论国家审计对权力的制约和监督，本文主要内容关键词为：权力论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家审计对权力进行制约和监督的内容
对权力的制约和监督是一项系统工程，首先，要对权力运行全过程实施监督，从决策、执行、权力运行结果进行全方位的监督；其次，要对权力运行环境进行监督，建立健全约束权力运行的有效机制，减少对界对权力的不当干预；最后，要检查评价履行职权的效益和效果。通过审计监督，促进依法行政，保障决策的科学性、执行的规范性和结果的有效性。具体来说，审计的内容主要包括经济决策审计、经济责任审计、权力运行过程的审计、权力运行环境的审计。
国家审计应把对权力的制约和监督溶入日常的审计工作中，树立对权力进行监督的意识，结合预算执行和财务收支审计，注意发现重大经济活动、重大经济决策、重大资金运用中的越权行为；结合内部控制制度检查，重点检查是否有健全的制度来约束主要领导人的权力，对没有制度或者有制度未严格执行的现象进行揭露和反映，通过审计监督来促进制度的建立和完善；结合过程检查，揭露和反映不按程序操作或逆程序操作及由此产生的危害。
强化国家审计对权力制约和监督的措施
夯实一个基础---经济责任审计
经济责任审计不仅可以对任职者的各种经济活动进行直接监督和责任界定，对其职权的使用和职责的履行情况做出评价，为组织人事部门提供依据，而且经济责任审计的"热炉"效应对权力的制约起到警示作用。所谓"热炉"效应，是指任职者若滥用职权，经过经济责任审计就会受到惩处（行政处分、免职等），正如触摸热炉一样，必会感到灼痛，促使任职者在使用其职权时认真考虑其后果。实践证明，经济责任审计在对权力的制约和监督中发挥着重要作用。但与国家对之的期望相比，经济责任审计在广度和深度上还存在一定的差距。审计机关应深化经济责任审计，在提高经济责任审计的层次和审计质量上下功夫。
１、扩大经济责任审计的范围。权力的配置是"金字塔"形的，位置越高权力越大，越需要加强监督，为了提高对权力制约和监督的层次，应在对国有及国有控股企业领导人和县级以下党政领导干部进行经济责任审计的基础上，扩大审计的范围，逐步开展对省（部）、市领导干部经济责任审计，从更高层次上发挥审计对权力的制约和监督作用。
２、积极探索任期内经济责任审计。现行经济责任审计，都是领导干部任期结束后进行，是在事后对领导干部行使权力和职责履行情况进行监督，起不到防患于未然的作用，因此要探讨对领导干部任期内职责履行情况进行事中监督，发现滥用权力的现象及时进行揭露和制止，将经济责任审计分为事中和事后两个阶段进行，这样既便于组织部门及时掌握领导干部的工作能力和业绩，又便于审计机关全面调查了解情况和获取各种审计资料，避免因时过境迁、人员变动而难于取得审计证据。
３、提高经济责任审计质量。经济责任审计应以财政财务收支审计为基础、以受托管理者（即经济责任人）的经营管理活动和重大经济决策为主线、以任期内实现或完成的各项经济指标为依据，对受托管理者在任期内职责的履行情况进行全面的检查和评价，要做到问题查清、责任到人、评价客观、结论准确。目前要着重解决授权和立项不规范、审计内容不明确、评价标准和审计程序不统一等问题，需要尽快制定出《经济责任审计规范》和《经济责任评价准则》来指导和规范经济责任审计，提高审计质量和水平。
突出一个重点---查处各种越权行为
１、越权的表现形式。一般情况下，越权有三个方向，一是向上"越权"，即超越它本身的权限范围行使上一级组织的权力，这种权力不属于他的权力范围，典型的就是越权审批，如越权减免税款，越权发放贷款等等；二是向同级其他管理部门"越权"，如一些没有罚款权和收费权的单位，越权行使罚款和收费，从而导致"三乱"现象屡禁不止，另外在改革过程中，新老部门职责划分不明确，客观上容易出现越权的现象；三是向下"越权"，许多的腐败现象都是向下越权产生的。向上越权难而向下越权易，因为向下越权，上级领导可以强制命令下级服从、或者以"抓落实"的名义堂而皇之地越权、或者通过给下级打电话、批条子、推荐等方式越权于"无形"。如成克杰案，成在任广西壮族自治区副书记期间，将土地部门本已批给自治区民委的广西民族宫项目强行转批给周某开发，从中大肆收受钱财；又如李济周在任公安部副部长和全国打击走私领导小组副组长期间，越权干预下属执法机关的执法，打电话叫海关将查扣的走私船放行。
２、"越权"产生的原因。一是缺乏对领导干部特别是行政"一把手"的有效监督。同级和自上而下的监督制约机制缺乏，使一些本该受到严格监督的领导干部得不到有效监督，从而导致一些领导干部独断专行，任意越权包揽，家长式作风严重，即使有相关的管理制度，对领导干部而言也形同虚设，起不到任何约束作用。二是有些党内和政府内江湖义气浓厚，集体领导流于形式。有的班子成员或下级看领导眼色行事，不讲原则，使一些错误意见也能通过合法程序。三是管理制度上存在漏洞，给少数人越权谋私提供了条件。四是权力运行过程缺乏有效的程序制约和保障。目前行政审批程序、办事程序不规范、不健全，有关法律法规相对滞后，对执行者缺乏强有力的约束。一些地方党政领导为了显示其政绩，在上项目时不经过科学论证，不按正常的程序办理，而是由领导出面打招呼、定项目，导致大量投资长期无效益，造成巨额损失，甚至在工程招投标和工程建设中收受贿赂，进行权钱交易。
