转型时期地方政府的市场地位及其行为研究，本文主要内容关键词为：地方政府论文,时期论文,地位论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国渐进性改革的一个重要特征，是针对计划经济体制下国有企业一统天下的局面，分两阶段培育进入现代市场经济的微观主体：第一阶段是在大力发展非国有制经济的同时，把中央对国有经济的大部分控制权，逐步转换为地方政府控制，充分发挥地方政府在经济发展中的主动性；第二阶段是按建立现代企业制度的要求，明晰产权关系，把经济增长的推动主体由地方政府转换为各类受市场约束的企业，奠定企业在市场经济中的微观主体地位。实施这种改革战略，是因为激进地对国有产权进行大幅度的改革，会受到种种主客观条件的约束。这种“两步跨过同一条河流”的改革战略，形成了过渡时期中国地方政府推动经济增长的主体格局，造就了目前中国特有的以地方行政利益为边界的市场竞争关系和经济增长方式。对这种增长格局的分析和评论，是本文的主要任务。
一、过渡时期地方政府面临的制度环境
在政府管理体制中，中央与地方权限划分的领域以及各自掌握权限的大小，是区分不同政治经济体制——“制度环境”——的重要内容。正如法国思想家托克维尔所指出的：统辖集权（Governmental Cent- ralization
）有利于国家统一和社会稳定，
而管理分权（Administrative Decentralization）则会激发国民主动性和社会进步
，一个富有活力和凝聚力的国家必定是这两者的最佳结合
（Tocqueville,1988）。在中央（联邦）与地方权限分配中，对地方政府经济行为产生决定性影响的制度参数主要有两个，即经济权限分配制度和组织人事制度。
经济权限分配制度是指经济决策权和可支配资源在中央（联邦）与地方之间的分配体制。倘若中央政府代表国家占有、分配、管理和经营社会的绝大部分资源，生产什么、如何生产、为谁生产完全依据中央的计划而定，则是经济集权体制；而在经济分权体制下，中央（联邦）和地方政府依据各自的分工行使权力，中央（联邦）政府的职责是进行宏观经济调控和全国性公共产品的供给，地方政府则担当推动地区经济增长和提供地区性公共产品的职责。这种分工以承认地方利益为前提，中央（联邦）与地方在法律上更接近于对等的契约主体，而非单纯的上下级关系。
行政人事制度是指地方行政领导的产生、监督及罢免的一系列制度规则，这在相当程度上决定了地方政府决策时是向谁负责的问题。任命制和选举制就是两种完全不同的行政人事制度。在任命制下，中央政府有权任命和罢免地方行政长官，评价和考核地方政绩主要取决于完成上级政府下达的各项指标，这不仅包括经济指标，如经济增长率、上缴中央财政的数额、地方物价水平等，也包括一些非经济指标，如我国的计划生育指标、社会安定状况等。在选举制中（包括普选和代议制），地方行政人员由地方议会或民众选举产生，他们有义务对下负责，中央（联邦）可以对地方实施法律监督，但无权直接领导和干预地方的行政事务。地方议会或民众评价和监督行政人员，主要依据他们在改善地区经济福利方面所产生的绩效。
两种经济权力分配制度和两种行政人事制度，组合成四种不同制度类型：
一是经济集权与行政任命制的组合，这是一种典型的高度集权的计划经济体制。在这种制度环境中，各类生产和交换按照中央计划指令来进行。由于中央政府垄断社会的绝大部分资源，代表国家包揽一切，故而各级地方政府虽然也是一级行政和经济组织，但他们并不掌握必要的自主权，仅仅是计划的执行者。中央政府根据地方完成各项计划指标的情况来评估和考核其政绩，以决定地方行政领导的任免和晋迁。
二是经济分权与行政选举制的组合，这体现了联邦体制的重要特征。在这种制度环境中政府的职能、权力和义务在联邦（中央）与地方之间有明确的分工，并得到法律的保障，联邦与地方之间与其说是命令和服从的关系，不如说是契约和合作的关系。地方政府管理当地社会经济文化事务时直接对选民负责，只要不违背法律，地方政府在管理辖区内行政、经济事务享有完全的自主权，联邦政府不得干预和控制其职权。
