摘要：本文主要从规划管理工作中遇到的实际问题，思考控制性详细规划对于当前社会经济条件下如何更好的促进社会经济发展，以广州市番禺区实际情况入手，对遇规划编制和实施过程中遇到的问题进行一次探讨，以期能够参考和借鉴。
关键词：控制性详细规划；社会经济发展
在当前社会大环境下，经济指标一直作为衡量城市发展情况的最直接的评价依据。作为直接指导经济建设法定规划的控制性详细规划，与经济发展的关系密切相关。控制性详细规划的编制和修编在城市发展建设过程中扮演越来越重要的角色。随着经济快速发展，在一些领域中也促使规划方面需要随着发展和更新。因此，如何使城市规划与社会经济发展进一步的协调统筹，是规划编制过程中要重点考虑的问题。
1 控制性详细规划的作用和地位
1.1控制性详细规划由来
控制性详细规划最早由西方国家提出并实施，自上世纪80年代引入我国，经过30多年的不断规划实践，结合我国改革开放的进程，对我国城市化发展和城市建设起到了巨大的作用。
1.2控制性详细规划的法定地位
我国城乡规划体系中对控制性详细规划的地位予以明确。《城乡规划法》明确规定详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划，并要求修建性详细规划应符合控制性详细规划的要求。
控制性详细规划是法定的、唯一的直接规划管理和实施的依据。并规定核发两证一书的前提条件是符合所在地区的控制性详细规划。
依据《城乡规划法》并结合广东省、广州市的实际工作情况，也制定《广东省城市控制性详细规划管理条例》、《广州市城乡规划程序规定》、《广州市城乡规划技术规定》等相关法律法规，在符合《城乡规划法》的基础上，对具体工作环节遇到的问题提供依据和指导。
2 广州市番禺区控制性详细规划编制情况
2.1 2000年之后，中国的经济发展进入到一个快速发展期。广东作为经济发展强省，工业发展迅速，对工业用地的需求量也较大。为了推动工业的发展，番禺区曾经在2000年后的几年集中编制了20多个工业集聚区的控制性详细规划，以便能够依程序出让用地发展工业，并在之后的几年收到了不错的效果。
2.2 2008年，在《城乡规划法》正式实施之后，广州市按照法律要求，并且为了填补部分城市区域没有控制性详细规划提供指导，提出开展广州市城市规划全覆盖工作。通过两年多的编制和审批工作，2011年7月，广州市人民政府正式批准《广州市控制性详细规划全覆盖》。
2.3 在控制性详细规划全覆盖批出之后，广州市根据新的发展要求，对十几个重点项目平台进行规划修编工作。
3 控规批出以后遇到的问题
在2011年控制性详细规划批出之后，各级规划管理部门依据批出的控规开展日常规划管理工作。但是，通过近几年的规划管理工作，全覆盖问题暴漏的问题越来越多，主要有以下几方面问题：
3.1 现状摸查工作不详细
从2008年提出要开展控规全覆盖工作到2011年7月控规全覆盖批准实施，中间短短两年多的时间，能够对整个广州市市域进行全覆盖工作，从工作效率来讲是十分高效的。但是最直接也是最基础的问题，就是现状调研不够细致。现状调研包括对自然条件、历史沿革、人口及居住状况、现状建筑情况、产业状况、道路交通现状、公共服务设施现状、市政管线与设施现状、文化遗产现状、环境保护情况以及村的情况等内容，以及居民对本地区发展愿景都是现状调研的关键内容。这些工作是需要耗费时间去搜集和现场踏勘的，是规划编制工作的基础。
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3.2 与相关专项规划对接不够
城市规划是一个综合性的规划，需要将各个专业部门的发展规划都落实到具体用地和建设层面。回顾控规全覆盖工作可以发现，在全覆盖工作前期，相关部门组织编制部门专项规划的少之又少，没有一个对各自领域发展的提前布局，在控规编制中，设计单位按照自己的规划思路进行布局，从而导致后期部门用地发展需求与已批控规存在矛盾。