３、严肃查处各种"越权"行为，给权力运行安上"紧箍咒"。在具体的审计项目中，审计人员首先要树立对权力进行监督的意识，转变审计对事不对人的传统观念。对审计查出重大的违纪违规问题，一定要查明原因，分清责任，发现的违法犯罪案件线索要按规定程序向司法机关和纪检监察部门移交，通过审计来达到对行使权力的人的监督。其次，要检查行政程序，规范权力运行。在对计划、海关、税务、财政及其他行政管理部门进行审计时，检查是否有职责明确的办事程序和制度，权力的运用是否按规范的程序执行；重点查处上级向下级越权的问题，监督的重点是有审批、管理和财物支配权的单位和个人。对审计中发现向下越权牟取私利或造成重大损失的问题，既要严肃追究越权者的责任，同时也要追究被越权者的责任，因为下级有意按越权者的意图办事，实质是用手中的权力向上级行贿。应制定不得向下越权的规定，这样审计监督才有法可依，也便于下级维护自己的权力，敢于对上级的越权行为说"不"。最后要检查合法程序下是否存在个人因素对权力运行的不当干预。重点关注在预算编制、预算支出、预算外资金的使用上，在重大财务支出和固定资产购建中，在工程招投标过程中，在贷款的发放、承兑汇票和信用证的开立中，是否存在个别领导打招呼、批条子对正常的经济活动进行干预从而牟取私利的问题。在对海关、税务部门的审计中，还要重点检查是否存在"有意失位"的现象，即税务机关有税不征或海关对进出口业务不监管，从而导致偷税或走私现象的发生。
抓住一个关键---经济决策的审计
１、检查经济决策的科学化。首先要检查经济决策是否做到公开透明，是否建立决策项目的预告制度和重大事项社会公示制度，凡属政府和国有企业的重大经济决策，都应充分听取广大人民群众和企业职工的意见，保证经济决策的公开化和民主化。其次要检查在经济决策中是否充分发挥各类专家的作用，建立多层次、多学科的智能网络，广泛听取专家学者的意见，利用不受部门利益影响的综合研究部门的成果，使他们在经济决策中扮演"智囊团"的角色。再次要检查决策前是否进行充分的调查研究，实践证明，调查研究是正确决策的前提，是谋事之基，成事之道；检查决策机关是否制定周密详细的个案调研计划，严格认真加以实施，提交完整的调研报告。最后，在经济决策审计中注意是否存在决策权力向个人过分集中、决策权力的部门利益化、决策权和执行权未真正分离等问题。
２、检查经济决策的程序化。一是检查决策程序设计是否健全合理，避免决策中的外来干扰和个人的独断专行；二是检查重大决策是否按程序操作，是否经过深入调研、专家论证、集体讨论和广泛征求意见，最后做出决策；三是检查决策议事规则的执行情况。要建立领导集体重大问题议事规则和程序，促进权力运行规范化，在决策中要充分运用现代计算机技术，在集体决策中采用"电子会议"的决策方法。这是目前最先进的集体决策方法，每位决策参与者面前都有一台计算机终端，决策参与者能不透露姓名地打出自己所要表达的任何信息和意见，评论意见和票数统计都投影在会议室的屏幕上，避免集体决策为个别领导的意见所左右。
３、检查经济决策的法治化。权力来源于法律，必须受法律的制约和监督，在经济决策审计中，一是检查投资决策是否符合有关法律，特别要关注一些地方政府的投资决策是否符合《环境保护法》、《水资源法》和《矿产资源法》，制止以牺牲环境和自然资源来换取短期经济利益的行为，如新建一些污染严重的小纸厂、小煤矿厂等；二是检查投资决策是否符合"三个代表"的思想，是否符合人民群众的利益，重点查处一些无效益的"政绩工程"，一些超出地方财力的市政"形象工程"，对这些工程进行揭露和曝光。
４、检查经济决策的效益性。在决策审计中，要认真分析决策项目的经济效益和社会效益，通过效益的高低来评价决策的优劣。对已实施完成的决策项目，通过跟踪检查，评价投资项目的经济效益和社会效益，对无效益和造成重大损失的项目，要查明导致决策失误的原因，分清责任，提出审计意见。
突破一个难点---对"隐性"权力的监督
按照现代管理理论："权力是一个三维的概念，它不仅包括了职能和职权层次两维，还增加了第三维，即核心层。职权是由一个人在组织层次中的纵向职位决定的，权力则是同时由他的纵向职位和他与组织权力核心的距离所共同决定的"。由此可见，领导干部的秘书、配偶、子女、亲戚、情人，虽然没有身居高职，但他们靠近权力核心，他们通过领导的影响力来获取"隐性"权力。这种权力正因为是"隐性"的，可以不受制度、程序的约束，其危害比正常权力要大得多，同时也增加了监督的难度。近几年查办的大要案中，领导干部的配偶、子女、情人这些有隐性权力的人通过权钱交易获取的钱财比领导本人多得多就是最好的说明。在对权力的监督中，国家审计要研究对"隐性"权力监督的途径和方法，通过营造权力运行的良好环境，使掌握权力的人员只能在法律限定的范围、程序、程度上行使职权，铲除"隐性"权力生存的土壤。
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