三是经济分权与行政任命制的组合，这是一种过渡形态的制度环境。在这种体制下，中央政府将经济的剩余分享权和控制权分配给地方，不同等级的地方政府成为辖区内公有经济的真正剩余索取者和控制者，而与此同时中央有权任免地方领导的组织制度并未改变，借助这一渠道中央保留了对地方的行政控制权。现阶段我国地方政府面临的就是这种制度类型。
四是经济集权与政治选举制的组合，这种制度类型仅仅是理论上的抽象，在现实中很难得以实践。只有计划经济体制下对民族自治地区采取的体制较为接近这一制度环境，其实质是为了缓和民族冲突和文化差异所采取的折衷方案。
区分以上四种制度类型，目的是为理解过渡时期我国地方政府经济行为提供一种制度背景，在此基础上才有可能说清地方政府双重、矛盾的角色特征。这表现在：一方面地方政府作为行政等级制的一级组织，必须完成中央政府提出的经济和社会目标。各类经济指标（如经济增长速度、上缴中央财政的收入、地区物价水平、就业状况等）的执行情况将直接作为地方政绩的考核标准，决定地方领导者今后的晋迁和发展。从这个意义上说，中央政府仍具有较强的组织控制能力，地方政府必须对上级政府负责。然而问题的另一方面在于，地方在拥有相当数量的可支配资源和微观决策权之后，逐渐显露出其独特的经济利益，已不再是被动贯彻中央政府行政命令的附属组织。从控制和争夺资源、维护自身利益出发，地方政府与中央政府、地方政府与地方政府、地方政府与企业之间展开“三向博弈”，出现了向上级政府争资金、争留成比例、争项目安排的“讨价还价”现象；以及在区域间展开竞争并在竞争压力下采取的保护主义措施（沈立人和戴园晨，1990）；强化而不是削弱对企业的控制（吴敬琏和刘吉瑞，1992），其经济行为会对经济增长格局产生举足轻重的影响。
二、准市场主体：转轨时期地方政府的角色定位
考察二十年的经济改革历程，可以看出促进和保持经济稳定增长的主要源泉既不是来自中央政府的投资推动，也不是以企业为主体、市场为导向的需求拉动，而是在地方分权进程中形成并不断强大的区域利益主体的经济扩张冲动。这种通过向地方分权进而促进地方政府间竞争的模式，被钱颖一和魏加斯特（1995）称为“维护市场的经济联邦制”。他们指出这不仅是造就中国经济繁荣的最重要因素，而且在工业革命时期英国的崛起和20世纪初美国经济的腾飞中扮演了极为重要的角色。
尽管对地方分权及其制度效应存在理论上的分歧，但是在考察转型时期地方政府的角色定位时，我们必须立足于中国经济改革的现实，从地方政府掌握、支配的资源量以及实际履行的职能入手，采用实证方法加以分析，切不可将“是什么”和“应当怎样”这两类性质截然不同的问题混淆起来，在未经实证的情况下冒然作出价值的评判。改革以来，地方政府的可支配经济资源主要体现在以下领域：
1.对国有资产存量与流量的支配权
目前我国国有资产存量数量大、 在社会总资产中所占比重高。1990—1996年国有资产存量的年增长率都在13.0%以上，1996年国有资产总量达到65894.6 亿元（注：参见中国财政年鉴编辑委员会：《中国财政年鉴1996》，第581页。）。在工业领域，1996 年国有工业企业资本金占全国独立核算工业企业的比重为47.43%， 固定资产净值的比重为64.19%，若考虑到股份制经济和其他混合经济中分布的国有资产，二者的比例估计要高于55%和70%。由于中央政府始终没有找到一种利用市场机制实现国有资产保值和增值的有效途径，故而在向地方分权过程中按行政隶属关系，实际赋予了地方政府对其辖区内国有资产的剩余索取权和控制权。
