国际反恐的法律对策——1.反恐战争与国际人道法——2.反恐与全球治理的框架、法治——3.打击恐怖犯罪的中国刑法应对——4.反恐与海上能源通道安全的维护，本文主要内容关键词为：反恐论文,国际论文,刑法论文,人道论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
反恐战争与国际人道法
朱文奇(中国人民大学)
由于“9·11”事件以及此后美国以“消灭恐怖活动”为由而对阿富汗和伊拉克发动的武装进攻，使得所有国家的注意力都集中到反对恐怖主义的重要性和必要性上。“如何反恐”成了国际社会关注的焦点。恐怖主义涉及到国际关系和国际法的方方面面，其中之一就是国际人道法。事实上，如何在反恐中坚持国际人道法的基本原则作为重要问题被提出。
国际人道法是适用于战争与武装冲突的法律规则。从道理上讲，这些规则是所有国家在发生战争或武装冲突时都应予遵守的。即便战争目的是反对或打击恐怖主义活动，也必须遵守国际人道法有关规则。国际人道法的核心是“保护”。它保护平民，保护受伤或生病而不能继续战斗的军人，同时也保护在战争或武装冲突中被俘的人员。
然而，据美国《洛杉矶时报》网站2006年6月5日报道，美国国防部以所谓反恐为借口，已经决定要在新制定的美军在押犯政策中删除《日内瓦公约》中明确规定的“禁止侮辱和虐待囚犯”的重要原则，以便能对在押的人员进行有效的审讯。毫无疑问，美国军方的这一举措将对国际人道法规则的实施产生较大的负面影响。
本文将通过对恐怖主义基本概念、国际人道法基本规定和美国对国际人道法基本态度等方面对美国新近采取的这一立场的合法性进行论述。
一、恐怖主义的基本概念
关于恐怖主义的基本概念问题，由于各国对恐怖主义产生的原因及其他因素的不同理解，所以至今为止，在国际法上还没有一个被国际社会普遍接受的关于全面禁止恐怖活动的国际条约。历史上唯一尝试制定这样一项条约的努力，是国际联盟于1937年起草的《防止与惩治恐怖活动的公约》，①但该公约草案由于第二次世界大战的爆发而从未生效。在过去的几十年里，联合国通过了许多调整反对恐怖活动某些具体方面的条约，其中最重要的有：1963年《关于在航空器内的犯罪和某些其他行为的公约》；1970年《关于制止非法劫持航空器的公约》；1971年《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》；1973年《关于防止和惩治侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》；1979年《反对劫持人质的公约》；1988年《关于制止危害海上航行安全的非法行为的公约》；1997年《关于制止恐怖爆炸行为的国际公约》；1999年《关于制止资助恐怖活动的国际公约》，等等。这些公约都是为了预防和惩治恐怖主义制定的。但所有这些法律文件都没有一个关于“恐怖活动”或是“恐怖行为”的明确定义。
恐怖主义是一种综合许多方面的社会现象。这些方面在不同的具体情况下有不同的表现。迄今为止，无论是国际法方面的专家、还是政府代表，都没能就一个内涵丰富、并且可以让各国能普遍接受的定义形成一致意见。反恐方面唯一的国际公约就是1937年的《防止和惩治恐怖活动的公约》，里面将恐怖行为定义为“为反对一个国家或者旨在给特定的人群、人民团体或普通公众的精神上制造恐怖状态而策划的犯罪行为”。这一定义只提到“犯罪行为”，但在发生恐怖活动情况下具体应是什么样的行为，则没有任何的规定。
联合国在“9·11”事件发生后成立的特别委员会及其工作组在《联合国关于国际恐怖活动的综合协定》草案的第2条里，则有一个关于什么是“恐怖行为”的规定。根据这个规定，“恐怖行为”是指：
“任何人将在本公约的意义上构成犯罪，如果他通过无论何种方式违法地并故意地造成：
(a)任何人的死亡或严重的身体伤害；或者
(b)公共财产或私人财产的严重损坏，包括公共使用的场所、国家或政府的设施、公共交通系统、基础设施或环境；或者
(c)对本条第一款(b)中涉及的财产、场所、设施或系统的损坏，造成了或有可能造成较大的经济损失。
从行为的性质或其所实施的环境来看，行为的目的旨在胁迫一定的居民或者强迫一个政府或国际组织去从事或放弃从事任何行为。”②
所以，从这些基本要素中不难得出结论：恐怖行为就是犯罪行为。这种犯罪行为是各国国内法(刑法)和国际法都必须要予以预防和惩治的。
二、国际人道法的基本规定
如果对照关于恐怖主义的基本概念，不难看到，国际人道法也有关于反恐方面的规定。
国际人道法最主要的国际法律文件是制定于1949年8月12日的四项关于保护战争受害者的《日内瓦公约》及其1977年的两个附加议定书。这些法律文件里都涉及到反对恐怖主义问题。当然，也有其他涉及武装冲突中的恐怖活动问题的国际公约，如1954年制定于荷兰海牙的《关于发生武装冲突时保护文化财产的公约》。但主要的法律文件是1949年《日内瓦公约》及其1977年两个附加议定书。
这些法律文件中有两处特别明确提到了恐怖行为，即：《日内瓦第四公约》的第33条和《第一议定书》的第51条第2款。《日内瓦第四公约》的第33条禁止对受保护人采用“恐怖手段”；《第一议定书》的第51条在“保护平民居民”的标题之下，明确规定了军事行动中应该遵守的基本规则。《第一议定书》第52条补充了关于禁止毁坏民用物体的详细规则，尤其是那些作为民用基础设施一部分的民用物体。该条在重申保护平民居民免遭军事行动中产生的危险之后还明确规定：“平民居民和平民个人同样地不应成为攻击的目标。禁止以在平民居民间散布恐怖为主要目标的暴力活动和暴力威胁。”③
毫无疑问，这些规则禁止以平民为攻击对象的恐怖行为。依据以上规定的定义，恐怖行为是“以在平民居民间散布恐怖为主要目标”的行为。此外，它还涵盖那些不是以具体的军事目标为攻击对象以及其后果不能限制在法律要求的范围内的作战方法或手段的暴力行为。如果攻击行为或暴力行为虽然旨在打击军事目标，但事实上以不合比例方式杀伤平民或毁坏包括民用基础设施的民用物体的，也在被禁止之列。
国际人道法有反恐规定，是因为这个法律体系的核心是“保护”。它即要保护平民，同时也保护那些由于受伤、生病而落入敌方手中或被俘的人。根据1949年《日内瓦第三公约》、也就是关于战俘待遇的公约的规定，必须要给予被俘“战斗人员”以战俘的法律地位，这些被俘人员属于规则调整范围。对待这些被扣押的人，如果怀疑他们犯有罪行就可以(必须)对其进行审判。《日内瓦第四公约》没有给予任何从事恐怖行为的人以免予起诉的权利，但里面规定了必须对其进行公正审判的义务。④另外，在对待敌方作为战俘被扣留成员时，必须要落实人道待遇的规定。任何危及生命、或其他对人身的暴力行为都被禁止；对战俘在任何时候都必须给予人道的待遇。⑤
