农业产业化的土地流转制度探索，本文主要内容关键词为：农业产业化论文,土地论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
进入二十一世纪，中国经济在高速发展的同时，并未出现发展经济学范式下的收敛与趋同，城乡之间经济、社会发展的不协调和结构性差距的进一步扩大，直接制约着中国经济的可持续发展。基于农业的基础性地位、农村社会的稳定、农民作为市场经济的主体等因素的思考，国内外的研究者在对中国“三农”问题客观现实描述的基础上，分别从制度、要素流动、公共投入等多个维度提出化解“三农”问题的政策性建议。
制度层面上的研究一致认为：制约农业发展的主要症结在于农业的竞争能力和组织化程度，而这两者又与现行的中国农地制度密切相关，如果农地制度得不到有效的解决，势必会影响到中国今后的一系列改革与发展。不难看出，研究结论隐含着这样一个逻辑：只要解决好了农地制度，困扰中国发展的“三农”问题就会自动地缓解甚至消除。
农地制度实质上是一种可选择的经济制度安排，它不仅提供了人们相互行为的框架，而且构建了农村社会内部、城乡之间的经济秩序，约束着人们的选择集。广大学者从兼顾效率与公平的目标出发，对土地的国家所有，集体所有、私人所有三种模式的利弊展开了广泛的讨论，从这些研究中我们不难发现：研究者对农地产权争论的背后存在着明显不同的两种逻辑，一是国家(政府)逻辑，即认为只有国家才能代表全体人民的整体利益，国家所有权优先，以国家为本位的土地制度安排应是国家所有；二是国民逻辑，即认为土地财产权益应该更多地由农民支配，公民个人的财产权也是神圣不可侵犯的。与上述两种逻辑相应的土地制度一是坚持国家所有或集体所有；二是私人所有。基于国家和国民所有的不同前提假设，其研究思路也存在差异。
土地财产权私人所有的理论假设前提是经济主体的信息对称、选择自由、分散化决策以及充分竞争的市场体系的西方传统经济理论。私有产权安排是市场经济的最佳经济制度安排，针对中国现实，应该基于效率与公平原则，把更多的研究注意力放在不同的土地制度体系的设计上。
土地财产权国家所有的理论假设前提是考虑到转型时期中国经济制度农村的特殊性，以及土地作为一种具备生产、财产、社会保障职能的特殊性要素，认为局部的调控和计划安排对于土地资源的高效利用是相对有益的，农地产权的私有化并不是十分有效的[6]。因此，应当在肯定集体所有、家庭经营这一基本制度前提下，倾力关注现行制度的微观组织效率，分析土地产权与农业经营、农户经济及农村发展的关系。
值得高度重视的是，两种截然不同的制度逻辑分析的起点均是土地使用权安全性及土地使用和交易效率。因此，我们认为，对农地制度安排的考量，应将更多的研究注意力放在微观层次的农业生产组织方式和特定市场环境对农业生产组织方式的要求，以及由此而必须具有的土地制度安排和治理结构上。立足于既有的农地产权制度安排框架，通过对历史的透视和现状的比较分析，本文认为，合理有效的土地制度安排是能够激励农民真正成为市场化主体，并保证其在市场交易过程中的合法权益的激励、预防体系。可行的选择是：以农业产业化为目标，改变农业生产组织方式，提高农民的组织化程度。基于这一认识，本文拟重新调整农地制度研究视野，以市场经济对农业产业化的基本制度要求来总揽农地制度创新。
二、农村土地家庭联产承包责任制的历史贡献分析
制度经济学认为，为了提高经济效率就必须提高制度安排的精确性，因为制度安排的失序所导致的普遍混乱状态，将给企业家带来极大的不确定性行为和投资的低水平。中国30年来的改革实践充分印证了制度经济学的理论，让我们可以更加理性地来分析看待农村土地家庭联产承包责任制的历史贡献。
1、重构了具有效率优势的农村土地产权制度