从投资领域上看，尽管缺乏国有资产增量中地方政府支配比重的精确数据，但是过渡时期社会固定资产投资来源由中央主导型日益向地方主导型方向转变已成为不争的事实。1997年全国固定资产投资中地方项目为13026.1亿元，占总投资额的69%；国家预算内投资比重由1978 年的77.7%下降到1996年的2.7%，预算外投资比重相应地由22.3 %上升到97.3%，而预算外投资中地方政府筹措和实施了绝大部分投资。在基本建设领域，由国家包揽的单一投资渠道业已被打破，隶属中央的项目比重由1985年的53.5%下降到1997年的39.7%，而地方项目所占比重则由1985年的46.5%上升为1996年的60.3%。伴随着自筹资金渠道的多样化、对国内投资性贷款动员力度的增强以及利用外资权限的扩大，可以说地方政府现已成为微观经济领域最重要的投资主体。
2.对地方规范或非规范收入的支配权
地方政府以收入形式支配的资源包括两部分：一是规范收入，如财政收入、债务收入和弥补企业亏损的收入；二是非规范收入，即以集资、摊派、收费、罚款等名义获取的收入。尽管改革以来中央和地方财政体制曾经多次变动，但一个显著的趋势是地方政府的财力大大增加，而中央政府的财力相对弱化。1994年的财税改革虽然为规范中央和地方财政分配关系起到了积极作用， 使中央财政收入占全部财政收入比例由1993年的22.0%上升到1997年的48.8%，但地方既得利益并未在此项改革中受损，借助于转移支付，地方在财政支出中所占的比重始终高居于70%以上，保持着强大的对规范收入的支配权。此外为了满足本级财政支出和官员在职消费的需要，地方政府往往通过各种途径将财政收入截留在地方，“藏富于企业”，以急剧膨胀的预算外收入形式扩大财力控制规模。有学者估计，从全国平均水平看地方政府的非规范收入相当于地方财政预算内收入的30%（樊纲，1995）。这些以规范或非规范收入形式掌握的资源，为地方政府进行投资扩张、推动经济增长、实现政绩和控制权收益的最大化积聚了财力。
3.以行政或审批形式支配的社会经济资源
地方政府支配的经济资源不仅包括所有权属于政府的国有资源，而且也包括所有权属于企业、居民，但配置权受到政府控制的非国有资源。地方政府支配非国有资源的方式很多，如投资项目审批、经营许可证发放、企业自主权截留、信贷资金配给、上市公司审批、外汇管制等等。这些行政性管制手段突出地反映在金融、价格和物资流通领域。
在金融领域，由于资本市场不完善和政府的金融管制，居民消费剩余的绝大部分只能以储蓄存款的形式进入国有银行。在金融体制改革严重滞后的状况下，地方政府为获取和支配最大可能的信贷资金，可以通过多种途径介入和控制金融领域，如干预所辖区域银行的人事安排、信贷规模和中央银行贷款分配，向全国性银行分支机构施加压力，提出资金要求，迫使其向总行多要贷款；相继成立了众多金融机构（主要指东部地区），为筹集建设和发展资金开辟多种渠道；绕开信贷规模控制，借口筹集社会闲散资金，以高利率吸引或以行政命令强制集资，使大量的资金在银行“体外循环”；以摊派形式发行地方债券或股票，并通过同业拆借市场拆进资金，扩大资金占用量。地方政府在金融领域种种规范或非规范行为表明，地方实际承担了社会经济资源相当可观的配置权。
在价格管理方面，经过十多年先调后放、调放结合的价格改革，目前我国商品和劳务已初步实现由政府定价向市场定价的转换。截至1996年，市场调节价格在社会商品零售总额中的比重已由1978年的3 %上升到92.5%，在工业生产资料销售总额中由1978年的零起点升至81.1%，在农民出售的农产品总额中占据79.0%。但是由于实行价格调控目标责任制，区域性物价稳定任务被层层分解，在政府定价中，地方政府掌握了相当多的价格调控权，定价范围和比重呈增加趋势。保留垄断产品定价权、控制区域性通货膨胀及保护本地产品等职能，使地方政府在转轨阶段依然执行着相当多的微观价格管制权限。