《日内瓦第三公约》还对被扣押的人员的审问作了特别的规定，即“不能对战俘施以任何肉体或精神上的酷刑或者任何其他胁迫方式借以获得无论任何性质的情报。拒绝答复的战俘不能受到威胁、侮辱，或者遭受任何性质的令之不快的或不利的待遇”。⑥严重违反这些规定的行为，属于对《日内瓦战俘公约》的“严重违反”行为，因而也是战争犯罪行为。⑦
违反重要规则的行为，被视为日内瓦四公约或《第一议定书》中规定的“严重违反”行为，即战争犯罪。依据某些措辞严谨的规定的条件，国际刑事法院对此享有管辖权，对被怀疑从事更严重形式的犯罪的人进行审判。尤为重要的是：武装部队的成员从事的恐怖行为，如果构成日内瓦四公约中的严重违反行为，也会因此受到控诉和审判。
三、美国对国际人道法的基本立场和态度
美国现在对被拘禁者的态度，与它对恐怖主义的定义，以及与它对一些民族解放运动的立场是有关联的。从历史上看，由于民族解放组织问题，美国对国际人道法重要文件之一的1977年第一附加议定书从来都是持否定的立场和态度。
1974年至1977年在日内瓦召开的关于发展国际人道法的外交会议上，出席会议的国家就民族解放战争的法律地位和适用游击战的法律制度进行了激烈的讨论。由于国际人道法的核心是“保护”，民族解放组织又确实是武装冲突中的一方，因此，大多数国家都认为：它在国际武装冲突必须承担和国家一样的权利和义务。因此，《第一议定书》的第1条明确规定：民族解放斗争也属于国际性的武装冲突。这样，所有国际性武装冲突适用的法律规则也同样适用于为行使民族自决权而进行的反抗殖民统治的战争。
然而，美国迄今为止都还没有批准加入1977年的第一附加议定书。究其原因，主要是因为关于民族解放战争问题。曾任美国国防部副部长助理的道格拉斯·费斯(Douglas J.Feith)就认为，《第一议定书》中的法律制度是支持恐怖活动的，⑧而且“废弃了当代法制和道德的成就”，他因此拒绝接受《第一议定书》，认为其中包含的关于民族解放战争的条款使这种战争合法化。时任美国国务院法律顾问的亚伯拉罕·索费(Abraham D.Sofaer)也将人民为争取自决权所进行的武装斗争等同于恐怖活动。⑨
如果对照联合国特别委员会的这个定义，恐怖主义似乎与民族解放运动有某种相似之处，因为认为恐怖活动主要是由下列要素所组成：第一，恐怖活动是针对普通平民的生命、财产、幸福健康而使用暴力或者威胁使用暴力的行为，恐怖行为的目的是制造恐惧，恐怖行为侵害的对象常常是与行动意图实现的结果没有直接影响和联系的人，即普通平民；第二，恐怖活动是为获得一个在既定的法治秩序环境下如果通过正常、合法方式可能已无法实现的一种方式和手段来进行破坏运动；第三，恐怖行为通常是战略的一部分，在较长的时间内由有组织的团体来实施。顺便提一下，费斯现在“反恐战争”中担任布什政府的国防部长助理，主管政策制订方面的事务。由于美国将某些组织或民族解放组织，如本·拉登的基地组织和巴勒斯坦民族解放运动与恐怖主义相等同，它的这一态度自然影响到它在反恐方面的考虑。美国为了能俘获本·拉登，不顾人道法上关于对被押人要人道对待的规定，对在伊拉克关押的人实施虐待，制造了震惊世界的虐囚事件。现在，要在新制定的美军在押犯政策中删除《日内瓦公约》中明确规定的“禁止侮辱和虐待囚犯”的重要原则，以便能对在押的人员进行有效的审讯，是它以反恐为理由、想摆脱国际法规则的又一新的举措。
然而，国际人道法，其中主要是《日内瓦第三公约》通过的一整套规则，全面规定了武装部队的成员在被俘成为战俘后的待遇及具体的被扣押条件。这些规则已被广泛地认同，并且成为保护战争受害者的国际法律制度的基石。任何“反对恐怖活动的战争”都不应破坏有关保护被俘人员的法律规则。
在“9·11”事件发生后，许多国家都为防止在其领土上发生恐怖活动而采取了措施。这些措施包括严格的治安管制，尤其是针对外国居民采用所谓更“强有力”、可能会构成不人道待遇甚至是折磨的讯问程序，否定被告享有的“无罪推定”的措施，剥夺有嫌疑的恐怖分子获得公正审判的权利，等等。
亚当·罗卜特(Adam Roberts)在谈到国际人道法在反恐活动中所面临的困难时，认为：“以制止恐怖活动为目标的军事行动中，反恐武装部队中已经出现了一种违反法律基本限制性规定的倾向。如已经发生了许多战俘受到虐待和折磨的情况。在某些场合下，可能正是政府或武装干涉力量的暴行，导致了恐怖对抗活动范围的扩大。支持政府行为的外家，有时对这种暴行起了促动作用。向政府或军队施加压力以改变其反恐活动的方式使之更加符合战争法和人道法，将是一项艰巨的任务。”⑩
四、结论
平民一直是恐怖行为的受害者。恐怖活动毫无限制的、不分黑白的暴行，不论是根据国际条约还是国内法，都是与刑法明文规定的法律基本原则相悖的。任何文明、任何法律制度和任何文化都不会宽恕恐怖活动。恐怖分子总是会因为其罪行而受到起诉。但与此同时，国际社会也很关注和尊重个人的基本人权，并已经加强了国际控制机制以保障这种尊重。
从国际法角度来看，合法的战争方法和手段与不合法的战争方法和手段需要区别开来。有些作战手段和方法，如使用化学武器和杀害无辜平民等，都是不合法的方法和手段。采用不合法的方法和手段破坏了法律秩序，会构成国内法中的犯罪或战争犯罪而受到控诉。从另一个角度讲，一国军队在有权对恐怖活动进行打击的同时，也可能会因为自己严重违反有关国际人道法规定而承担法律责任。也就是说，如果在反恐过程中自己也从事了某些恐怖行为，他们可能(或者必须)在国内或国际上受到起诉和惩罚。
对于犯有恐怖主义罪行的人，无论是军事人员还是平民，国际法都保障其人道的待遇，尽管这一点也不妨碍在保障其人道待遇的同时根据国际法规则来对其进行刑事审判。为了确保国际社会的安全，将嫌疑犯提交司法审判是非常必要的。
国际人道法的目的，是保护并援助武装冲突中的受害者。1949年日内瓦四公约及其1977年的附加议定书、其他国际条约和习惯法等，都无一例外地禁止在国际性或非国际性的武装冲突中从事恐怖主义行为。这些条约不但订立有实体性的规则，而且还有程序性规则。国家可以根据这些规则来采取措施，以防止并镇压恐怖活动。
另一方面，反对恐怖活动本身也要遵守和落实国际人道法的有关规定。鉴于在“反恐战争”中，漠视最基本的人道方面义务的危险状况正在加剧，因此有必要强调，所有以各种方式参与到反对恐怖活动的斗争中的人，都有尊重国际人道法的义务。
反恐与全球治理的框架、法治
朱景文(中国人民大学)
当今世界，恐怖主义活动日益猖獗，已经和正在对各国人民造成极其严重的危害，并且还将在今后相当长的时期内，作为影响世界安全的巨大威胁而继续存在。联合国大会将恐怖主义与邪教、黑社会并列，称之为21世纪的“全球性瘟疫”、“世界三大犯罪灾难之一”。由于恐怖主义是全人类的公害，必须也只能依靠世界各国的协调一致和通力配合来共同应对。本文拟就反恐与全球治理的框架及法治问题谈一谈自己的见解。
一、全球治理的概念