在那个值得永久记忆的1958年，几乎是一夜之间、几乎所有的中国农民都走上了集体化道路。人民公社产权制度的创建，在“三级所有，队为基础”的产权制度框架中，土地分别归人民公社、生产大队、生产队三级集体经济组织所有和经营，生产队一级所有和经营则是三级所有中最基本和主要部分，其典型特征是土地高度公有化。由于计划经济下人民公社制度的资源配置是通过计划来实现的，尽管生产队、生产大队及人民公社实行自独立核算、自负盈亏，但微观的生产经营主体实际上没有经营决策权，这不仅导致资源配置效率低，而且还因集体劳动而引发的“零努力”趋势明显。只是在政府超经济强制下，人民公社土地产权制度安排所存在的致命制度缺陷，才实现了扭曲性的均衡。
肇始于1978年的中国农村土地家庭联产承包责任制，是一种诱致性的制度创新。以解放生产力为目标的改革开放，释放了巨大的经济能量，迫使政府削弱超经济强制约束，人民公社土地产权制度缺陷下的非均衡立即显露，广大农民在经济获利机会的诱导下，做出对土地潜在利润的理性反应，引致制度变迁发生，自发推出农村家庭承包经营责任制。农村家庭承包责任制保留了土地集体所有、家庭经营制度所蕴涵的经济逻辑：土地集体所有制从根本上解决了历史上土地私有制无法解决的“人人有饭吃”的生存保障问题；以集体所有制为基础的土地均分家庭承包经营责任制，彻底解决了传统集体所有制所面临的团队生产中激励机制问题，兼顾了农地配置的公平和效率，突出了效率优势。①
2、把精耕细作的传统农业生产发挥到了极致，基本解决了中国的粮食供给问题
中国是一个人口大国、农业弱国，人地关系紧张，且受水资源、气候条件等与粮食生产相关自然资源的紧约束，粮食产量安全一直是政府决策部门的头等大事。虽然传统中国小农曾经通过新的农村生产组织方式和财产制度——人民公社化来解决所面临的生存问题，中国农村并未因人口膨胀而出现“马尔萨斯陷阱”，但中国农民却始终无法摆脱“贫困的恶性循环”和“均衡陷阱”。
家庭承包经营责任制赋予了承包经营农户对其所承包土地的排他性使用权和收益权，内含了充分的激励性质，其配套制度体系的完善也采取诱导性安排，具有阻力小、实施成本低、制度可逆性大的优势，从而产生了巨大的经济绩效。以粮食生产为例，1993-2006年十四年中，除1995年谷物自给率为95.8％外，其余年份的谷物自给率均在98％以上，其中有十一个年份超过100％，十四年的谷物自给率平均为102.2％，中国粮食产量的增长速度几倍于人口增长率，人均热量供给上升了30％，并在20世纪80年代末就超过了2600千卡。显然，把中国粮食产量的提高解释为农地制度的变革有失偏颇，忽略了农业生产技术进步、粮食品种改良对粮食产量的影响，正如Bruce，Migot—Adholla and Atherton(1995)对非洲农地制度与农业产出关系研究中所揭示的显著正相关一样，充分说明了农地制度的粮食生产效应。
3、解放了农村生产力，促进农村经济、社会的快速发展
以家庭联产承包责任制为中心的土地产权制度是由其行为主体——农民为获取潜在的利润而推动的，其优势首先在于以户为单位的生产组织方式实现了利益主体核心性细化，避免了集体劳动监督成本，调动了个体农户的积极性，发挥了小农精打细算、精耕细作的优势，从而产生了巨大的制度绩效；同时，以户为单位的农业生产组织形式，为农户根据自己家庭的要求禀赋结构，合理配置劳动力、土地资源以及进行人力资本投资创造了条件。