从物资流通体制上看，虽然市场化改革的一个直接成果就是降低了生产和生活资料的计划管理比重。据统计，国家计划收购和统配的商品已由1979年的65种减少到1994年的11种；国家统配部分占国内生产总量的比重，钢材由77.1%降为19.9%，木材由85.0%降为9.9%， 水泥由35.7%降为4.5%，煤炭由58.0%降为49.2%。但值得注意的是， 当我们破除了计划分配和流通渠道，大幅度降低国家统配物资的数量和比例之后，并不意味着统一、开放的市场体系便能够自动确立起来，相反市场分割状况依然存在，一些地方政府从区域利益出发，限制产品流入和要素流出，维护地区性垄断格局，这大大增加了地方政府动用、管制辖区内物资的权限。
从上述分析可以看出，受过渡时期改革方案所决定，市场机制对资源配置基础性作用尚未充分体现，企业也没有成为真正意义的市场主体，而与此同时地方政府在区域经济事务中的决策空间却得到拓展，就其掌握的资源和承担的职能而言，实际上已成为具有独立利益和行为目标的“准市场主体”。
之所以明确地方政府的“准市场主体”地位是源于以下几点认识：一是地方政府在过渡时期是事实上的经济主体，却没有合法的市场主体地位，而只有区域经济调控主体地位，故而是一个“准市场主体”。二是相对于以社会经济福利最大化为己任的中央政府而言，地方政府有其独立的经济私利，符合经济人利益最大化的行为假设，它不仅以中立者身份调控经济运行，而且以所有者身份干预经济；三是相对于标准的市场主体而言，地方政府面临着预算软约束，经济行为行政化不能对价格体系的变动作出敏锐的反映，致使其微观经济效益低下。承认地方政府在过渡时期的“准市场主体”角色定位，一方面有助于说清过渡时期经济增长格局的实质，承认地方政府在计划破除而市场体系尚未搭建完备这一转换状态下的主体性作用，而否定转轨时期地方政府的准市场主体地位，一味强调只有企业才能履行微观主体职责，只是一种超越现实的理想化设想，是对西方成熟市场经济理论的简单套用，不仅难以理解中国经济运行中复杂的现实问题，而且并不切合过渡时期中国经济发展的实际情况。另一方面定位地位政府只是“准市场主体”，表明它自身不能逾越地方分权改革所存在的弊端，如削弱中央宏观调控能力、导致粗放型经济增长、阻碍全国统一市场形成等等，这就意味着地方政府的角色只能是一种过渡，未来将经济剩余分享权和控制权由地方政府重新分配给企业才是改革由局部推进到整体转换的真正方向。
三、纵向关系：地方政府与中央政府的利益博弈及效应
在传统的中央集权的经济体制下，地方政府只是行政等级制中的一级组织，既没有独立的经济利益，也没有相应可供控制的社会经济资源，故而它只能被动地接受和执行中央政府的指令性计划，并不具备与中央政府讨价还价的能力，从而也就不存在中央与地方的对策博弈。整个社会结构表现为悬殊的两极：一方是强大的、无所不包的政府，中央与地方以“同一的声音说话”，一方是弱小的、缺乏独立自由的市民社会，企业和个人没有主体地位，只能作为行政的附庸。然而在市场化改革进程中，这种两极格局很快被打破。其中最为显著的事实是，放权让利改革战略和“分灶吃饭”财政体制的实施，激发了地方政府发展区域经济的积极性，造就了地方政府在中国经济增长中的“准市场主体”的角色地位。中央政府与地方政府的偏好不再是“铁板一块”，而带有很强的此消彼长的关系特征。由于在过渡时期特有的制度环境下，中央和地方的财权、事权范围并未得到清晰的界定，故而二者的目标偏好和行为取向的差异直接导致双方在财政上缴比例、争夺资金与项目、经济增长速度等多个领域展开利益博弈。
地方与中央的利益博弈不仅对经济资源在二者间的分配产生决定性影响，而且对整个社会经济增长格局和资源配置效率具有间接的经济效应。为了深入考察放权让利改革战略中地方政府作为“准市场主体”与中央的对策博弈所形成的经济增长格局，现引入一个简化的理论模型加以刻划。
在这个模型中，有一个中央政府、两个地方政府和两个国有企业，其中两个企业分别位于两个地方政府的辖区之中。由于改革初始阶段中央政府将国有企业划归地方政府管理，故而地方政府拥有对所属企业税后利润的剩余索取权。假设：
（1）中央政府有权确定税率t和地方政府的税收上缴份额x[,i] （0≤x[,i]≤1）； 中央政府的目标是在保证中央财政支出前提下使两个地方政府预算收入差距最小化（即执行地区平衡发展政策），则中央政府的目标函数可以定义为：