全球治理是全球化研究中经常使用的一个概念。全球治理的提出和下面一系列现象有着密切的关系。第一，冷战的结束使两个超级大国的对峙所引起的世界所有领域中出现的紧张局势得到缓和，从而使世界各国能够坐下来就彼此关心的全球性问题进行认真思考和谈判。第二，从经济、贸易、金融到人员流动、人权和环境等一系列全球问题的出现，往往是只靠一个国家的力量所不能治理的，需要各个国家的协同努力。第三，对许多问题国内治理已经积累了相当多的经验，不仅需要有中央政府的努力，还需要地方当局的积极性，不仅需要政府的支持，而且需要非政府组织的参与。
全球治理是针对国家治理的不足而言的，这种不足主要表现在三个方面。第一方面是全球问题显示出国家治理的有限性，需要国家之间的相互依赖。由于产生于它们权限之外的因素的干扰，政府无法履行其职责，因为在许多情况下，不仅需要单个国家的努力，中央政府与地方政府之间的相互协调、国家之间的相互配合、政府与非政府组织之间的相互协调在处理许多问题上也都是必不可少的，有时一个超国家组织的统筹和协调也是必需的。第二方面是缺乏资源。单纯依靠国家政府治理的失效是因为其物质、组织和知识资源不足以充分履行某些特定职能。第三个方面在于政府的不情愿。政府对为其民众和重要部门履行某些具体职能不感兴趣，或无法觉察问题的存在。相互依赖和资源缺乏是能力问题，而不情愿是动力问题。当然，特定场合的国家治理的失效可能源自各种原因的组合。全球治理的核心特征是：权威的治理的不同层次之间或者不同基础设施之间被重新划分。(11)要深入理解全球治理的概念，必须明晰全球治理的层次，即不同的主体在全球治理中的地位。
二、全球治理的层次
全球治理的主体，即由谁来治理，包括几个不同的层次：世界性的国际组织，区域性的国际组织，国家，非政府组织。应该指出，全球治理概念的提出主要是针对国家治理方式的不足：这种不足有的通过国家权力的授予或延伸得到补充，有的通过消解国家权力得到调节。
(一)世界性的国际组织
现在世界性的国际组织，如联合国、世界贸易组织、世界银行、国际货币基金组织、国际劳工组织、世界卫生组织等，已经大量地渗透到有关全球问题的治理过程中，其权力来源是国家权力的授予或转移，换句话说，这些授予或转移的权力原来都属于国家主权权力的范围，只是由于：(1)所考虑的问题具有跨国性，成员国的措施对它不能满意地加以调整；(2)只由成员国采取措施或缺少共同体的措施会与共同体的要求相冲突或破坏成员国利益；(3)共同体层次上的措施由于规模或效果上的原因会比成员国层次上的措施产生更明显的利益。
(二)区域性的国际组织
在冷战时期，经互会和欧共体曾是当时最大的两个区域性的国际组织。冷战结束后，经互会解体，欧共体在20世纪90年代形成欧盟，在其他地区也形成了一些有影响的区域性的国际组织，如北美自由贸易联盟、东南亚国家联盟等。区域性的国际组织权力的来源也是国家权力的授予，但是其成员国与它们的关系往往比与其他类型的国际组织的关系更为密切。
(三)国家
国家在全球治理中担当着任何组织或个人都不可替代的角色。尽管，随着全球化的进程，国际组织、非政府组织的作用在日益加强，在某些领域甚至对国家主权起到限制的作用。但是，国家仍然是全球治理的各个层次中最为重要的角色。在当代，全球治理的任何一个问题，从经济、贸易、金融、会计、知识产权、跨国公司、劳工，到公民的政治、经济、文化权利、与反人类犯罪、腐败、恐怖主义的斗争，到保护文化多样性、跨境信息流动、信息公开、跨境人口流动、公共卫生和环境，离开国家的作用是根本不可想象的。从某种意义上说，全球治理之所以要发挥国际组织和非政府组织的作用，只是为了弥补单纯依靠国家治理的不足，而不是取代国家治理。国家仍然是现代国际关系中的最重要的主体。这是由于：首先，国际组织虽然有各种不同的形式，但是以主权国家为成员的国际组织在其中起着最重要的作用，它们所颁布的任何规章或决议都必须经过主权国家的同意，主权原则仍然是国际关系的最基本的原则；其次，非政府组织虽然在国际和国内治理的许多领域都发挥着重要作用，但是在当代，任何非政府组织都必须受到有关国家法律的约束，从登记、注册到开展活动都要受到国家法律的管制。现在的问题并不是国际组织、非政府组织取代国家的作用，而是在承认国家主权原则的基础上，通过什么方式使国内与国际、政府与非政府的治理相连接。
国家权力有一个从中央到地方的系统。亚国家组织即地方国家组织是国家权力的延伸，它使国家权力地方化，它不仅代表中央政府的权力，而且具有地方的色彩，对某一问题的治理中体现了地方的特色。
(四)非政府组织
非政府组织是不在国家权力框架之内活动的社会组织，它们的治理权力不是来自国家权力，不具有运用国家权力的特征。这种治理权力不同于产生于国家权力授予或延伸的国际组织和亚国家组织，而是在国家权力产生之前就存在，在国家权力产生之后作为独立于或制约国家权力的力量仍然发挥重要的作用。在国家权力产生的过程中存在一个从非政府组织“夺权”的过程，即国家权力所治理的领域原来是属于由非政府的家庭血缘组织或经济的行会组织或文化的同一性组织所管理的领域。这些组织遍布各种不同的领域，但它们有一个共同特点，即同质性。国家的产生是和不同质的组织成员之间的相互交往联系在一起的。如具有不同的血缘的人们之间的相互交往使得原有的氏族习惯不能对它们之间的关系发生影响，而必须让位于一个凌驾于不同氏族之上的新的权力形式和规则，这就是国家与法律。但是，国家与法律的产生并没有也不可能剥夺这些非政府组织的一切权力，只是限制了其作用的领域，它们仍然在自己原有的领域发挥作用。
非政府组织在国际事务中的兴起和全球性问题相联系，人们面对着越来越多单靠一个国家或者说单靠国家所不能解决的问题，在人权、环保、难民救助、防治艾滋病等领域非政府组织都发挥了重要作用。在国际法的制定方面，它们通过游说和舆论的方式影响各国政府以及政府间组织的立场，力图使自己的理念能够反映在国际条约当中，还通过对各国实践的影响来促成国际习惯的形成；它们直接参与国际问题的解决，执行一些国际组织、跨国公司以及政府援助的项目；它们监督国家、国际组织，跨国公司国际义务的履行；非政府组织还通过司法来参与国际事务。
三、全球治理与法治：公共性、独立性和规范性
全球治理的方法有很多，法律只是其中之一。法律表现了全球治理的制度化程度，而全球治理可以通过多种方法，法律、政治交易、道德、商业习惯、政治权势的对比、谈判。就法律而言，也存在着软硬的问题，在义务、授权和确切性方面，都存在着一个硬度问题，义务的强制性、授权的大小、确切性的程度，都存在着这样或那样的差别，有些问题，用软法处理比较好，有些问题则用硬法处理较为适宜，依条件而定。
全球治理可以从不同方面分析。我们可以把全球治理分为三个不同的方面：一个是公共性方面，这主要反映全球治理的主体的性质，是属于公共的，还是私营的；一个是组织的独立性方面，主要反映全球治理的主体所设置的机构独立于成员国或成员的程度；一个是规范性方面，则主要反映全球治理的规范化程度，是个别调整还是规范性调整，以及规范的性质。
