对中国特色城镇化的再认识，本文主要内容关键词为：再认论文,中国论文,城镇化论文,特色论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国共产党十六届五中全会提出了新时期城镇化的方针：“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化。”胡锦涛总书记在中共中央政治局集体学习会上，就中国特色的城镇化发展发表了重要讲话。这不仅说明健康城镇化已成为资源节约型社会的建立和科学发展观落实的核心内容，同时也是我国经济社会发展的客观要求。作为城镇化参与者的各级建设部门负责人，应深刻领会会议精神，冷静反思历史的教训，认真贯彻落实中央领导的讲话要求。
一、城镇化的基本规律及规划调控
一是城镇化既存在着规律性，其发展路径又具有可选择性。锦涛同志提出“城镇化是经济社会发展的必然趋势”，这就说明了城镇化是发展的内在规律所要求的，是绕不过去的坎。从上世纪开始，很多国内外的经济学家、政治学家、历史学家都积极投身于“四化”即全球化、城镇化、信息化和市场化的研究。“四化”统筹了上世纪全球经济的大局，也决定着我国经济发展的路径。对做具体工作的各级部门来说，一方面要把握这“四化”各自的内在规律及相互作用，另一方面还必须把对城镇化的调控落实到具体的城乡规划工作中。值得注意的是，发达国家是在完成了工业化和城市化之后才进入信息时代的，而我国的城镇化必然要求与结合信息化的新型工业化相适应并相互促进。这就要求我们要花精力研究劳动密集型产业、服务业与信息产业、高科技产业发展之间的均衡及城乡规划对这种均衡的有效支撑作用。
二是城镇化与城乡规划决不能局限于指导城乡建设这个窄课题，一定要把城乡规划，包括省域城镇体系规划、城市总体规划、村镇规划和城乡经济社会发展、人民生活水平提高，确保城镇化健康发展联系在一起。因为经济发展这个核心是谁都不能动摇的。如果我们把规划研究和编制仅局限于指导建设，局限于搞城市建设那一块是短视的，也是无效的。现代城市规划，是集指导经济建设、社会发展、统筹资源保护和合理利用及人民生活水平总体提高于一体的，这是城市与区域空间发展的总指导思想和基本策略。
三是城镇化是否健康发展与土地资源、水资源和其他资源合理利用密切相关。发达国家在城市化期间，利用侵略战争从海外殖民地掠夺资源以及向殖民地大肆倾销商品和移民来解决城市化、工业化所带来的尖锐矛盾。而我国只能走资源节约型的城镇化道路。当前存在着一种误导，即土地资源、水资源和其他资源的浪费是城镇化引起的，更有说法认为城市规划是圈土地、滥用耕地的罪魁祸首。但事实证明，至今为止，我国的城市建成区每平方公里的人口密度为一万人左右，是世界上城市人口密度最高的国家。也就是说，建国五十年多年来，通过城市规划的有效调控，我国城市土地集约利用成就是国际一流的。但目前我国正步入机动化快速发展、私人轿车拥有量急剧上升的时代，机动化赋予人们的空间自由度将使城市蔓延浪费土地成为面临的严峻挑战。这些问题一定要搞清楚，否则规划的科学性、严肃性就无法予以保证。
在城镇化高速期为什么要强调城乡规划调控呢？
首先，我国是一个人口众多的发展中国家，资源短缺和生态脆弱是基本国情之一，而且人口还在增长。必须通过城乡规划的调控才能保证资源集约利用。此外，我们的目标就是要让社会进步，工业发展，人民生活水平不断提高，没有健康的城镇化，这一切都无从谈起，更无法解决脆弱、不可再生资源的合理利用问题。从众人关注的土地集约利用来说，健康的城镇化是解决土地资源短缺与城镇建设用地矛盾的不二法门，只有通过科学严格的城乡规划才能解决这些问题。城镇建设要用地，是经济发展、社会发展客观的需求。