特别是土地承包制使农户获得了经营自由的决策权，使集体所有制下已经消失的农民兼业化重新成为中国农村经济一个典型经济特征，不仅有效地规避了小规模农业生产的经营风险，同时，在不同部门之间劳动生产效率存在差异的情况下，自主经营所隐含的制度激励使农村剩余劳动力自主转移成为农户家庭的一种自觉行为。②家庭成员职业选择的自由与中国产业结构转型有利时机的契合，不仅极大地促进了中国制造业的发展和整个国民经济的可持续发展，而且改变了农户家庭的收入结构，极大地降低了农户家庭对土地的依赖程度。目前，中国农村劳动力从事农业的比重已经降到了55％以下，农业收入占农民总收入的比重也已经降到了48％以下。农村剩余劳动力的大规模转移，不仅促进了城乡要素的流动，同时流动过程中的学习效应，也极大地提高了农村劳动力的素质，盘活了农村剩余劳动力的人力资本，为市场经济注入了“价廉物美”、活力充沛的生产要素。农村剩余劳动力在非农部门就业，不仅积累了资金、技术，学到了企业管理知识，而且彻底更新了观念。近年来，一批批成功“民工”回乡创业，大大地促进了新农村建设，为统筹城乡发展奠定了较好的社会基础。
三、现行土地制度的困境分析
中国农地制度历史性的变迁所产生的巨大效应已得到世界的普遍认可，但目前中国农村的客观现实对这一问题提出了新的挑战：随着中国市场化程度的提高，为什么这一制度安排的激励效果却越来越小呢？
1、土地分散经营方式，影响了土地流转和规模效益
在新中国建立之前的一个多世纪里，新增人口几乎全部滞留在土地上，无限细分的土地使农户经营规模越来越小，导致小农始终处于艰难的、简单的维持生存状态，一直在与土地生产效率极限这一“玻璃天花板”进行抗争，凸现了中国农业的高度弱质化。传统中国小农规避农业生产风险的基本做法是兼业化，这是传统小农与玻璃天花板、农业生产内在风险进行抗争的典型表现形式。尽管如此，传统小农的生活境况却如一个人长久地站在齐脖深的河水中，只要涌来一阵细浪，就会陷入灭顶之灾。③
新中国成立后，政府力图通过集体化克服土地细碎化的缺陷。但是，30年前的现实还是让我们放弃了人民公社制度，家庭承包经营责任制使我国农业生产土地细碎化的典型特征保留了下来。全国农业普查资料显示，我国共有农户19308.8万户，耕地总面积13003.92万公顷，户均耕地0.67公顷，户均耕地0.2公顷以下的占30.35％，0.2～0.6公顷的占53.04％，户均耕地3.4公顷以上的仅占0.45％。众多专家预测，在不远的将来，中国人口将增长为15亿，大量的新增人口将产生于农村；城市化进程的加快以及温室效应下土地不断沙化的趋势，将使中国耕地大幅度缩减。如果不进行土地制度的创新，又要保证新增人口获得土地承包权，中国农村的土地细碎化特征将进一步突出。
农地小规模生产模式缺乏规模经济优势，无论从事任何投资，其效益都会受到边际生产力递减规律的影响，从而导致农民收入增长缓慢，无法消除农业部门与非农业部门之间的差距。如果说在封闭的经济环境之下，农地小规模经营还可以生存的话，那么在全球化背景下，其生存和发展问题就必须充分考虑其竞争对手的经营组织方式。近年来，随着我国农产品市场的放开，以美国为主要农产品生产大国的生产组织方式是我们对中国农业生产效率进行研究过程中必须考虑的问题。美国家庭农场的经营规模一般在几百亩以上，而以小规模农场经营著称的日本的家庭农户的经营规模也在几十亩以上，也是中国的数倍。不同生产成本的农产品在同一开放的农产品市场上去竞争，失去市场的无疑是高成本的生产者，也就是说以小规模生产的产品在开放的农产品市场上缺乏竞争力，无法与其竞争对手进行抗争，仅能维持温饱，而不能致富。
2、兼业劳动替代农业主业生产，降低了粮食安全保障
传统中国小农规避农业生产风险的基本做法是兼业化。兼业化是我国现行农村最为典型的经济特征。从市场交易费用角度分析，受市场交换频率、商品交易范围和资产专用性的影响，虽然兼业化可以较好地节省市场交易费用，但却极大地降低了农户产出的商品属性，难以实现农户的比较优势，制约了农村内部的专业化分工和发展。一方面，超小规模分散经营的我国农业家庭经营方式，难以被组织化到现代农业形式中进行专业化分工生产，从而受大市场的排挤而边缘化，不得不保留自给自足的生产模式；另一方面，由于城镇二、三产业的发展快于农村，其比较收益形成的人才和资金“洼地效应”，导致大量优质的农业劳动者和资金离开农村，进入城市从事工业和商贸服务业劳动，造成专职农业劳动力减少、专职农业劳动力资源质量大大降低，持续降低的农业劳动力资源投入严重地威胁着粮食安全。