从社会性别的视角审视中国的性别立法与社会公共政策，本文主要内容关键词为：公共政策论文,社会性论文,中国论文,视角论文,性别论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国50年来性别立法与政策可以分为两个阶段：第一阶段是计划经济阶段(1949-1979)，第二阶段是计划经济向市场经济过度的阶段(1979-2000)。在第一阶段，中国的社会组织结构是金字塔式，高度一体化，对外封闭，国家以平等、政治斗争为目标，忽视经济发展。在第二阶段，中国开始转向多元的网络式的社会组织结构，强调经济效益，走向改革开放，个体选择空间加大，人们的主体意识有所增强。
第一阶段：计划经济时期性别立法与政策的制定情况
一、建立比较彻底的男女平等立法
中华人民共和国1950年颁布第一部重要的法律《婚姻法》，实行男女婚姻自由、一夫一妻、男女权利平等，保护妇女和子女合法利益。同时，婚姻法还明确规定了夫妻之间的权利和义务，提出“夫妻为共同生活的伴侣，在家庭中地位平等”，“夫妻双方均有选择职业，参加工作和参加社会活动的自由。”规定了夫妻各自使用自己姓氏的权利及相互继承财产的权利。1953年2月，中央人民政府委员会通过了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。《选举法》在第一章总则的第四条规定：“凡年满十八岁之中华人民共和国公民，不分民族和种族，性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，均有选举权和被选举权。”1954年颁布的第一部宪法明文规定：妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活方面享有同男子平等的权利。50年代初期中国的性别立法在诸多方面都处于世界领先水平，妇女的财产权利比韩国早获得39年，妇女与男子共同参与社会的权利比日本早34年，规定女性参政的比例是中国在妇女参政方面的一大贡献。
这些男女平等立法的重要特点是，改变了中国社会对女人的传统观念，第一次在法律上把女性作为主体、作为与男性对等的人来看待，强调男女具有平等的权利，应当说是具有很强的反封建意义。倡导女性权利与中国传统的歧视女性的习俗是尖锐对立的，与传统的男性中心家庭制度产生了强烈的冲突。这种冲突在农村土地改革时已经出现了。当根据地实施《土地法》大纲，进行土地改革时，许多农村只分给男性劳力土地而不分给妇女土地，女性始终被看成第二性。针对这一情况，中央颁布政策，要求在耕者有其田的土地分配中，必须将妇女列为分配对象，每个妇女拥有一份土地。为了保证妇女分到土地，一些女会员坚持以人为单位而不是以户为单位发放土地证，防止男性户主取代妇女的土地所有权。可以看出，男女平等的原则已经触动了男女不平等的根源——以男性为中心的婚姻家庭制度以及男外女内的性别关系。
坚持男女平等的立法和政策，在中国这样一个具有深厚封建文化沉淀的国度中，难免遇到极大的阻力。不少农民不理解婚姻自主与男女平权，将打骂妻子、包办婚姻看作天经地义的事情，一些干部以为“执行婚姻法令要照顾环境；坚决执行，就会天下大乱。”对此，中央政府采取了不妥协的态度，指出：“照顾环境也是对的；但不应忘记：更重要的是改造环境！农民要求推翻封建地主统治，这是革命的，应该积极拥护与领导其彻底实现的；但有些人要求不发动妇女，不实行男女平等、婚姻自主，这就不应一味迁就，当尾巴。迁就的结果，只能是把社会的前进迟滞起来，保留封建的家庭关系。”旗帜鲜明地坚持男女平等的原则。