一个人在农村生活，居住用地平均为157m[2]。不计宅基地，农业用地起码需要1100m[2]到1200m[2]，而到城市里生活仅用100m[2]，其中居住用地人均仅40m[2]，这才是节约土地。而且大多数农村水资源短缺，水污染也不会处理，其他问题更多，包括小企业在城镇里的布局，包括住宅制冷、取暖，这两方面都不节约，管理起来更困难。许多城郊居民每家都装空调，而且农村空调由于住宅保温性能差而效率更低。这就是说目前资源的矛盾不是城镇引起的，而是城乡规划必需应对的重大课题，也是规划工作者不可推卸的责任。
其次，城镇群的健康发展是事关我国经济竞争力提高的关键。从沿海省份来看，需要我们更注重城市群的发展，不仅要着眼于大城市，而且这些地区村镇和新农村建设面临的问题也要借助城市群协调规划来统筹解决。正如中国共产党五中全会建议中指出的那样，“有条件的区域，以特大城市和大城市为龙头，通过统筹规划，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群”。现在有很多地方撤乡并镇，把小的乡镇村合并，集中财力建设重点镇和专业镇，这有利于生态资源保护、产业集聚、土地集约利用和政府精兵简政。大到长三角、珠三角、环渤海湾，小到一个市、县，都有一个通过城镇群规划组合协调发展、加强区域内城镇的分工协作和优势互补的问题。这种通过组合和协作来提高区域乃至国家的竞争力，就要依靠健康的区域城镇化和城乡规划来解决。
第三、强化规划调控是各级政府的重点，不可能由其他手段来替代。各级政府对城乡规划的重点理解是不一样的，省里面考虑的规划更多的是市际之间的平衡。一个城市的规划，人口多少，面积多少，应通过发展什么产业来集约利用资源，这些都是市场机制发挥作用、城乡规划调控的对象。城镇化是各级政府、各部门都要关心的问题，建设部希望解决的是全国和省际之间的城镇体系的问题，省、市、县级政府都有自己要解决的问题。每一级政府工作重点都不一样。贯彻五中全会精神有两个重点，一个是落实科学的发展观，另一个是构建和谐社会。科学的发展观可以囊括很多东西，如五个统筹、以人为本、可持续发展以及三个代表。和谐社会不仅能解决当前许多正在激化的问题，还能解决社会发展问题以及国际上我国和世界其他国家和平共处、共同发展的问题。和谐社会是我国传统文化追求的永恒理念，是孔子的思想，美国没有这个理念还向我们请教学习。中国的经济社会发展和城乡规划都要贯彻科学的发展观与和谐社会理念。
二、以前对城镇化问题认识的局限性
全国建设系统的干部对健康城镇化的课题是既兴奋又有疑虑，兴奋的是认为我们在有生之年总算抓住了这样一个有所作为的机会。疑虑是中国特色城镇化是前无古人的事业，没有先例可以援引，难免失误，责任重大。总结过去，我们对城镇化的认识方面尚存在不少问题：
一是讲城镇化发展的宏观思路多，讲务实的措施少。可谓是研究和理解较为浅、虚、粗，就是不深、不实、不细，没有将确保城镇化健康发展的具体策略政策落实在强化城乡规划调控上。
二是讲发挥市场机制对城镇化的促进作用多，讲政府调控少。以前不少地方部门的同志认为，城镇化与以前的各项改革一样，只要立足于放开搞活，再“摸着石头过河”就一了百了了。我国城镇化的过程中始终伴随着从计划经济向市场经济的转轨，这固然要消除计划经济年代遗留的许多阻碍生产要素在城乡、城市之间流动的障碍，发挥市场机制对稀缺资源有效配置和集聚作用，但这是远远不够的。市场机制并不是万能的，它必然具有多方面的市场失效。无论是发达国家还是发展中国家在城镇化方面的失误教训表明，决策部署易犯的错误并不在于市场作用发挥得快与慢或充分与否，而是能否及时有效地实施调控，切实防止盲目市场化带来的过度郊区化、不可再生资源破坏和浪费、城市生活环境和公共安全恶化、环境污染。历史昭示，破旧易，立新难。