30年来，数以亿计的青壮年、有一技之长的劳动力走出农村，从开始的“候鸟式”生活，到后来放弃主业，专致于兼业，形成兼业主业化。兼业主业化必然导致主业衰落。目前，广大农村，特别是西部贫困地区，绝大部分农村青壮年、有一技之长的农村劳动力纷纷外出务工，而留在农村务农的多是一老一小，粮食生产的目的主要是自给自足，农业生产能效远不如土地承包前，以致我国粮食及副食品价格暴涨，这足以说明问题的严峻性。
3、土地保障功能占据中心地位，弱化了土地资本功能，降低了土地的配置效率
以效率为目标的生产要素优化配置的前提条件是通过要素的自由流动，实现产权低成本地从低效部门转移到高效部门的制度安排。在农业生产要素中，土地和劳动力是最主要的组成部分。目前，随着我国劳动用工制度、户籍制度的改革，劳动力要素的流动已经较为充分，土地的流转则受其自身属性的影响和农户利益保护而显得非常复杂。财富之母的土地具有保障功能和资本功能，其保障功能包括粮食生产、就业、养老等；其资本功能则是通过市场交易为土地拥有者带来预期收益的功能[13]。于是，在城市化进程中，大量农业人口还不得不被束缚在土地上，加之城乡社会保障明显呈“二元化”特征，土地的保障功能必然处于核心地位。土地的特质决定了农民的理性选择是把生存安全放在首位，所有的外在制度、技术及习俗都必须首先服务于这一生存伦理，而不是追求土地产出最大化。尽管一些种植大户突破重重困难，在政府的支持下实现了一定的土地规模经营，创造了较高的经济效益，但在农村缺乏完善的社会保障制度的情况下，由地方政府主导土地流转，甚至迫使农民出让自己的土地经营权，实质上就意味着农民失去了部分保障，这种风险与农业内部的生产性风险累积在一起，将危及土地生产性收入的稳定性和农民的社会保障问题，形成系统性风险。由此可见，缺乏一种正式的制度安排的土地集中经营所产生效益是难以长久和可持续的。
4、造成土地处置权滥用和稀缺资源的无效配置
理论上讲，家庭联产承包制并没有改变土地的“集体所有制”性质。但实际上，经过农村税费改革后，承包制下的土地的占有权、使用权和收益权已经完整地属于农户个人所有，并得到了《中华人民共和国农村土地承包法》的保护，只是土地的最终处置权仍然归集体。30年前“政社合一”的人民公社、生产大队、生产队早已被行政或自治性质的乡镇政府、村委会、村民小组所取代，农村集体经济组织的弱化甚至解体是不争的事实。因此，名义上是土地集体所有制，而最终处置权的实际行使者则是村社自治组织的行政首长。这是一种不符合“科斯定理”、产权管理权限不清楚的土地制度，存在“所有者虚置”的弊端，以致村社自治组织的行政首长独揽并滥用土地处置权，形成对基本农田保护法的严重威胁。
对于有能力在城市非农部门就业的农村劳动力来说，土地的生产性功能和生存性功能已经弱化，但在“二元社会保障”制度下，仍不愿放弃土地，仍把自己承包的土地作为未来丧失劳动能力后的生活保障来源，其拥有的土地占有权、使用权和收益权形同“鸡肋”；受制于种种因素而不能离开农村的劳动者却无力，甚至不愿意耕种更多的土地，导致我国稀缺的土地资源的无效配置和浪费，在广大农村地区出现了看似矛盾的现象：在大量的农村土地被撂荒、弃耕的同时，专业化农业企业、种粮能手却难以通过正常的市场交易稳定地取得足够的土地生产要素。
四、农业产业化的农村土地制度安排
生产和生产效率可能与一个本质上更平等的土地配置计划相关联。农村土地承包制经营责任制是与20世纪七、八十年代农业机械化程度低，以传统手工劳动为主，缺乏科技含量的生产力，农产品市场化程度低相适应的农业土地产权制度，因而是“有效的产权制度”。经过30年的发展，我国农业部门内的生产力已经获得相当发展，农业机械化程度提高、良种技术和化肥的广泛使用，极大地提高了农业生产力，产品市场化程度低的外部环境也发生了历史性的变化，这客观上要求土地制度根据外部环境的变化进行制度创新。