新中国建立以来的男女平等立法与政策，无论在广度还是在深度上都超过了“妇女参与发展”的阶段，它不是接纳已有的社会性别制度，而是开始挑战现存的社会性别制度，它的起点是高的，显示了一定深度和力度，甚至已经提出了女性的民主权利的问题。1957年3月8日视为传达中央政府声音的《人民日报》发表了〈尊重女社员的民主权利〉一文，对阻碍男女平等的“户”观念进行了否定，文章尖锐地指出：开社员大会以户为单位计算出席人数，即使占社员一半的女社员都不到会，也可以算作全体社员或者多数社员出席了，通过了决议也被认为是合法的，这是对女社员的民主权利的践踏。因此，对于男女平等立法在计划经济形成过程中所达到的思想水平，我们应当有足够的估计。
但是，我们同时也应看到，当时的性别立法充满了理想主义，更多停留于一般的原则规定和宣言，对延续千年的父权制缺乏深刻反省，对改造父权制的难度缺乏认识。在政策层面上，始终未对父权制的父系、父姓、父居进行认真的清理，更谈不上逐渐改变建立在父权制基础上的社会结构：家庭生活的婚姻模式依然按照原有的父权制方式运行，父系、父姓、父居深深地支配着人们的生活方式，尽管在生产单位里，它无法左右社会的分配和生产的组织方式。
同时还应当看到，在计划经济时期，妇女争取权利的斗争又不是不彻底的。妇女的利益往往要让位给“阶级”、“集体”、“全局”、“组织”的利益。中国文化一向推崇集体本位排斥个人权利，只是在不同的历史时期，“集体”的内涵不同罢了：在封建社会，指的是家族，在计划经济时代，指的是“组织单位”和超越个人之上的“社会”。从另一方面看，随着新中国的建立，国家权威逐渐取代了家族势力，在国家意志的强大攻势下，封建宗法势力失去了昔日的威风，女性对男性的依附、男性对女性的控制出现了明显的松动。然而，女性的权利并为伴随性别关系的变化而生长，而是由性别的依附转向对于社会组织及国家的依附。于是，争取妇女权利的努力出现了悖论：一方面女性走出家门，接受教育，参加工作，参与社会都是为了获得自主权；另一方面，女性走向社会的过程往往伴随着丧失个体的主体权利的失落，服从组织的安排往往成为妇女行动的最高准则。
二、走向社会：女性角色的演变
如果说，西方女性在工业过程中走向社会参与经济建设，是靠看不见的手来推动的话，那么，中国女性在妇女运动中参加工作，却是靠政府有形的手来推动的。新中国建立后，中央政府对于妇女运动的一大重要政策，就是大规模地动员和组织妇女走出家庭，走向工业农业第一线，参加社会生产劳动。尽管这主要是从国家的需要和利益出发，但其对于中国妇女经济独立和社会地位提高的作用是不可低估的。
中央政府通过自上而下的行政管理手段，乃至一定程度上的强制方式，有效地组织和动员了大量妇女参加劳动和就业。短短几年里，妇女参加生产劳动的比例直线上升，这在世界历史上是空前的。
中国传统的男外女内的性别分工已经根本性的变化，女性的社会工作者角色已经形成，大多数女性与社会经济生活隔绝的历史已经结束。
出于对男女平等的考虑，中央政府较好地解决了伴随妇女就业而引发的两个问题，其一，妇女工作报酬。中国妇女在普遍就业中，与男性同工同酬很快就得到政策上的认同。1951年2月，政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》明确规定：男女劳动要同工同酬。1955年公布的《农村生产合作社示范章程草案》也对男女同工同酬作出规定。这一政策在农村成为妇女干部维护妇女劳动报酬的依据，在城市成为女工获取合理报酬免受歧视的保障。在政府的积极干预下，大多数女性参与社会经济与同工同酬几乎是同步进行的。