就公共性而言，上面我们已经分析了不同的主体的性质，有些运用的是公权力，如国家权力及其派生物亚国家组织、国家作为成员的世界性和区域性的国际组织，有些运用的是私权力，如国内的或国际的非政府组织，包括营利性的跨国公司和非营利性的非政府组织，还包括许多国际专业性的组织，它们在全球治理的许多问题上，特别是在提供全球治理的国际专业标准方面起着突出的作用。许多学者都注意到，就组织的公共性而言，有这样一个序列：纯粹的公权力——公权力和私权力的不同程度的混合——纯粹的私权力。
就独立性而言，主要表现全球治理的主体自治的程度，全球治理的主体国际组织的权力来源于成员国或成员的授权，但它又具有相对独立性，有的具有自己完备的决策(立法)、行政和执法(解决争端机制)机构，而有的则纯粹是一种国家间的机构，完全依赖于成员国的一致同意，没有自己的独立性。因此，就组织的独立性而言，也可以看到这样一个序列：纯粹的国家间的组织——国家间组织和超国家组织之间的不同程度的结合——超国家组织。
就规范性方面而言，则表明了全球治理的规范化、制度化程度，有的领域规范化、制度化的水平较高，有一套规则体系，有制定、解释和适用规则的机构；有的则规范化、制度化水平较低，没有处理和解决问题的规则，出现问题主要靠谈判、协商或直接的报复的形式解决。因此，就组织的规范性而言，也存在一个序列：纯粹的无规则的个别性调整——规范性调整与个别性调整的不同程度的结合——纯粹的规范性调整。
打击恐怖犯罪的中国刑法应对
徐岱(吉林大学)
美国“9·11”事件后，预防、控制和惩治恐怖组织的犯罪活动已成为各国共同的目标，但因各国所加入的国际公约及国内法所规定的内容的不同，造成各国在对恐怖组织的犯罪活动的认定及惩治等方面出现了一定程度的不协调，如对恐怖活动的认定、对恐怖组织实施犯罪所认定的罪名，等等。在我国，对恐怖主义的打击存在两种偏颇的认知：一是我国刑法关于打击恐怖主义活动缺乏具有明确性针对性的规定，应缜密立法；二是凡涉及国家安全和公共安全的犯罪，都可归类于恐怖活动犯罪而予以打击。第一种观点较为悲观，将导致裹足不前，无法对现存的恐怖活动予以打击，第二种观点易产生基于对恐怖犯罪的泛化认识而打击面过宽的症结。为应对恐怖活动，合法、有效的路径应体现为两个维度：一是现实的选择，在厘清恐怖犯罪活动相关内涵的基础上，在罪刑法定原则的限度内，依托于我国刑法及刑法修正案的立法内容，及我国所加入的国际公约，完全可以大力打击恐怖犯罪行为；二是刑事立法的应然选择。
一、恐怖主义、恐怖组织和恐怖活动犯罪的定位
如何界定恐怖犯罪，无论是国际社会还是国内学界均没有形成共识，且概念范畴的使用也较为混乱，我国刑事立法中多使用恐怖活动或恐怖组织，国际社会使用频率较高的范畴有恐怖主义、恐怖组织和恐怖犯罪，“虽然国内法与国际法都认定恐怖主义是犯罪，但是在对恐怖主义作定义时两者有不同途径，通常国内法采用一般性之定义，而国际法着重于列举特定行为”。(12)在国内法中对恐怖犯罪予以明确规定的首推美国和英国。美国《爱国者法案》(USA Patriot Act of 2001)将恐怖主义界定为：“该恐怖主义活动对于人民生命造成危害，主要发生在美国领土管辖权内，违反联邦或各州刑法规定，意图威胁或强制人民，藉由威胁或压抑影响政府政策，或藉由大规模破坏、谋杀或绑架政府行为。”英国《打击恐怖主义、犯罪及安全法》(Anti-Terrorism,Crime and Security Act 2001)所称的恐怖主义是指实施或威胁实施以下行为：一是对人之严重暴力行为；二是严重损害财产行为；三是危害个人生命；四是危害健康与安全；五是严重干扰电子系统。同时包括任何藉以影响政府或恐吓大众而达政治、宗教、意识形态目的活动的行为。(13)联合国相关机构亦试图对恐怖犯罪明确化，《联合国有关威胁、挑战及变迁高层小组》(UN High Level Panel on Threats,Challenges and Changes)将其定义为：“任何以威胁一定人口、某个政府或国际组织为目的，旨在造成平民或非战斗人员死亡或严重伤害的行为。”具体表现为挟持人质、爆炸、投放危险物质的行为，但国际社会对其所做的定义没有取得共识。
据此，不论国内法的规定还是国际上的倾向，共同点表征为将恐怖主义归结为一种行为，一种犯罪行为，一种有别于普通刑事犯罪的犯罪行为。以犯罪行为为联结点，恐怖主义、恐怖组织和恐怖活动是三个不同层次的概念范畴，且有逻辑、有次序地联系在一起：恐怖主义是某一组织或个体基于威胁、恐吓的心理活动而产生的一种观念、信仰或理念，恐怖组织是指基于恐怖心理状态而结成的有形团体，有学者将其定义为，“由三人或三人以上组成以恐吓、要挟社会为目的，实施各种恐怖犯罪活动，制造社会恐怖气氛，危害公共安全、扰乱社会秩序的犯罪组织”，(14)恐怖活动是指基于恐怖主义而形成的恐怖组织或个人所实施的影响政府、危害公众利益的行为。质言之，恐怖主义、恐怖组织和恐怖活动不是同一位阶的概念，恐怖主义是基点，恐怖组织是载体，恐怖活动是行为表现，是恐怖主义的终结点，即无论是恐怖主义还是恐怖组织一定要通过恐怖活动将反社会的心理倾向表现出来。将恐怖活动归结为一种严重的犯罪行为的同时，要防止对恐怖活动犯罪的泛化认定，以“反恐”之名将一些只是轻微影响他人或公众生活的行为或者是轻微的犯罪都认定为恐怖主义犯罪，若此，刑法所认定的众多侵害行为都可以归类于恐怖活动，这是与国际、国内较为和谐的社会环境不相符的。鉴于此，应提升恐怖活动犯罪的行为属性，即恐怖活动犯罪行为区别与一般的、普通的犯罪行为的特征是：一是行为目的和犯罪目的突现，恐怖活动之动机必须基于政治、宗教、种族、思想或是其他特定之信念，目的是基于意图使公众心生畏惧，且为计划性和组织性行为；二是行为方式的特定性，即使人感到极度害怕而引起心理恐慌的行为；三是行为方式的复杂性与交叉性；四是触犯国内刑事法律规定的多重性。根据《上海公约》的规定，为恐吓居民、破坏公共安全或要挟政权机关或攻击组织实施或不实施某种行为而采取的造成人员伤亡或重大物质损失的犯罪行为，也属于恐怖主义犯罪行为。
二、中国刑法对恐怖活动犯罪的实然规制
基于对恐怖活动犯罪行为属性的认识，从我国目前现有立法体系来看，基本可以应对恐怖活动犯罪。我国关于规制恐怖活动犯罪的刑事立法奠基于对相关国际公约和区域性公约内容的确认，后者如2001年6月中国政府签署了区域性打击恐怖活动犯罪公约，即《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义的上海公约》。由此，可以将中国刑法对恐怖活动犯罪的实然规制分为两个阶段：一是2001年美国“9·11”事件之前，我国1997年刑法典基于相关国际公约的规定将与恐怖活动犯罪有关的行为规定为具体个罪罪名；二是美国“9·11”事件之后，我国加入了相关国际公约，为履行相关的国际义务，我国以刑法修正案的形式对国际公约规定的内容予以转化，进而在内容上形成了系统的打击恐怖活动犯罪的法律规制网。