1、农业产业化经营要求明晰的土地产权制度
农业产业化经营是在劳动分工高度发达的基础上，更高层次社会协作的经营方式，是以各参与主体互惠互利为准则，按产业链条达成农、工、商有机结合，产、加、销联动和综合协同经营模式。农业产业化的前提是专业化分工，即产业链条上的不同利益主体进行更多的专用性资产投资，从单个农户品种的选择、特定生产技术、专业知识等。实现农业产业化的另一个前提则是土地适度规模经营，在中国农村土地细碎化状态下，适度规模经营的条件是土地流转。
产权理论认为，一个完整的土地产权应当包括土地的占有权、使用权、收益权和处置权，居于土地“四权”核心地位的是处置权。由于“承包制”的土地处置权却仍然保留在村“集体”手中，具有出租性质的土地流转必然受“集体”的制约。虽然业已颁布实施的《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国农村土地流转法》从立法层面对地方政府所进行的土地制度创新实践和大胆探索给予了认可，但由于缺乏产权理论支撑而试图通过外在因素来弥补土地产权的内在缺陷，以及破解土地福利化与土地流转的矛盾，其切实的可行性值得怀疑。也就是说，在土地制度安排本身的缺陷与农业生产组织方式、外部环境之间的矛盾并没有得到彻底的解决之前，外在制度安排的土地流转效率偏向明显，忽视了对几亿人的内在公平性，将留下后患。
从我国变革的历史分析，土地制度在经历了分散——集中——分散的历史性演变后，现在，《农村土地流转法》又要选择重新集中，这似乎是一个非常敏感的政治性问题。不过，强制性集中和市场化集中两种模式的社会效应不同，在现行环境条件下，强制性集中可以在短时期内完成，其具有制度变革时间短的优势，但更容易损害农民利益，所引发的社会矛盾可能是难以控制的，其表面上的经济成本也许较低，而社会风险却难以预料；相对于强制性集中，选择市场化集中模式，可以较好地保障农民利益，保持农村社会秩序的稳定，因而是现实的、低社会成本的途径。④科斯认为，在市场经济条件下，为了实现资源的最佳配置，清楚地界定生产者的产权是必不可少的前提条件，因此，明晰农地产权是在现行的产权制度框架下实现土地市场化集中的现实选择。
2、把承包地界定为农民个人的产权
显然地，这种产权安排不过是1950年土地改革中已经被法律承认的个人产权制度的恢复，使农民对土地拥有永久性产权。这种产权制度可能会给日后的土地集约化经营、政府公益性、非公益性征地带来协调上的难度，增加土地集约化经营过程中的谈判成本和交易费用。但从总体上分析，对于改变农地用途的建设用地而言，明确产权后，农地交易成本的增加可以让全社会更加珍惜土地；对于对土地有规模经营要求的农业生产企业和专业大户而言，由于具有法律保障的土地流转极大地降低了政策变化的预期风险，土地流转过程中增加的谈判成本和初期投入成本，可以通过若干年稳定性的经营管理改善、土地改良来实现超量弥补。这既保证了农业的长期投入，也可以淘汰低能经营，还可以避免土地资源的炒作等投机行为，从而提升我国的农业产业化水平。由于土地产权明晰后，农民的心理预期更加确定，是将土地流转给他人，还是自己经营，理性的决策将是对两种不同模式下的收益的权衡，只有在其收益总和大于农民自己单独生产的情况下，自发的流转行为才会产生，其初期的交易难度也会随着交易秩序的建立和完善而得到降低。这在一定程度上不仅扩大了土地资源配置的选择途径，也实现了对土地规模经营组织的选择。因此，静态分析，单位土地的产出必定增加，农民的收入或福利必定增加，土地规模经营组织的收益必定增加，最终结果是一种社会总体的“帕累托福利改善”。