MaxU[,c]＝ln（1－x[,1]）ty[,1]+ln（1－x[,2]）ty[,2]s.t. x[,1]ty[,1]+x[,2]ty[,2]≥E
其中，y[,1]，y[,2]分别为地方政府1，2所属企业的产出水平， E为中央政府的财政支出。之所以选用对数函数来刻划，是因为中央政府偏好于地方预算收入的平均化；
（2）地方政府的目标是追求可支配收入最大化， 其可支配收入由两部分组成；税收收入份额和企业的剩余收入。目标函数可表述为：
MaxL＝（P－C－t）y+（1－x）ty i＝1，2
其中，P为企业产品的市场价格，C为产品的平均成本。
（3）分属不同地方政府的两个企业生产同质产品， 并在产品市场上展开库诺特（Cournot）博弈，每个企业的战略是选择产量；
（4）企业生产的产品面临线性的市场需求曲线，可表述为P＝a －（y[,1]+y[,2]）。
根据上述假设， 我们分别考察以下三种不同的斯坦克尔伯格（Stackelberg）博弈类型。 （注：斯坦克尔伯格博弈是完全信息动态博弈的最早版本。）
A.中央先行博弈
这种类型反映的是中央政府在博弈的第一阶段确定地方政府的税收上缴份额x[,i]，且信守该合同， 之后拥有企业剩余收入的地方政府可以凭借出资者身份干预企业经营，确定企业产出水平y[,i]， 使其服从地方收入最大化目标。根据子博弈纳什均衡求解法则，地方政府1 的反
a－c－tx[,1]－y[,2]
应函数为y[,1]＝───────────，
2
a－c－tx[,2]－y[,1]
地方政府2的反应函数为y[,2]＝──────────
2
给定地方政府的反应函数，中央政府在第一阶段的目标是：
MaxU[,c]＝ln（1－x[,1]）t·y[,1]+ln（1－x[,2]）t·y[,2]
S.t. x[,1]ty[,1]+x[,2]ty[,2]≥E
11
由于2x[,1]－x[,2]≤──且2x[,2]－x[,1]≤──，故而均衡结果
22
2a－2c－t
y[,i]≥──────。
6
B.地方先行博弈
这表现为中央政府不能信守事前合同，即等价于拥有企业剩余收入的地方政府先选择企业产出水平y[,i]， 而后中央政府根据其目标取向调整地方税收上缴份额x[,i]。通过构造拉格朗日函数，可以推得中
1
y[,2]－E
1
y[,1]－E
央政府的反应函数为：x[,1]＝─－─────，x[,2]＝─－─────
2
2y[,1] 22y[,2]
这意味着，一个地区的税收上缴比例随其产出水平的增加而上升，而随另一地区产出水平的增加而下降，这就出现了“鞭打快牛”的棘轮效应。
当地方政府意识到中央政府可以调整财政上缴份额时，其在博弈第一阶段的目标变为：MaxLi＝（P－c－t）y[,i]+[1－x[,i]（cy[,1]，y[,2]）]ty[,i]
由此可以得出地方政府的均衡上缴份额为
3E
x'[,1]＝X'[,2]＝─────
2a－2c－t
C.企业先行博弈
当地方政府并不拥有企业的剩余收入时，企业依据利润最大化目标确定产出水平；中央政府则出于地方预算收入差距最小化目标，调整地方税收上缴份额x[,i]，力争实现地区间的均衡发展战略。 这是企业脱离地方政府干预，以市场主体角色行动的博弈类型。
在企业先行博弈中，中央政府的反应函数与第二种博弈类型中是一致的，
1 y[,2]－E
即 x[,1]＝──－─────
2
2y[,1]
1 y[,1]－E
x[,2]＝──－─────
2
2y[,2]
而作为拥有完全自主权的企业，其上缴的税收究竟在中央与地方政府之间作何种分配并不与自己利益攸关，其目标仅服从于利润最大化的要求，即
Maxπ[,i]＝[P（y[,1]+y[,2]）－c－t]y[,i] i＝1，2
借助企业间的库诺特博弈，可得出纳什均衡产出水平为
Maxπ[,i]＝[P（y[,1]+y[,2]）－c－t]y[,i] i＝1，2