3.3 与已批行政许可对接不够
在规划编制过程前期，对各类行政许可、行政审批、用地权属、用地收储等内容进行搜集和整理，并在规划中结合行政许可资料进行规划编制工作。但是在整个2年多的时间里，行政许可和审批工作也在同步进行，这期间规划编制缺少对各类行政许可资料的更新，导致新批出的控规与新批出的行政许可之间存在矛盾，从而影响项目的开发建设进度。
3.4 规划控制过于生硬，缺少弹性
在控制性详细规划编制过程中，对于各项控制指标和其他控制内容，在控规执行过程中相对生硬，没有给予一定的弹性空间，致使后期修建性详细规划设计过程中容易与控规存在矛盾。
3.5 控规执行过程中存在的问题
番禺区的实际情况是在大量现状已建成区编制控规，需要较多尊重已有产权的用地，但同时，老城区缺少公共配套和道路拥挤等问题也需要在控规中解决，这就难免部分规划内容与现状建设存在矛盾。用地业主为了自身发展需要进行改建或者扩建，遇到与控规不符的问题，但是目前政府财政状况整体不佳的情况下，政府又无法及时对用地进行收储，导致许多用地业主无法发展，白白浪费了土地资源。
4 新的社会经济发展形势下的控制性详细规划编制工作
目前，广州市已经针对控制性详细规划制定了技术与程序方面的相关规定，并制定了规划动态更新制度，允许对规划不合理的地方提出规划修改，收到了一定的效果。在对上一轮控规编制进行梳理和总结后，结合新的社会发展形势，对下一步规划提出一些建议。
4.1 控制性详细规划编制需要与时俱进
目前社会经济发展瞬息万变，新型产业、新兴事物更换代带速度特别快，在下一步规划编制过程中需要结合社会发展同步推进。比如，我国将逐渐步入老龄化社会，对养老产业的用地需要会越来越多，在规划中要提前对下一个发展期的需要做出评估，并对用地做出合理的安排和布局；二胎政策的放开、大力发展电动汽车产业、鼓励全民创业等诸多政策的制定，都会从各方面影响到今后规划编制工作的内容。控制性详细规划作为直接指导城市用地、建设的法定规划，需要及时适应新形势的发展，科学合理的为城市发展和建设服务。
4.2 强化现状调查
对于城市化发展程序较高的广州地区，大规模的新增用地越来越少，所以多数情况下是去完善现状已建成区的控规，这就需要充分做好现状调查，详细摸查现状各种情况，充分听取当地居民对于发展的远景，结合新的规划理论和技术，解决实际问题。
4.3 控规应有一定的弹性
控制性详细规划是法定规划，这就要求其控制的内容具有法律效力。在编制控规时应当充分考虑控规编制的目的，在控规成果中对一些强制性指标需要去严格控制，而对于一些非强制性的内容，可以进行一般性的控制指导要求，在符合上位法律法规和上层次规划的前提下给修建性详细规划阶段预留一定的弹性，使其中分结合现有先进理论和技术手段，去创造丰富的城市空间形态。
4.4 保障控规的实施和经济发展
一般控规从立项到最终审批出来需要几年时间，在这期间如何保证规划区内的发展，目前仍没有一个好的解决办法。对于土地使用者来说，需要在有限的时间内发挥土地的价值，就需要充分利用好土地。而目前多数情况下，规划管理者经常对于正在编制控规的区域予以严控，限制了土地使用者在规划编制期内的土地开发和利用，浪费大量资源。曾经广州市允许批准临时建筑，这可以从一定程度上缓解这种问题，但目前临时建筑也停止审批。在近些年的城市发展中，就有许多企业因为控制性详细规划改变其合法权属的用地性质，而无法新建扩建、融资、抵押等，继而倒闭、破产。在国家提倡“全民创业、万众创新”的形势下，在新增土地存量不多的条件下，建议规划和土地管理部门可以对这种问题进行认真研究和探索，真正做到“珍惜和合理利用每一分土地”。
论文作者:李仲昆
论文发表刊物:《基层建设》2015年第35期
论文发表时间:2016/12/1
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