国外贷援款项目绩效审计的实践与思考，本文主要内容关键词为：款项论文,绩效论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、科学理解国外贷援款项目绩效审计的涵义
自1948年美国人阿瑟·肯特提出绩效审计概念以来，世界各国在实践的同时，不断总结绩效审计的经验，形成具有本国特色的绩效审计模式或框架，对绩效审计有着不同的定义。最高审计机关国际组织(INTOSAL)对效益审计定义是“一种对本身及单位使用资源以履行职责的经济性、效率性、效果性的审计”即“三E审计”，其中经济性指在保证适当质量的前提下对资源消耗的最小化；效率性是指产出和资源消耗之间的关系；效果性是指目标完成程度以及实际效果和预期的关系。我国审计机关成立20多年来，对于绩效审计没有形成一个统一的概念。2004年刘家义在南京审计学院作了以开展绩效审计为内容的专题学术报告，把绩效审计表述为：“绩效审计，是独立的审计机关和审计人员，依照国家法律规定和人们认知的共同标准，对政府履行公共责任，配置、管理、利用经济社会公共资源的合理性、有效性、科学性进行的审查、考量、分析和评价，其目的是促进经济社会全面、协调、高效、持续的发展”。2009年“两会”期间，刘家义接受新华网采访进一步解释道，审计最初是关心钱用的合法不合法，这是最初审计的初衷；第二个阶段是关注政府的钱使用的有效、无效、效果好不好；第三个阶段是要关心政府责任的履行及其效能，这不仅仅包括钱，还包括国家的经济安全问题、国家的资源环境安全问题，国有资产的配置和效能问题。
笔者认为，国外贷援款项目是我国利用外资一种重要形式，从全部财政性资金角度看，国外贷援款项目绩效审计不仅是一个具体项目的效益审计，更是政府绩效审计的一个组成部分，正如刘家义审计长所说的那样，也应当包括政策评估、决策审查、管理审计、经济效益审计和社会效益、环境效益评价，最终落实到投融资体制、投资法制建设、投资管理、国家经济安全以及投资的经济效益、环境效益和社会效益上来。所以，应将国外资援款项目绩效审计纳入到财政审计大格局。
二、围绕国外贷援款项目绩效审计目标确定效益审计对象、审计内容、审计技术方法和评价指标
1、确立国外贷援款项目绩效审计目标。审计目标是审计活动的既定方向和所要达到的预定结果。每一个审计项目都有一个明确的目标，据以下达审计结论。效益审计的目标主要是发现、分析和评价被审计对象在经济性、效率性、效果性方面存在问题，提出有针对性的审计建议，以促进被审计单位加强管理、提高效益。国外贷援款项目不同于国内其他投资项目，从项目立项、可研、签约、实施到项目竣工后评估，都有规范程序，有明确的项目建设目标和效益目标，因此，审计目标比较明确，对已完工国外贷援款项目开展绩效审计确立的审计目标是：通过对项目建设目标实现情况、项目运营情况和还贷情况的审计或审计调查，客观评价项目建设目标实现程度、项目运营取得的社会效益和经济效益，揭露管理不善、严重损失浪费、违纪违规问题，深入分析影响项目目标实现、运营效益和还贷的原因，为我省今后如何更加有效地使用国际金融组织贷援款和贷款投资管理体制、政府外债管理体制改革提出建议。当然，国外贷援款项目绩效审计目标还可以根据政府经济工作需要和社会关注的热点事项确定。