三是讲城镇化发展的机遇多，讲面临的挑战少。国际经验表明，快速城镇化是一把双刃剑，它既是经济腾飞的支柱，也可能是一个国家、民族陷入灾难的渊薮。为什么我国不能走非洲、拉美及美国的城市化发展道路？只有深刻分析认识这些教训，才能正确选择我国的城镇化发展道路。
四是讲加快城镇化发展进程的多，讲解决快速城镇化发展过程中出现的问题的少。按照城市化发展的规律，在快速的城市化发展进程中，必然会出现许多问题，速度越快，出现的问题会越多。我国对城镇化发展的认识也曾有过“大红大紫”的起伏历程。在“大红”时期，我们把所有的成绩都归功于城镇化，而在“大紫”时期，则把出现的所有问题都归咎于城镇化，城镇化甚至城市规划都成了替罪羊，建设部门就被打板子。我们应该科学全面务实地来解决城镇化发展中出现的问题。城镇化的发展有其客观规律，是不以学术界的意志转移的，如果我们人为地拔高，就会造成学术泡沫，这将损害城镇化的健康发展。
三、保持城镇化健康协调发展要处理好的几个关系
一是处理好加快经济发展与建设节约型社会之间的关系。既要坚持通过城镇化加快经济的发展，又要坚持走资源节约、环境友好的发展道路。加快经济发展，建设节约型社会与城镇化的协调健康发展密切相关。这就要求我们要吸取美国的教训。美国在城市化的过程中，放弃中央政府的宏观调控，出现了过度郊区化并导致了资源、能源消耗型的城市化模式，至今为止，美国人均汽油消耗量是欧盟国家的5倍。仅占全球人口总数5％的美国，却消耗了全球能源和多种资源的四分之一。由于城市化所造成的城镇人口分布是刚性的，所以尽管上世纪以来美国大多数政府自觉地推行了“精明增长”的战略，但结果也仍无济于事。
二是处理好发挥市场机制的作用与加强政府调控的关系。既要发挥市场机制对推进城镇化发展、合理配置生产要素的作用，又要发挥政府的调控管理作用。拉美、非洲一些国家城市化发展的悲剧，就是放任市场机制单方面发挥作用而酿成的后果。宗主国乱开药方，要求殖民地国家政府不干预，任由市场机制来调节，以至殖民地国家吃错药，导致许多城市30％-50％的面积为贫民窟，疾病流行、治安混乱、城乡生活与投资环境持续恶化。大量的农村人口涌入城市，又致使农村土地荒芜，粮食歉收，造成严重的饥荒。在快速城市化的进程中，如果吃错药，所导致的结果将是极为严重的。寄希望于以市场化来解决“市场失效”无疑会“南辕北辙”，事与愿违。城乡规划起源的三个方面：公共卫生、生态保护、人居环境，都是市场无法作为的。可以说，规划是对抗与平衡市场机制不足和负面影响而存在并发展起来的。
三是处理好总体目标与多样化路径的关系。推进城镇化发展的总体目标，就是走中国特色的城镇化道路，实现大中小城市和城镇健康协调发展。中国幅员辽阔，各地的粮食、土地、能源、水资源和生态容量差距甚大，城镇化的发展模式不可能是单一的。但也不能说走多样化的发展道路就把国家的总体目标放在一边，不能一刀切，我国最容易犯一刀切的毛病。这对关系很复杂，处理起来很难，掌握到什么程度，哪些东西要考虑，哪些地方要放，哪些东西要鼓励地方敢试敢冒，哪些地方国家要调控，的确需要城乡规划体系妥善安排。
四是处理好单个城市功能提升与城市群协调发展的关系。要协同城市之间、城乡之间、区域之间的协调发展。还要既解决沿海与内陆城镇化发展差异过大的问题，又要增强城镇群对外的竞争力。在城镇化发展中，过去我们片面强调市场机制的作用，以至于城市之间相互攀比，重复建设，这些都是恶性竞争带来的。不讲协同合力，没有发挥城市群的作用，没有发挥协调的作用，就不可能提高国家竞争力。
