是：其一，提前把好计划、预算编制关。编制预算是政府的职能，人大不能干预。但是，政府编制计划、预算是否严肃认真，是否依法办事，则是人大监督的内容。因此，许多地方人大常委会注意督促政府：一是早编预算，有的提前三个月，有的甚至提前八个月；二是细编预算，如预算草案科目不仅列出“类”、“款”，而且列出“项”、“目”；三是提出部门预算。其二，在会议上实行重点审查制度。在有限的会期内，选择一些关系国计民生的重大科目和主要指标，如将发展速度、举债规模、基建规模、投资巨大的建设项目列为重点内容进行报告、说明，让代表重点审查。其三，建立审查计划、预算草案的修正案制度，让代表有更充分的审查权和决定权。现在有的省级人大常委会已在审查和批准预算的地方性法规中对此作了程序规定，这是预算监督制度的一项重要突破。其四，对人大常委会监督计划、预算的执行作出刚性规定。一些省级人大常委会通过制定预算管理方面的地方性法规对预算执行中“部分调整或变更”的内容和数额作出规定，如要求政府对超收安排，预备费动用，减少对农业、教育、科技支出，增加基本建设规模、加大行政管理费支出等情况，达到一定标准，必须提请人大常委会审查、批准。
第五，人事监督权的行使。我国人大对人事监督权的行使还普遍地局限在被动的任免范围之内，而弹劾权、罢免权、撤职权的行使几乎没有真正启动过。弹劾是议会对违法、犯罪和严重失职行为的高级官员进行检查追诉的一种制度，这在西方各国议会中是正常行使的一项重要职权，根据西方的议会实践，弹劾制度主要是针对由选民选举产生的国家高级官员，这在我国由选民直接选举高级官员的条件尚不具备的情况下，人大不行使弹劾权可以理解。但人大没有正常行使罢免权、撤职权就说不过去了，因为人大及其常委会对由它选举、决定、任命和批准任命的国家机关组成人员最有效的监督制裁手段就是罢免或撤职。罢免或撤职是人大免除违法、失职的国家机关领导人职务的方式。建国以来人大对罢免权的行使严重缺失，人大正常行使罢免权的例子少而又少，这无疑大大削弱了人大对各级官员的有效监督。
推进人大制度创新，需要国家从整个制度层面进行通盘考虑，出路在于深化政治体制改革，关键是依靠党的领导和推动。改革开放以来，在没有完备的市场、私有产权以及有效的法治条件下，共产党成功地领导了经济体制的转型，究其原因，是共产党实事求是地承认群众利益的分化，“让一部分人先富起来”。那么，从某种意义上说，政治转型也完全可以模仿经济转型的道路，“让一部分人先民主起来”，从而“共同民主”。在这里，也许追求民主的过程更多带有不民主的色彩，但必定是我们通往民主的必由之路。因为，在这样一个人大制度创新的路向选择中，通过党和人大关系法治化、人大主体精英化、人大监督职能健全化等方面的探索，人大的地位将不断得到加强，人大的作用将不断得到发挥，从而使共产党的执政地位不断得到巩固，也许，这才是当前最重要的。
注释：
①江泽民：《关于坚持和完善人民代表大会制度》(1990年3月18日)《江泽民文选》第一卷，第112页
②③④⑤胡锦涛：《在首都各界纪念中华人民共和国宪法颁布施行20周年大会上的讲话》，人民日报(海外版)，2002年12月5日
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