2、确定国外贷援款项目绩效审计对象。这些年，我省除根据全省年度审计工作计划安排和审计署统一部署开展绩效审计或审计调查项目外，在结合国外贷援款项目公证审计、投资决算审计开展绩效审计时，一般将两种项目列为绩效审计对象：一是把同外贷援款项目公证审计中发现突出问题的项目列为绩效审计对象。如世行贷款林业持续发展项目，涉及全省22个县（市、区）286个乡镇50万个农户，点多面广，受公证审计报告时间和人力资源的刚性约束，不可能同时全面开展绩效审计，我们选择其中一个子项目的苗圃改（扩）建工程进行剖析，根据审计发现的问题建议省林业主管部门在全省方位内开展自查自纠，认真整改，扩大效应。二是把项目其中一项主要建设内容列为绩效审计对象。如目前我省正在实施的安徽人才培养、公共卫生及广电基础设施三个日元贷款项目，其建设内容主要是设备采购，约占贷款资金95%。连续两年，我们把设备采购、使用情况作为绩效审计重点内容，就审计中发现设备使用效率低下、闲置、损失浪费现象严重等问题向省政府提交了专题报告，省政府领导作出重要批示，省财政厅、省教育厅及省卫生厅等主管部门联合出台了相关管理办法。
3、确定国外贷援款项目绩效审计主要内容。一是项目立项决策审批过程评价，重点分析项目决策立项审批过程中产生各种问题的原因和直接影响项目目标实现的突出问题。二是项目建设目标实现情况，重点关注项目主要建设内容完成情况，有无资产闲置、管理不善等导致重大损失浪费问题。三项目建设和资金管理情况，以项目财务收支审计为主，重点关注有无骗取贷款资金、挪用项目资金、虚假投资等严重违纪违规问题。四是项目建成后运营管理情况评价，将贷款项目与国内外其他同类型项目对比，评价项目的可持续发展能力和实现经济、社会、环境效益的程度，重点审查项目执行单位在运营过程中是否存在管理不善和严重损失浪费问题。五是项目还贷情况审查，重点分析项目还贷能力和项目效益之间关系，关注还贷机制是否建立健全，财政是否存在承担潜在债务风险。
4、确定国外贷援款项目绩效审计方法。绩效审计除运用财务收支审计中广泛使用的审阅、观察、计算、分析等技术和方法以外，更多的是借助专家经验、走访、实地勘察、座谈、询问、问卷调查、抽样技术、对比分析、跟踪检查、GPS抽样定位法等技术和方法对项目效益进行全面的考量、分析和评价，不仅广泛应用了计算机技术，而且还运用了其他先进技术。如，开展某县世行贷款加强灌溉农业二期项目效益审计时，在对该县某镇造林情况采用抽样技术实地检查时发现，实际造林面积远没有达到初步设计要求，进一步延伸审计发现，该镇采取伪造会计账簿，虚列“在建工程”支出，套取林木栽植费、管护费和病虫害防治费。我们又以同样方法发现了擅自变卖农机设备以及长期“晒太阳”的工程项目等问题。在实施审计中，我们还采用问卷调查法对全部8个项目乡镇格田成方平整土地展开调查，据审计组收回的639份问卷统计显示，实际完成的亩数，仅为初步设计要求的36%。开展世行贷款基本卫生服务项目绩效审计调查时，我们采用了GPS抽样定位法对部分项目区1-2岁农村儿童计免干预情况进行随机抽查。
5、确定国外贷援款项目绩效审计评价指标。立足项目可研报告和初步设计，开展审前调查，借鉴项目后评估报告和外聘专家等遴选指标，以关键性指标为主建立国外贷援款项目评价指标体系。遴选的指标具有可审计性，便于操作、填列、评价和对比分析。以世行贷款基本卫生服务项目效益专项审计调查为例，该项目涉及规划管理与机构发展、改善卫生服务、合作医疗与医疗救助3大领域几十项2级和3级指标，几乎覆盖了整个卫生领域，以项目可行性研究报告、项目协议、项目中期调整计划、项目后评估报告和其他立项文件中确定的建设内容和目标为基础我们初步筛选了40个指标，在大量审前调查和听取卫生系统专家意见后，我们最终确定2大类30项指标作为主要评价指标：一是项目建设目标评价指标，共15项，具体是制定并实施《县级卫生资源规划》、乡镇卫生院执行基本药物目录、建立和实施双向转诊、临床诊疗规范制度的比例，妇幼保健、计划免疫、性病、艾滋病防治、高血压预防等公共卫生的重点干预，孕产妇住院分娩率、新法接生率和五苗接种覆盖率等。