五是城乡规划调控与其他综合配套政策之间的关系。过去，我们一讲到综合配套，就是放权，像户籍、劳动力、房地产、土地等方面的政策全面放开搞活，某些政策就与加强城乡规划的调控产生了矛盾。如在同一时期就同一问题，广东和山东省分别出台了完全不同的政策，广东是放开农村集体土地，允许在集体土地办厂建房并上市流转；而山东是严格执法，坚决拆除农村集体土地上的违法建筑。从城乡规划的角度来讲，山东的办法是可取的。对城郊农民来说，在没有规划控制的土地上，种任何作物也比不上“种房子”赚钱。这就存在一种强烈的利益导向式的滥用耕地倾向。第三世界国家规划大会提出了健康的城市化目标，就是城市、城镇、村镇的规划覆盖面积必须大于80％。凡是有人类活动的地方，就应该有规划来指导建设和保护不可再生的资源。规划的覆盖面积低于60％，发展就会出问题；低于50％，国家的发展就会翻跟斗；达到80％，才能保证健康发展。没有规划调控的城市、城镇、村镇，如果诸如户籍、劳动力、房地产、土地等方面的政策全部放开，不与城乡规划的调控相协调，有效的管理手段不足，管理能力薄弱，城镇化必然会出大问题。
四、确保健康城镇化要抓好的几件实事
一是健全城镇体系规划、城市总体规划、村庄集镇规划和区域城市群规划。首先要科学编制规划。规划覆盖面越大越好。按照第三世界国家规划大会提出的要求，凡是有人类集中居住和开展工业生产活动的地方，都应有规划控制。其次是规划要合理科学。目前，我国还缺少跨行政区域的城镇体系规划、村庄集镇规划。长三角、环渤海湾的城市群规划要抓紧编制。要认真落实胡锦涛总书记提出的“要以规划为依据、制度创新为动力、功能培育为基础、加强管理为保证”的要求做好此项工作。
二是创新体制，强化规划的监督实施。规划不仅是工程技术行为，而且是政府行为，是法的强制力，是影响国计民生的公共政策。在城镇化发展初期，发展动力比较小，就像马车一样，对道路的等级要求不高。但在城镇化快速发展时期，城市的发展动力就犹如一列高速列车，对轨道的要求就非常严格。规划就是轨道，是保证城镇化健康发展的基本手段，必须严格控制城镇化的速度与质量，强化和保持轨道的刚性，城镇化这列火车才不至于颠覆。
三是抓好社会主义新农村建设。这是贯彻十六届五中全会精神的重点工作之一。要抓好村庄整治工作，改善农民的生活和生产条件，不仅可作为保证城镇化健康发展的重要内容，平衡城镇化发展的拉力和推力，而且还能解决“三农”问题。
四是抓好小城镇建设。认真落实胡锦涛总书记提出的“科学规划、合理布局、规模适度、注重实效”的十六字方针。
五是要研究城镇化发展的体制性障碍。搞清这些体制性障碍与现有规划调控手段之间的关系，特别是研究新政策对规划实施带来的影响。以前我们研究集体土地放开，就不研究集体土地的规划如何覆盖。只有放开，没有规划的覆盖，没有规划的控制是不行的。
六是有效强化“四节”和“两保”。“四节”就是节能、节水、节地、节材，“两保”就是保护生态环境、保护历史文化和自然遗产。所有的措施，都要围绕“四节”和“两保”来进行，从而真正落实科学的发展观，建设资源节约型、环境友好型社会。
七是要加强对中国特色的城镇化内在规律的研究。落实锦涛同志提出的“加强研究、统筹规划、明确政策、逐步推进”的指导思想，认真把握和科学调控城镇化的发展。
八是要认真落实五中全会提出的“强化房地产市场调控”的要求。防止沿海地区房地产大起大落或泡沫破灭危及国民经济安全。
总之，贯彻落实十六届五中全会精神，必须要在深化对中国特色城镇化规律的认识上下功夫；必须要通过健康的城镇化来实现资源节约型、环境友好型社会的构建；必须要抓住重点，以强化城乡规划体系的建设来确保我国的城镇化与新型工业化以及和谐社会的目标相互促进。
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