在第一阶段，我国刑法所直面的反恐国际公约及决议有1973年的《预防和惩处受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》，1979年《反对劫持人质国际公约》。区域性国际组织制定的有关国际刑法规范有1971年《欧洲惩处恐怖主义公约》，1971年《美洲国家组织关于预防和惩治恐怖主义公约》。同时我们前面提到，国际社会对恐怖活动的惩治着重于列举特定行为而形成具体罪名，如1973年联合国大会通过的《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》所规定的谋杀罪、侵害受国际保护人员罪，1979年《反对劫持人质国际公约》所规定的劫持人质罪，1963年的《东京公约》、1970年的《海牙公约》及1971年《蒙特利尔公约》连续加以规定的危害国际航空罪，1980年国际原子能机构通过的《核材料实物保护公约》所规定的非法获取和使用核材料罪，1982年通过的《联合国海洋公约》所规定的海盗罪，国际海事组织于1988年通过的《制止危及海上航行安全非法行为公约》所规定的危害海上航行安全罪。回应上述国际公约及借鉴具体罪名的规定，我国1997年刑法典首先将恐怖活动犯罪的预备行为上升为刑法所规制的实行行为，形成极具针对性的反对恐怖活动罪名，即刑法典第120条所规定的组织、领导、参加恐怖组织罪。同时，刑法典第121条规定了劫持航空器罪，这是对国际公约中所规定的危害国际航空罪的细化，刑法典第116条规定了破坏交通工具罪、第117条规定了破坏交通设施罪、第123条规定了暴力危及飞行安全罪；刑法典第122条规定了劫持船只、汽车罪，是对国际公约中所规定的危害海上航行安全罪的回应；刑法典第125条规定了买卖、运输核材料罪，是对国际公约所规定的非法获取和使用核材料罪的体现；刑法典第239条规定了绑架罪，其中较为典型的实行行为方式“绑架他人作为人质的”，是对国际公约所规定的劫持人质罪的具体体现。可以看出，我国刑法典在践行国际公约、与他国联手惩治恐怖活动犯罪中一直在前行。
在第二阶段，即美国“9·11”事件后，我国加入了《制止恐怖主义爆炸事件的国际公约》，并签署了《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》，2001年9月29日联合国安理会通过了《国际合作防止恐怖主义行为》，即1373号决议。以此为视角，审视衡量我国刑法典所规定的关于惩治恐怖活动犯罪的罪名，大有修订的必要，并结合1997年刑法典实施过程中我国所加入的国际公约的相关内容，于2001年12月通过了《中华人民共和国刑法修正案(三)》(以下简称《刑法修正案(三)》)。《刑法修正案(三)》对惩治恐怖活动犯罪所增加和修订的罪名，在遵循我国立法习惯的基础上，更加契合国际公约的内容。1998年联合国通过的《制止恐怖主义爆炸事件的国际公约》，是国际社会第一个专门打击恐怖主义爆炸活动的国际法律规范，规定了恐怖主义爆炸罪，1999年联合国大会通过的《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》规定了资助恐怖主义罪，而我国刑法典要么使用“恐怖组织”，要么使用“恐怖活动”，很少采用“恐怖主义”，鉴于此，对与恐怖活动有关的罪名如该公约第114条、第115条、第120条、第125条、第127条、第191条及第291条进行了一定程度的修订。
我国刑事立法在立法用语、罪状表述及罪名确定上比较全面地体现了恐怖活动犯罪的社会目的性、组织性的特征，在区别于一般的普通刑事犯罪的基础上可以应对恐怖活动犯罪。退一步讲，即使对恐怖活动犯罪的超主观要素认定不能、推定不能时，也完全可以以普通的刑事犯罪予以追究。所以说，悲观地认为我国现有的刑事立法模式不能有效打击和惩治恐怖活动犯罪是不确切的。
三、中国刑事立法惩治恐怖活动犯罪的应然选择
经1997年刑法典和《刑法修正案(三)》相结合所形成的惩治恐怖活动犯罪的立法内容虽说在目前可以合法、有效地打击恐怖活动犯罪，但并不意味着已缜密无瑕，最大的障眼之点是立法内容零散、混乱，易与普通刑事犯罪所规制的行为发生竞合。特别是随着我国加入的国际公约的增多，随着恐怖活动犯罪行为方式的多样态势，两个问题显见：一是如何在国内法中体现国际法的内容；二是如何细化罪名，增强立法内容的可操作性。对这两个问题的解决方案也正是中国刑事立法惩治恐怖活动犯罪的应然选择。首先，应在刑法典中确认惩治国际犯罪特别是恐怖活动犯罪的内容。这不仅是履行国际公约所规定的义务，(15)同时也是对惩治恐怖活动犯罪的立法内容加以细化的最佳路径。于此，或采取专章的立法模式，或采取条款集中规定的立法模式，无论何种模式，旨在事前予以宣告式的预防，事后可以有效地惩治。其次，在选定立法模式的基础上，有必要对恐怖活动犯罪做立法解释性条款的规定，明晰恐怖活动犯罪的行为特征和主观目的，避免与普通刑事犯罪竞合时产生法律适用上的冲突。再次，细化或增加相应的恐怖活动罪名。依据我国所加入的国际公约的相关规定，立足于我国反恐的局势，应对核材料犯罪的行为方式进行细化，不仅限于非法制造、买卖和运输等行为，还应将其关联行为如收受、使用、散布等纳入进来，形成立体性的惩治内容；基于互惠原则，增加侵害受国际社会保护人员罪，等等。
惩治恐怖活动犯罪非一国之重任，也非一国力量之所及。立足于我国现有刑事法律对恐怖活动犯罪的规制对其加以惩治，并以此为基石，增进对国际公约的认同感，缜密我国刑事立法，在与多国合作的基础上，共同预防、惩治恐怖活动犯罪。
反恐与海上能源通道安全的维护
杨泽伟[*](武汉大学)
近年来，中国石油进口量猛增，进口石油的90％以上需要通过海上油轮运输。但海上通道的特殊性决定了它极易成为安全上的一个薄弱环节，特别是“9·11”事件后，海上通道正日益成为恐怖活动的目标。因此，把反恐与海上能源通道安全的维护结合起来进行研究，指出有关国际法律制度的缺陷，提出相应的对策与建议，无疑具有重要的现实意义。
一、维护海上能源通道安全国际法律制度的缺陷及其完善
(一)维护海上能源通道安全的国际法律制度
有关维护海上能源通道安全的国际法律制度，主要体现在以下各个公约中。