其二，女工生育问题。女性就业之后仍然承担着怀孕、哺乳等一系列人口再生产责任，这一职责的履行势必中断女工的生产过程。中央政府没有将生育看作妇女的私事，也没有放权交给各级组织或单位自行处理，而是看作政府必须履行的职责，推出一项前所未有的有利于妇女连续就业、解除生育之忧的政策。中华人民共和国劳动保险条例明确规定：女工在产前后休假56天，工资由单位照发。这一政策表面看来是将责任推给“单位”，其实是将责任留给了政府。当政府要求“单位”为生育妇女照发工资时，就意味着政府将这一部分工资交给“单位”，由“单位”发给个人。由于计划经济时期政府与“单位”（包括企业）的特殊关系，“单位”能够顺利履行政府的政策，从而比较成功地解决了女工生育与就业的矛盾。女工生育非但没有失业，反而得到经济上的保障，这不能不说是社会主义计划经济时期一项对妇女发展的特殊贡献。
三、家庭角色更多地属于女人
在计划经济时期，女性的社会角色得到大力的张扬，它绝不是女性家庭角色在社会上的延伸，而是女性向传统男性领域的进军。在这里，一切过去被视为是女性禁区的领域，统统受到了挑战，中国历史上出现了第一个“女子公路测量队”“女矿工”“女炼钢工”“女船员”“女飞行员”等等。作为社会主义计划经济时期体现中央政府精神的特殊方式，典型示范宣传从50年代在各种报刊上频频推出“铁姑娘”形象，倡导女性从事传统的男性岗位工作。一向定型的刻板的女性形象受到巨大的冲击。
为了保证女性就业，改变男主外女主内的性别分工，消除抚养孩子给女性造成的拖累，政府与妇联开始大力兴办幼儿园，通过社会和单位来解决女性后顾之忧。托幼事业被政府提到全党事业的高度来看待，兴办各式各样的托儿所幼儿园在50年代蔚然成风。
这些托儿所幼儿园是针对女性实用性性别需求建立的，比较注意妇女的需要：托儿所幼儿园的工作时间往往超过妇女的工作时间，以保障女性安心工作；托儿费用低廉能够为职业妇女承受，幼儿生病由看护人员护理，母亲不必请假影响工作；为了母亲生育后工作不被婴儿拖累，托儿所56天后就可以接纳婴儿入托，同时还充分保证了母亲的哺乳时间。可以说，托儿所的积极作用一直延续至今，它的成功经验不应随着社会经济的转型被抛弃，而应加以借鉴。
当然，当时，政策对性别分工的挑战是不彻底的，一方面它改变了女性单一主内的角色，将其引向社会生活领域，另一方面它保留了女性的主内角色，而没有让男性分担照顾小孩和家庭的责任。照看小孩依然更多地被看作是女人的事情。这一点可以从两方面得到证明：一是妇联的工作和活动，一是政府的政策和通知。50年代妇联开展了“五好”（政治挂帅思想好、勤劳增产工作好、勤俭增产工作好、学习和教育孩子好、团结互助安全生产好）家庭的活动，各级妇联组织表彰和宣传了许好“五好”家庭妇女，其中一个重要内容是妻子如何照顾好孩子和丈夫，解除丈夫的后顾之忧。在50年代《人民日报》刊登的多篇文章几乎无一例外地将家庭角色与妇女联系到一起，如《将军的好妻子、家庭的好主妇》《北京妇联开展“五好”宣传，家庭妇女普遍受到教育》《天津河东区奖励400多家庭妇女》等等，其中暗含的潜台词是女人做家务天经地义，男性是被隔离在家务劳动之外的。此外，在中央政府精神及群团通知上，也将办好托儿所幼儿园仅仅看作减轻妇女的负担，而未曾意识到男性在照料孩子中的责任。1957年，刘少奇在《关于托儿事业》一文中指出：育儿事业解决不好，妇女无法出来工作。《中华全国总工会关于坚决保护女职工合法权益反对歧视迫害妇女的通知》指出：“要积极协助有关方面办好托儿所幼儿园及各种妇幼保健事业，帮助女职工减轻家务负担，解除她们的后顾之忧。”在这里，妇女政策也是将照顾小孩仅仅看作妇女的职责，注意到女性的实用性性别需求，而忽视了妇女的战略性性别需求，不自觉地巩固了女性的家庭角色。