最具价值的是这种产权制度安排：可以使土地产权所有者“恒产者恒心”，因长期的稳定财产收入预期，而增加土地的长期性投入，实现有效保护土地、提高农业收益；可以构筑农民进入城市创业、城市现代资源投入农业的利益保障机制，不仅能够加快城市化进程，还能够改善和提升农业产业化水平；可以较好地避免在土地承包经营权调整、政府征地、商业性开发过程中的不法行为和侵占农民利益现象的产生，为构建和谐的社会关系创造条件。
3、将承包的土地界定为农民的个人产权法律思考
如前所述，在现行农村土地制度框架中，土地的占有权、使用权和收益权属于农民。虽然法定土地处置权归属于“集体”，但农民也有《土地承包法》给定的20年不变的土地承包经营权，而我们更愿意相信，20年后的农民土地承包经营权仍然不会变。在此前提下，刚出台的《土地流转法》又赋予农民以一定的土地处置权——可以自主流转，如转包、租赁、转让、入股等等，在农民的土地承包期内，只要土地处置权的掌控者能够依《土地承包法》和《土地流转法》办事，属于“集体”拥有的法定土地处置权是极其有限的。换句话说，对土地处置权，农民不仅是“集体”的一份子，至少拥有“一票”处置权，而且在承包期内，承包土地的农民还能够依照《土地流转法》拥有浅层次的土地处置权，依照《土地承包法》对土地处置权的行使给予制约，“集体”拥有的法定土地处置权是很不充分的。与其在现有的土地产权制中残留一个极不充分的“集体”的法定土地处置权，让其蜕变为损害农民利益的祸根，还不如将土地处置权交给农民。
在操作上，只需从法律层面给土地承包经营权增加“有限”的土地处置权条文，并可以赋予农民对土地的产权。所谓农民的“有限”的土地处置权是指不能随意改变土地用途。这是土地资源的特殊属性、土地资源所承载的重大责任、以及根据中国人多地少的现实，必须确保“18亿亩耕地红线”所决定的，并通过《基本农田保护法》得以法律保障，《土地流转法》也不会有任何突破。可见，“有限”的土地处置权与土地的国家所有制、集体所有制或私有制没有直接关系，将承包的土地界定为农民的个人产权既没有法律障碍，也没有对现实的土地制度构成冲击。事实上，拥有土地产权的农民自主决定土地是否流转以及流转方式——土地及其产权租赁、转让、赠送、继承，甚至买卖，并没有改变土地的用途，不可能对现实生活带来什么风险，只会展示其最大的优势：土地有了真正完整法律意义上的主人，能够切实保护土地资源，持续地对土地进行长期投资，提高土地资源的质量；在《物权法》的保障下，失地农民可以通过市场机制得到补偿，避免工业化、城市化进程中对农民的掠夺，构筑了农民利益的法制保障；构筑了土地资源优化配置的制度环境，为实现土地规模经营，提高农业生产效率，做强中国农业开辟了崭新而广阔的前景。此外，还避免了农村新增人口要求重新调整土地分配的矛盾。
4、把农民个人的土地产权直接转化为法人经营权，建立土地管理法人治理组织
显然，将承包的土地界定为农民的个人产权，只是第一步，接下来是把农民个人土地产权直接转化为“集体法人经营权”，形成土地管理的法人治理，以降低土地流转过程的交易成本，规避农户因土地流转而产生的系统性风险。
这种制度安排具有20世纪50年代中后期土地合作化的某些特征，但又与之有着本质的区别。20世纪50年代的生产合作社是为了消灭土地私有制，实现土地集体化的一种经济组织，是一种“共有产权”制度。现实所要求的土地合作社是一种“土地产权经营”组织，是在村民自愿的前提下，村民以土地产权入股而构建的一种股份制组织。土地合作社将细碎化的交易对象整合到一个组织中，农户既可以以家庭为单位单独从事农业生产，维持现有的生产经营模式不变；也可以在土地产权不变的前提下，将自己的土地产权作为股份委托给合作社代理经营，按其股份分享土地产权收益；还可以将土地产权转让给他人(包括土地合作社)，转化为其进入非农领域的启动资本。其实，在土地合作社框架下的土地流转，是在需要集中土地、实现规模经营的农业生产大户、公司与众多农户之间的土地流转过程嵌入的一个代理和服务性组织，其既能够有效避免土地规模经营者与众多农户一一谈判的效率损失，降低土地流转的交易成本；还能够通过土地合作社的整合优势，替代个体农民在土地流转中的劣势地位，有效保障农民利益；更能够在土地合作社整体理性引导下，选择优质的土地规模经营者，实现土地资源的优化配置。