二是项目运营效益评价指标，也是15项，与建设目标相对应，具体是乡镇卫生院机构数、乡镇卫生院床位数、基本药物目录使用、诊疗规范、X线防护和感染控制、护理技能、医技技能短期业务培训人次、开展一般上腹手术的乡镇卫生院比例、有急诊应急能力的乡镇卫生院比例、万元以上大型医疗设备正常运转率、乡镇卫生院业务收入、新型农村合作医疗覆盖人口和特困人口医疗救助覆盖人口等。
三、国外贷援款项目绩效审计的难点及对策
1、国外贷援款项目绩效审计部分问题处理意见缺乏法律依据，不能充分发挥审计作用。如国外贷援款项目目标实现情况审计时，我们经常遇到的一个棘手问题是对于项目单位未实现的建设目标或未完成建设内容我们如何提出处理意见、法律法规依据是什么，被审计单位是否接受并能够有效执行。所以，当前的首要任务是加强外资绩效审计法规制度建设。一是建议审计署尽快制定政府外债项目绩效审计准则和指南，制定普遍适用的外资项目绩效审计评价标准，明确评价原则，确立评价方法，为外资项目效益审计的开展提供科学依据。二是促进地方政府将绩效审计结果纳入领导干部的考评体系，强化绩效审计结果的运用，建立绩效评价问责和激励机制，提高绩效审计结果的影响力和约束力，督促资金使用管理部门加强资金管理。
2、国外贷援款项目绩效审计部分评价标准难以量化。如世行贷款基本卫生服务项目效益专项审计调查项目，由于该项目实施的10年也是我国农村卫生事业改革发展的10年，国家加大了对公共卫生的投入，单纯依靠门诊收入、业务收入、床位率、孕产妇住院分娩率、新法接生率和五苗接种覆盖率等指标很难量化世行贷款与国内投入产出比例。因此，在选择审计评价标准时要根据审计项目的实际情况，充分考虑政策变动、经济发展、社会发展因素，尽量选用容易量化分析的审计标准，当项目可研报告、初步设计指标、行业标准和地方标准之间相互矛盾时，要注意与被审计单位协商，尽可能形成共识。
3、国外贷援款项目绩效审计入手难，没有统一的绩效评价工作指导性文件。开展国外贷援款项目绩效审计的目的是促进项目单位“积极、合理、有效”地使用外资，提高我省外资利用水平和质量。因此，我们要转变审计工作思路，变“我要审计”为“要我审计”，与被审计单位互动，共同研究绩效审计评价指标及标准，借鉴和利用国际金融组织、财政部及项目主管部门和项目单位的绩效评价成果，如财政部今年发布的《国际金融组织项目绩效评价操作指南》和《外国政府贷款绩效评价操作指南》，在此基础上对项目实施成效进行评价，变难为易，切实推进国外贷援款项目绩效审计。
4、审计人员的综合素质不能适应国外贷援款项目绩效审计的需要。国外贷援款项目涉及各行各业，要求审计人员必须具备多学科知识，对国外贷援款项目涉及的行业相关知识有一定的了解。因此，要加强审计人员培训教育工作，树立终身学习的观念，培养一支即精通财务、审计业务，又熟识法律、计算机、经济决策、行政管理等方面知识，一专多能的复合型审计人才队伍，积极引进工程建设、信息管理、行业管理等方面的专业人才，同时还可以向社会咨询机构、高等院校、科研院所、企业以及其他相关部门或单位聘请技术、法律、经济管理等有方面专家，弥补审计机关等专业人才不足的问题。
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