这种不彻底还表现在男女职工不同的退休年龄规定上。1951年政府颁布的《劳动保险条例》，规定了男女职工退休年龄为：男工人和男职员年满60岁，女工人和女职员年满50周岁。这一男女退休年龄相差十年的退休政策的确认至少说明两点。第一，在当时，性别在是否必须参加社会劳动方面，有着不同的强调。第二，女性的母亲角色得到了更大的尊重，母亲的价值得到了更充分的肯定。对此，也可以认为是社会，包括政府对于传统的性别分工及角色规范的认同——至少是妥协。
第二阶段：向市场经济转换阶段出现的改革措施与性别立法原则的冲突
高度集权的计划体制的弊端经过30年的时间明显地暴露出来。80年代初前后，中央政府开始调整整个国家的基本政策，从以阶段斗争为中心转向以经济建设为中心。一向受到贬低和排斥的市场经济渐渐成为未来的发展蓝图，发展经济和增进效益作为中心工作。
一、土地联产承包责任制及土地承包政策
中国农村自1983年起推行家庭联产承包制，目的是调动农民的生产劳动积极性，促进农村经济的发展，这是农村改革的一项重要政策。
与家庭生产功能的强化相伴随，没有受到彻底触动的父系制观念也复活起来。在中国广大的乡村，虽然主干家庭和核心家庭不断增加，家族势力渐渐减弱，但是父系制却始终占据主流，是农村家庭一块牢固的基石。从父系制立场看女人，女人不具有独立的价值和社会地位，女人出嫁与男性娶亲有着完全不同的意义；男人结婚是娶进来增丁添人，丈夫不必离开爹娘而要为父母养老送终；女儿出嫁是从娘家分离出去，到丈夫的家庭生儿育女。农村大多数家庭依然是按照父系一脉相承的，男性是家庭的支柱和骨干，女性的主要价值是为男性家庭传宗接代，赡养老人。男婚女嫁、男外女内的观念，几乎依然为大多农民视为天经地义，于是，近几年来，出现了种种侵犯妇女土地权利的政策措施。
第一，土地分配中的性别歧视。如，据黑龙江妇联组织对13个地市的50余个县（区）农村妇女在口粮田责任田（以下简称“两田”）分配中存在的问题进行的调查，发现(1)男女劳动力待遇上不平等。在责任田的分配上，一些地区否认妇女是劳动力，不分给责任田。女农民与土地分离；(2)分地年龄划分不平等。有些地区的妇女被无条件地缩短了从事农业生产时间。分地份额不平等；(3)在责任田分配份额上的不平等。有些地区虽承认妇女是劳动力，但只分给半份责任田。
第二，嫁出、嫁入中的不平等。嫁出、嫁入中不平等集中表现在两个方面：一方面是由于妇女异地结婚导致妇女“两田落空”；另一方面是由于男到女家落户而拒绝分给男方土地。如，黑龙江省《实施〈妇女权益保障法〉细则》第33条二款规定：妇女结婚后，在婚入地没有调整承包之前，婚出地应保留其口粮田和责任田；婚入地在调整承包田时，应按当地标准划结婚入妇女口粮田和责任田，婚出地相应将其责任田和口粮田收回。而实际上，婚出地婚入地在妇女异地结婚问题上缺少必要的沟通和衔接，婚出地急于收回土地，婚入地因种种原因不分给土地。在泰来县异地结婚的6812名妇女中，没有两田的4306人，占63%。而对的“倒插门”户中，男方及其子女的歧视，实质上也是对妇女的歧视。这种情况在河南、内蒙、广西、四川等地都大量存在。