土地合作社的主要功能是为入股农户(包括务工农户)代理经营土地产权，包括选择土地经营者、土地流转的管理、流转收益的管理和分配，保护农户的合法财产权利。可喜的是，2007年7月1日《中华人民共和国农民专业合作社法》正式实施，法律明确规定了合作社自愿联合、民主管理的互助性经济组织性质，在组织的建立、合并、分立和解散、组织及其成员的权利和义务等方面也做出了明确的规定。土地合作社是农民专业合作社的基本形式之一，《农民专业合作社法》使其具有了法律保障。在土地合作社内，可以通过股东大会赋予村委会为法人代表组织，由其负责经营农民的土地产权和实施产权收益的分配。为保证土地合作社的正常运行，必须针对土地合作社的基础性和特殊性制定“土地合作社组织法”，通过法律来规范土地合作社行为，保证其健康发展。由于土地合作社以本村、本地的农户为主要服务对象的，其服务性质具有公益性，应该以“特殊法人”来对待，需要给予土地合作社多种政策优惠，其中包括长期享受免税待遇。
当前，成都市各地农村正在积极开展土地的“确权”和“还权赋能”，与其说这是土地流转的现实需要，还不如将其理解为构筑农民土地产权，实现土地产权直接转化为法人经营权，建立土地产权集体治理的基础。因为这样的认识更能有效实现土地资源的市场化集中和优化配置，更能有效保障农民的合法权益，更有利于加快我国的城市化进程。
注释：
①根据林毅夫提供的数据，合作社发展初期的成员数普遍较小，到了1958年以后公社的成员数突然增加到了每社5000户，而中国农业合作化运动的危机也恰恰是从1958年以后开始的。参见林毅夫：《制度、技术与中国农业发展》，上海，上海三联书店，上海人民出版社，1994年，P21。
②姚洋、李箐(2003)对浙江、安徽等六省的数据进行分析，得出的结论是，土地分配的均等化增加了人们的移民趋向，参见姚洋、李箐：土地均分与农村劳动力流动，载廖洪乐等(编)：中国农村土地承包制度研究，中国财经出版社，2003年。
③Pei(2004)认为：在一定的技术条件下土地生产率存在着一个增长的极限，这一极限是由农业的生物和自然特性所决定的，是大自然给予人类的制约，他将这一极限称之为人类面临的“玻璃天花板”。参见Pei,XiaoLin,2004,The law of limit of land Productivity:An Improved Malthusian Theory with a case of Equal Distribution of land in China,forthcoming in Research Report Van Vollenhoven Institute.
④应当由农村集体把土地集中起来交给少数种田大户经营。这种办法只能是改变了土地的占有状况，由原来众多农户耕种的土地改变为由少数农户耕种。尽管这可以提高农业生产的规模效益，但是会激化由此产生的农户之间的矛盾，损害其他农户的合法权益。除非有一个良好的监督制度安排，否则难以在现实中推行。另外从产权制度上看，这种办法并没有从根本上改变现存土地制度中的产权缺陷。不能使广大农户在市场公平竞争的条件下，完成土地的集中化经营，也会损害大多数农户的合法权益，因此这不是一个好的解决办法。
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