1.《联合国海洋法公约》。1982年《联合国海洋法公约》对海盗行为和破坏海底管道行为均做出了明确的规定，并赋予各国相应的义务。(1)海盗行为。《联合国海洋法公约》第101条对海盗行为进行了界定，规定“下列行为中的任何行为构成海盗行为：(A)私人船舶或私人飞机的船员、机组成员或乘客为私人目的，对下列对象所从事的任何非法的暴力或扣留行为，或任何掠夺行为；(a)在公海上对另一船舶或飞机，或对另一船舶或飞机上的人或财物；(b)在任何国家管辖范围以外的地方对船舶、飞机、人或财物；(B)明知船舶或飞机成为海盗船舶或飞机的事实，而自愿参加其活动的任何行为；(C)教唆或故意便利(A)或(B)项所述行为的任何行为。”该公约第100条还明确规定，各国依法负有“合作制止海盗行为的义务”，即“所有国家应尽最大可能进行合作，以制止在公海上或在任何国家管辖范围以外的任何其他地方的海盗行为”。(2)破坏海底管道行为。海底管道运输也是一种重要的能源运输方式。《联合国海洋法公约》第113条对海底管道的破坏或损害行为做出了明确的规定，即“每个国家均应制定必要的法律和规章，规定悬挂该国旗帜的船舶或受其管辖的人故意或因重大疏忽而破坏或损害……海底管道或高压电缆的行为，均为应予处罚的罪行。此项规定也应适用于故意或可能造成这种破坏或损害的行为。但对于仅为了保全自己的生命或船舶的正当目的而行事的人，在采取避免破坏或损害的一切必要预防措施后，仍然发生的任何破坏或损害，此项规定不应适用”。可见，破坏海底管道行为是一种国际罪行。
《联合国海洋法公约》第114条规定了海底管道所有人破坏或损害另一海底管道所应承担的责任，即“每个国家应制定必要的法律和规章，规定受其管辖的公海海底电缆或管道的所有人如果在铺设或修理该项电缆或管道时使另一电缆或管道遭受破坏或损害，应负担修理的费用”。该公约第115条还规定了“因避免损害海底电缆或管道而遭受的损失的赔偿”问题。
2.《制止危及海上航行安全非法行为公约》。1988年《制止危及海上航行安全非法行为公约》是有关海上能源通道安全最重要的国际公约。该公约第3条第1款规定，任何人如果非法并故意从事下述行为，则构成犯罪：(1)以武力或武力威胁或任何其他恐吓形式夺取或控制船舶；或(2)对船上人员施用暴力，而该行为有可能危及船舶的航行安全；或(3)毁坏船舶或对船舶或其他货物造成有可能危及船舶航行安全的损坏；或(4)用任何手段把某种装置或物质放置或使之放置于船上，而该装置或物质有可能毁坏船舶或对船舶或其货物造成损坏而危及或有可能危及船舶航行安全；或(5)毁坏或严重损坏海上导航设施或严重干扰其运行，而此种行为有可能危及船舶的航行安全；或(6)传送其明知是虚假的情报，从而危及船舶的航行安全；或(7)因从事(1)至(6)项所述的任何罪行或从事该类罪行未遂而伤害或杀害任何人。该公约第3条第2款还规定，任何人如从事下列活动，亦构成犯罪：(1)从事第1款所指的任何罪行未遂；或(2)唆使任何人从事第1款所述的任何罪行或是从事该罪行的同谋；或(3)无论国内法对威胁是否规定了条件，以从事第1款(2)项、(3)项和(5)项所述的任何罪行相威胁，旨在迫使某自然人或法人从事或不从事任何行为，而该威胁有可能危及船舶的航行安全。
从上述规定可以看出，危害海上航行安全罪是国际社会公认的严重的国际犯罪，也是危害国际和平与安全的恐怖主义犯罪。(16)该公约还要求各个国家：(1)应通过国内法将危害海上航行安全行为定为刑事犯罪并予以惩治；(2)应在国内法中确立对危害海上航行安全罪的管辖权；(3)在控制危害海上航行安全罪方面，应遵循“或引渡或起诉”的原则；(4)应在对危害海上航行安全罪提起刑事诉讼、引渡等方面依法提供协助与合作。(17)
3.《制止恐怖主义爆炸的国际公约》。早在1937年国际社会就制定了第一个专门针对恐怖主义犯罪的公约——《防止及惩治恐怖主义公约》。公约明确规定，缔约国有义务将恐怖主义行为规定为犯罪、有义务制止恐怖主义行为。该公约开启了反恐国际立法的先河。
1997年联大通过了《制止恐怖主义爆炸的国际公约》。该公约共24条，有关打击恐怖主义的法律措施主要包括：恐怖主义爆炸罪的界定、将恐怖主义爆炸罪规定为国内法中的刑事犯罪、各国刑事管辖权、或引渡或起诉、被告人权利的保护、各国间调查和提供相互协助以及国际合作等。按照该公约第2条的规定，恐怖主义爆炸罪是指“任何人非法和故意在公用场所、国家或政府设施、公共交通系统或基础设施，或是向或针对公用场所、国家或政府设施、公共交通系统或基础设施投掷、放置、发射或引爆爆炸性或其他致死装置：(1)故意致人死亡或重伤；或(2)故意对这类场所、设施或系统造成巨大毁损，从而带来或可能带来重大经济损失”。根据这一界定，针对海上能源通道的爆炸活动，应当属于恐怖主义爆炸罪。
此外，《制止恐怖主义爆炸的国际公约》还特别强调各成员国应在遵守国际法基本原则的基础上进行国际反恐合作。这是该公约的最大特点。(18)例如，该公约第17条就规定：“缔约国应以符合各国主权平等和领土完整以及不干涉别国内政原则的方式履行其按照本公约承担的义务”；第19条还特别提到了《联合国宪章》的宗旨与原则。
4.《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》。1999年联大通过了《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》。该公约共28条，它规定了一系列打击恐怖主义犯罪的新措施，如对资助恐怖主义罪进行了界定、将资助恐怖主义行为规定为国内法中的刑事犯罪、在国内法中对资助恐怖主义罪确立管辖权、个人和法律实体的责任、各成员国间提供法律协助的义务以及金融机构的义务和责任等。《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》表明，国际社会已注意到向恐怖主义提供资助与国际恐怖主义活动之间存在密切的联系。同时，该公约也说明打击恐怖主义犯罪的国际法律合作日益深入。
值得注意的是，2001年9月，联合国安理会通过了第1373号决议，将《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》所规定的防止和制止资助恐怖主义的缔约国义务，扩大为国际社会所有国家的义务。
5.《海上人命安全国际公约》。1974年12月，在国际海事组织的主持下，国际社会制定了《海上人命安全国际公约》(International Convention for the Safety of Life at Sea，以下简称《SOLAS公约》，1980年5月生效)。《SOLAS公约》被认为是所有有关商船安全中最重要的国际公约。该公约由12部分组成，还包括众多的修正案。特别是值得一提的是，2001年11月，国际海事组织第22届大会通过了第A924(22)号决议，要求各委员会研究反恐问题，提出修改《SOLAS公约》，增加海上保安事项。2002年12月，国际海事组织海上保安外交大会通过了《SOLAS公约》修正案和《船舶和港口设施保安国际规则》。新的《SOLAS公约》修正案，建立了海上保安的国际法律制度，其内容不仅适用于船舶和船员，同时也适用于港口设施，对港口的保安系统在硬件、软件两个方面提出了十分详尽的要求。可以说，新的《SOLAS公约》修正案，成为了海上反恐国际合作法律框架的重要组成部分。