第三，剥夺妇女结婚居住地的选择权利和土地使用权。一些农村在村规民约中规定：女方一旦结婚立即迁出户口，不得在本村落户，对于女方结婚的住所，强行进行限制，剥夺妇女对于婚后居所的选择权。如果说，前几年一些侵犯妇女权利的措施，往往发生在妇女结婚以后，那么，近几年来，随着国家土地承包30年不变政策的实施，已经扩展到妇女结婚以前。1998年湖南某些乡镇在设计责任田承包方案时规定：年满23岁的女青年因为要结婚出嫁，完全没有分田资格，但年满20岁的男青年不仅可分得一个人的责任田，即获得30年的田地承包权，并且，由于预测5年后男青年必然娶妻，26岁将生孩子，他可再加上老婆的25年和孩子的24年承包时间，因此，他一人获得79年的田地承包权，如果折合30年折合一亩，20岁的男性可分2.63亩田地。在此，女性的土地权利已经被预先剥夺了。
这些歧视性的政策和措施，将会带来一系列的妇女问题和社会问题，如，越来越多的务农种地妇女失去属于自己的土地资源；重男轻女、男主女从的传统被强化，进而冲击计划生育的国策，以及导致性别比例失衡的严重社会问题。
二、市场经济对女性的排斥
20世纪70年代末，中国大陆开始由计划经济向市场经济转轨。经济转型给企业带来的变化之一，是企业的职能出现了重要变化。企业正在由原来的行政机构变成追求经济效益的实体。伴随企业职能的转换，企业开始按照经济规律操作运行，追求低成本高效益，力争利益最大化。于是，维护妇女权益的公正目标就与企业的经济目标产生了冲突，妇女就业的难度大大增强了。
首先，女工更多地下岗。随着经济体制改革的推进，隐含在企业内部的大量富裕人员渐渐成为显性的群体，被从企业中剥离出来。在下岗人员中，女性比例高于男性约10多个百分点。据国家统计局、劳动部及中国总工会公布的调查统计资料显示，1994年女性占下岗者总数62%。考虑到同期女职工人数约占全国职工人数的37%，大致可推算出女工下岗人数是男性职工的两倍。1996年，据全国总工会女职工权益部统计：女工下岗比例依然高达60%。
1997年，中央政府颁布了在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知，加大了国有企业改革的力度。在激增的下岗人员中，女性比例依然高于男性，女工下岗已经成为棘手的社会难题。
其次是女大学生就业难。女大学生具有年纪轻、学历高两大优势，然而，她们在求职过程中依然困难重重：当企业向女工亮出红牌的时候，事业单位也向女生亮出了黄牌。一些国家机关纷纷拒收女大学生，即便是同意招收，也有数量的限定。
1999年，在中央党校女性领导干部座谈会上，有人介绍了某国家机关从大学生中招收公务员的情况：该党政机关招聘公务员时，前来应聘的女生的表达能力高于男性，得分比男生高。但是，该单位规定女生比例不超过1/3。本着少要女生的原则，该单位先录用得分低的男生，女生只录用了1/4。介绍情况的女领导认为：城市的女性与男性平等接受教育已经不成问题，但是就业机会却仍存在不平等。
此外，生育往往成为已经就业的妇女下岗和被辞退的理由。据调查，在下岗女工中孕产期哺乳期的女工居多。1997年全国妇联妇女研究所对深圳等六大城市的调查发现，25-29岁的下岗女性比同龄的男性高4.5个百分点，达7.9%。25-29岁正是女性生育高峰时期，女性生育与企业利益之间的矛盾冲突，使之更容易成为企业辞退的对象。
女性就业难的问题，首先引起工会和妇联的重视。南通市工会向南通人大递交了《女职工生育社会统筹基金》的议案，要求改变仅仅由企业来承担女工生育的费用的办法，将生育看作整个社会的责任，建立全市性的女职工生育统筹基金，以减轻女工多的企业的负担，最终保障女工的就业和生育的权利。此项措施从80年代末开始，已在全国许多城市实行。这一措施只是解决了部分问题。就总体而言，目前，政府的相关政策和措施尚未能适应社会转型而调整到位。
三、退休政策与改革措施
延续了30年的男女不同龄的退休政策，在80年代末开始受到女知识分子的挑战。她们不再满足于传统文化对女性的定位，不再将女性提前退休视为对女性的保护，而是要求享有与男性同样的工作年限，享有同等的工作权利，要求政府修改男女退休年龄的规定。这是30年来中国女性第一次表达自己对于退休政策意见和建议。
这些建议标志着中国知识女性主体意识与性别意识的萌发。据1990年中国妇女社会地位调查中城镇妇女就业动机项的统计，不识字或很少识字的女性中，就业是为了维持生存占89.6%；大本以上的女性中，就业动机是为社会做贡献的占68.3%。该调查认为，女性中，文化程度越高，就业的经济性动机越弱，自我实现社会动机越强。活跃在高校和机关中的知识女性，已不将工作视为谋生的手段，拥有强烈的发展需求，渴望充分发挥自己的才能，实现个人的社会价值。因此，她们不再认同女性提前退休的政策，而是要求加以改变。
事实上，这一要求的实现已经具备了可能性。可能性之一：产业结构的调整及变化——由各行业的平均分布向适合女性劳动的行业倾斜。在不以体力为衡量人的价值的就业岗位上，女性完全可以凭借智力、情商和能力，充分展示才能。退休年龄也应随着产业结构的调整进行调整。
可能性之二：女性生育负担的减轻。自80年代初期中国实施计划生育政策以来，女性生育率大幅度下降，女性双重角色的紧张冲突大大缓解，得以有更多的时间和精力学习和工作。
在知识女性的呼吁和要求下，政府部门开始小心翼翼地进行政策的调整。1992年国家人事部终于颁布了《关于县处级女干部离退休年龄问题的通知》及《女专家退休年龄的通知》，明文规定副高级职称的女专家及处级以上女干部退休年龄推迟5年，与男性职员和知识分子退休年龄相同。这尽管不尽如人意，却是女性退休年龄政策的一个进步。但是，到了90年代末，《公务员暂行条例》作为改革措施出台。它出其不意规定了女公务员的退休年龄为55岁，男公务员为60岁，于是，知识女性面临前所未有的困境和问题。如，各级政府中的女性负责人的比例将急剧下降，女性专家的比例将居低不上。第二，在收入的性别平等上，将产生新一轮的性别不平等对待。目前，知识女性正以前所未有的主动性，促进退休年龄政策的改善和调整。
四、行政管理者普遍缺乏社会性别意识
在以经济建设为中心的社会发展模式中，不少地方政府及行政管理人员往往更关注经济的发展，社会性别意识是较为缺乏的。其主要表现为：
第一，政府更多单纯关注经济的增长，较少重视妇女的发展；第二，将男女平等国策的实施更多看作妇联的事情，而不认为应成为一种政府的行为。第三，在制定政策方案时，更多考虑到对经济增长的影响、对环境生态的影响、对于人口国策的影响，较少考虑到对性别平等造成的影响。
要改变政策制定过程社会性别意识缺乏的状况，使公共政策的建立和实施更有利于社会性别的平等，促进两性的和谐发展，必须在政府内部推进性别意识的建树，而这，则是一个渐渐深入的过程。这个过程将包括以下三个阶段：
第一阶段，提高人们特别是政府官员对性别与发展的注意与觉悟，使之消除性别盲点，形成性别与发展的支持力量。
第二阶段，审视现有立法与公共政策的缺陷，制定可操作的立法、政策以及操作和支持系统的框架。
第三阶段，根据中国社会转型及市场经济需要，根据国际社会妇女发展的潮流，借鉴其他国家的成功经验，制定可操作的立法、政策与支持系统。这里可包括以下几方面的内容：
1、建立健全一般性的性别平等立法上遏制了直接歧视行为。
2、建立健全保障妇女权益的具体政策。
3、加强相关提高妇女地位的国家机构的作用，促进和保障维护性别平等权利法规和政策的有效实行，推进对积极的行动的奖励和对违法行为的处罚。
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