此外，关于海上能源通道安全的国际法规范，还包括1969年《国际油污损害民事责任公约》、1969年《国际干预公海油污事故公约》、1971年《设立国际油污损害赔偿基金公约》以及2001年《国际燃油损害民事责任公约》等。另外，还有一些区域性的国际公约，如1971年《美洲国家组织关于防止和惩治恐怖主义行为的公约》(19)、1977年《关于制止恐怖主义欧洲公约》(20)、2001年《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》(21)等。
(二)维护海上能源通道安全国际法律制度的缺陷
由上可见，针对海上能源通道的恐怖主义活动，国际社会在国际法律制度的构建方面，已经取得了一系列重大突破，并初步确立了预防和打击海上能源通道恐怖活动的国际合作法律框架。然而，就打击恐怖主义活动而言，上述与海上能源通道有关的国际法律制度，仍然存在不少缺陷，主要体现在以下几个方面。
1.没有专门针对海上能源通道安全的公约。如前所述，国际社会在维护海上能源通道安全方面，并没有订立专门的国际公约。上述国际公约，如《制止恐怖主义爆炸的国际公约》和《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》等能适用于一切形式的恐怖主义，而不是专门针对海上能源通道安全的恐怖主义活动的。这无疑会影响打击海上恐怖主义活动的力度和效果，给恐怖分子可乘之机。
2.规范的任意性。虽然大多数学者认为海盗行为违反了国际强行法义务，各国也应承担惩处海盗罪的强行义务，(22)但是上述与海上能源通道安全有关的国际公约，主要还是任意法规则。这些规则作用的发挥，完全有赖于各国对公约的签署、加入和实施。
3.缺乏实施监督机制。尽管上述与海上能源通道安全有关的国际公约，都对缔约国的义务做出了明确的规定，但各公约并没有对缔约国不履行公约义务所应承担的法律责任进行明确规定。这易导致各缔约国在适用公约上的随意性。这诚如有学者所说：“一定数量的国家签署、批准公约，是公约所构建的法律机制在国际社会有序运行的基础；在此基础上，还有赖于缔约国按照公约的规定实施公约，忠实履行其所承担的国际法义务，按照公约的规定采取应采取的法律措施。”(23)只有这样，才能充分利用现有的国际法律制度对有关的恐怖主义犯罪活动实施法律控制。否则，即使是拟定得再好的国际条约也会成为一纸空文。
4.领海管辖权的冲突。打击危害海上能源通道安全的恐怖主义活动，还涉及国家主权与执法权问题，易导致国家领海管辖权的冲突。这是因为一些海上能源通道处在国家的领海管辖范围之内，如马六甲海峡，这意味着其巡逻范围仍然局限在各自领海范围内。一旦海盗逃窜进入他国水域，就很难在追踪海盗时沟通配合。这就更需国际社会的合作与协调。
(三)维护海上能源通道安全国际法律制度的完善
1.制定统一的反对恐怖主义的国际公约。迄今为止，国际社会已经制定了10多项多边性的国际反恐公约和一些区域性的反恐公约。然而，这些公约既不是专门性的反恐公约，也不是综合性的反恐公约，因而无法形成统一的反恐国际法律制度。再加上自20世纪90年代以来，国际社会在打击恐怖主义活动方面，改变过去一个公约仅考虑打击发生在某一类领域的恐怖主义活动的做法，一直努力通过一个全球性公约规定控制所有的恐怖主义犯罪的原则和规则。(24)鉴于此，国际社会需要拟定一部综合性的包括维护海上能源通道安全在内的反对一切形式的恐怖主义的国际公约，将反对恐怖主义的基本原则、各国的权利和义务、监督实施机制等内容规定其中，并最终成为各个国家反对恐怖主义犯罪的行为准则。
2.建立公约的实施监督机制。目前有关能源通道安全的国际公约，要么缔约国不多，影响力有限；要么履约机制不够健全，没有得到切实的实施。因此，借鉴现有的有关反恐公约的实施经验，建立有效的实施机制，强化国家的履约责任，尤为必要。此外，加强国家间的司法合作、扩大国际刑事司法协助的适用范围，也是打击海上能源通道恐怖活动的重要环节。
3.发挥国际组织的作用。首先，联合国在打击危害海上能源通道安全方面，具有重要的权力和责任，应发挥主导作用：一方面，联合国有关机构能够促成统一的反对恐怖主义国际公约的制定；另一方面，联合国安理会能够采取相应的行动，促进公约的有效实施。其次，将公约的解释或适用方面的争端以及国际恐怖主义犯罪纳入国际司法机构的管辖范围，接受其调整。这有利于各个国家运用国际司法程序制裁恐怖主义的犯罪活动。最后，向国际海事组织秘书长提供所有有关危害海上能源通道安全的恐怖主义活动的情报，以便该组织更好地发挥协调作用。
4.健全国际海事合作机制。为了海上能源通道的安全，确保它不会受到恐怖分子和海盗的攻击，各国应加大海事合作的力度，成立区域或全球性的海防组织。具体实现形式可以是在海上能源通道水域，监控、识别和阻截可疑船只，实施联合海军演习，采用信息共享机制以及在海上执法行动上进行合作等。不言而喻，打击恐怖主义和海盗是一场艰苦的持久战，建立和完善国际海事合作机制也并非一蹴而就。然而，值得注意的是，一些国家已经开始行动起来。例如，从2004年7月开始，印尼、马来西亚、新加坡等马六甲沿岸三国就启动了一项计划，在海峡进行协同巡逻；2006年4月，三国还签署了一项有关马六甲海事安全的协议。(25)印尼——马来西亚——新加坡三国的这种海事合作的行动产生了一种示范作用，促使全球其他地区建立类似的组织。例如，泰国近来开始与印度接触，两国有意在孟加拉湾和安达曼海协同打击海盗。另外，还有一些亚洲国家也在讨论建立地区海事安全机动组织；非洲国家也决定采取联合行动，来打击海上犯罪活动等。
二、中国的对策
(一)加强国际合作
维护海上能源通道安全，打击海上恐怖主义活动，单靠一个国家的力量是远远不够的。因此，中国必须加强与其他有关国家的国际合作。
1.深化与东盟国家的合作。据国际海事组织海事安全报告显示，自20世纪90年代特别是亚洲金融风暴以后，东南亚水域已经成了全球海盗及海上恐怖活动最猖獗的地区之一，而马六甲海峡又是中国80％以上石油进口的必经通道。因此，中国应该利用现有的“中国——东盟10+1”的合作框架，进一步加强中国与东盟国家特别是马六甲海峡沿岸国家的合作。(26)考虑到印尼、马来西亚、新加坡等三国在马六甲海峡的海上协同巡逻，客观上有利于保障中国海上能源通道的安全，中国应该对此表示欢迎和支持。
2.参加海事执法合作。中国应在现有的海上能源通道国际法律制度的基础上，加强与有关的国际组织和相关国家在海上反恐情报交流、反恐线索调查、犯罪嫌疑人的追捕、劫持船舶的追缴、罪犯引渡等方面的执法合作，联手遏制威胁海上能源通道安全的恐怖活动。
3.推动中日韩“东北亚能源共同体”的建立，(27)共同维护海上能源通道安全。中日韩三国面临同样严峻的能源形势，三国海上能源运输风险不断增大，出于保障能源安全的共同需要，建立中日韩“东北亚能源共同体”，确保各国的海上能源通道的安全，是十分必要的。
(二)完善相关的国内法律制度
国际实践表明，要保障一国的能源安全，必须要有健全的能源管理的法律制度。
1.尽快建立国家进口能源运输安全体系。保障能源通道的安全，等同于维护国家利益。作为国家能源安全战略体系中的重要环节之一，能源运输安全体系主要包括能源运输通道、港口、船舶、修造船基地、能源运输管道等硬件设施，以及与能源运输有关的法律法规体系、国际组织和事务等软件建设内容。(28)中国既要注意海上能源运输航线安全的维护，又要重视对运输船舶、港口设施的安全以及防污染安全和能源储备安全等方面的保障。
2.探索新的能源运输通道，分散能源运输风险。中国进口石油主要来自中东和非洲，但运输船舶都需要经过马六甲海峡。而马六甲海峡的特殊性和复杂性，使之成为了制约中国海上能源通道安全的“马六甲困局”。为了减少对马六甲海峡的过分依赖，化解“马六甲困局”，中国有必要寻找新的可替代的能源运输通道，减少运输风险，从而使中国海上能源通道更加趋于安全。值得一提的是，2006年5月，哈萨克斯坦——中国石油管道正式供油。中国将通过这条油管每年获得2000万吨石油，这是中国首次通过管道获得石油。这也是中国为实现能源进口来源多元化、分散风险等战略的重要举措之一。
3.提高能源储备能力。能源储备是稳定供求关系、平抑市场价格、应对突发事件和保障国家经济安全的有效手段。为此，中国要制定相关的法律法规，确立适当的储备规模，逐步提高储备能力，建立符合中国国情的能源储备模式。能源储备能力的提高，能有效缓解因恐怖袭击造成的海上能源通道阻塞而引起的能源供应中断问题。
* 本文系司法部研究项目“反恐与我国海上能源通道安全的法律保障研究”(06SFB2055)的阶段性成果。
注释：
①联合国大会第51/210决议，1996年12月17日。根据51/210号决议成立的特别委员会的工作情况的资料参看其年度报告。在撰写本文时最新的原始资料有：《消灭国际恐怖活动的措施》工作组报告，联合国文件A/C.6/56/L.9，2001年10月29日。
②《消灭国际恐怖活动的措施》工作组报告，联合国文件A/C.6/56/L.9，2001年10月29日。
③《第一议定书》第49条规定：“‘攻击’的含义是对敌方的暴力行为。”
④《日内瓦第四公约》第5条限制了“确有嫌疑或者实际从事了危害(有关国家的)安全的活动”的人的权利。公约所保证的给予人道的对待和进行公正审判的权利不受影响。
⑤《日内瓦第三公约》第13条。
⑥《日内瓦第三公约》第17条第4款。
⑦《日内瓦第三公约》第120条。
⑧Douglas J.Feith," Law in the service of terror:The strange case of the Additional Protocol" ,The National Interest,No 1,Fall 1985.
⑨Abraham D.Sofaer," Terrorism and the Law" ,Foreign Affairs,Summer 1986,p.901.
⑩Adam Roberts," Counter terrorism,armed force and the laws of war" ,Survival,Vol.44,Spring 2002,p.13.
(11)[英]戴维·赫尔德、安东尼·麦克格鲁：《治理全球化——权力、权威与全球治理》，社会科学文献出版社2004年版，第14-15页。
(12)廖福特：《欧洲理事会如何平衡打击恐怖主义与人权保障》，载《月旦法学》2006年第132期。
(13)蔡庭榕：《论反恐怖主义行动法制与人权保障》，载《刑事法杂志》2003年第4期。
(14)赵秉志、蒋娜：《刑法中恐怖组织的界定问题研究》，载赵秉志主编：《惩治恐怖主义犯罪理论与立法》，中国人民公安大学出版社2005年版。
(15)1980年国际原子能机构通过的《核材料实物保护公约》第7条规定，“每一缔约国应于其国家法律内规定，蓄意犯以下行为，为应予惩处的罪行”；1998年联合国通过的《制止恐怖主义爆炸事件的国际公约》第4条规定，“每一缔约国应酌情采取必要措施，(a)在本国国内法下规定本公约第2条所述罪行为刑事犯罪；(b)使这些罪行受到适当的惩罚，这种惩罚应考虑到罪行的严重性”；等等。许多国际公约都规定了相类似的条款，旨在倡导国际刑法内容的国内法化。
(16)1999年《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》规定，危害海上航行安全罪行属于国际法上的恐怖主义罪行。
(17)邵沙平：《国际刑法学——经济全球化与国际犯罪的法律控制》，武汉大学出版社2005年版，第322-324页。
(18)郑远民等：《国际反恐法》，法律出版社2005年版，第84页。
(19)公约主要规定了要惩治那些绑架、谋杀和对根据国际法国家有义务给予特别保护的那些人的生命和人身安全进行其他袭击，以及同这些行为有关的勒索的具有国际意义的恐怖主义犯罪。
(20)公约没有对恐怖主义进行界定，但通过列举的方式规定了打击恐怖主义犯罪的范围。
(21)2001年6月，中国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦等六国在上海签署。
(22)参见万鄂湘：《国际强行法与国际公共政策》，武汉大学出版社1991年版，第119-120页；张潇剑：《国际强行法》，北京大学出版社1995年版，第52-68页。
(23)邵沙平、丁明方：《控制跨国犯罪与现代国际法的发展》，载《法学评论》2002年第1期。
(24)参见邵沙平：《国际刑法学——经济全球化与国际犯罪的法律控制》，武汉大学出版社2005年版，第478页。
(25)参见马晶：《纵深海盗惊梦》，资料来源：http://news.thebeijingnews.com/0582/2006/06-04/011@185091.htm，访问日期为2006年6月4日。
(26)2006年5月，中国和马来西亚就《中马海上合作谅解备忘录》的具体内容进行进一步磋商，中、马两国将在马六甲海峡海运海事、隧道航运、安全救援、行业协会和共同维护有关海域的信息共享、人员培训等方面展开合作。中国此次与马来西亚展开的合作，正是中国参与国际海事安全合作的一个新的出发点，有利于维护我国的海上能源通道安全。
(27)参见杨泽伟：《“东北亚能源共同体”法律框架初探》，载《法学》2006年第4期。
(28)参见中国现代国际关系研究院海上通道安全课题组编：《海上通道安全与国际合作》，时事出版社2005年版，第123页。