借助企业间的库诺特博弈，可得出纳什均衡产出水平为
1
y[*][,i]＝y[*][,2]＝──（a－c－t）
3
可以看出，在企业先行博弈中，地方政府既不能控制和确定企业的产出水平，也不能基于身身利益选择税收上缴比例，故而它并非博弈过程的参与者，而只是博弈结果的接受者。
上述简化的博弈模型提供了我们关于过渡时期中央与地方对策博弈的几个基本推断：
1.当中央政府具有修改地方税收上缴份额的事后权限时，会导致地方征税积极性的降低，进而不仅不能提高中央的财政收入，反而在实践中“得不偿失”。在模型中，我们将中央与地方的共享收入来源概括为企业的产出水平，可以看出当中央政府的事前确定的财政上缴份额具有相当稳定性时，地方政府和企业的上缴基数y[,i] 要大于中央政府不能信守合同地方和企业的上缴基数y[,i]。 这种状况的出现主要源于中央政府出于地区均衡发展目标的考虑，总是力图让经济发展快、产出水平高的地区多为中央财政收入作贡献，以避免区域间贫者越贫、富者越富的马太效应，这客观上导致了“鞭打快牛”现象或者说“棘轮效应”的出现。一些经济发展较快、收入上解比例较大的地区预测到自己征税越努力，中央提高财政上解指标的可能性就越大，于是与所属企业达成利益同盟，瞒报收入基数和利润水平，“藏富于企业”；或将预算内收入转化为预算外及非预算收入，以减少与中央政府的共享数额等等。这种区域利益动因直接导致中央财政收入在财政包干体制实施后，不仅占全国财政收入的比例未能上升反而有所下滑。以致不得不几次向地方借款。借助于1994年的分税制，中央与地方按税种组织各自的收入，形成了相对独立、自求平衡的中央预算和地方预算，大大提高了中央政府信守收入合同的声誉，改善了中央财政在90年代初期面临的困境。这表明，通过适当的制度安排，提高合同承诺的可信任度，已基本解决了中央与地方在预算内领域的利益博弈，下一步要面临的则是如何解决预算外和非预算收入领域的收支规范和财力分配的问题。
2.地方政府享有所属企业的剩余索取权和剩余控制权会推动企业的无效率扩张。通过比较地方先行博弈和企业先行博弈，我们可以发现，当地方政府享有所属企业的剩余收入，并且可以依据自身效用最大化目标决定企业产量时，企业的产出水平y[,i] 要高于企业从利润最大化动机出发所追求的产出量y[,i]。这一结论意味着， 只要企业的产出量的增长能够带来地方税源的增加，则企业就可以在地方的庇护下继续运转下去，而不管盈亏状况如何。现实中大量国有企业能够在零利润甚至负利润的条件下长期运行，其原因概出于此。根据1995年全国第三次工业普查资料显示，在全部企业上缴的税金中，所得税约占12.59%， 而国有企业的所得税仅占11.33%， 如果考虑到在税外还存在大量的与销售收入挂钩的各种费用，则所得税的比例可能更低。现实中许多企业往往通过各种方式把所得税降至最低水平或者零水平，以致于零利润或负利润成为一种普遍的现象。（注：参见第三次全国工业普查办公室编，1997，《中华人民共和国1995年第三次工业普查资料汇编》综合行业卷，中国统计出版社。）
3.模型也为过渡时期宏观经济中出现的“过剩供给”和“低价竞争”
现象提供一定的解释。比较地方先行博弈和企业先行博弈，我们可以看
t
出，企业的最优决策产量y[*]要小于地方最优产量y[1]，差额为─；
6
而企业先行博弈的市场价格则要高于地方先行博弈所形成的价格，差
t
额为──。这意味着，受利润最大化目标支配的企业的产出扩张均
3
衡点要比地方政府主导的产出均衡点较早达到，所形成的市场供给并不会显著的、持续的大于市场均衡供给，由此及彼不带来市场价格的明显下挫；而在地方政府效用目标支配下，企业以所有者收益损失为代价满足政府的扩张冲动，市场的自动调整机制失灵，其结果是在低价竞争中企业无利可图。在目前过渡经济，各类“打折”“甩卖”“倾销”行动烽烟四起，这种超额供给、恶性过剩从现象上看是来自需求萎缩，但其背后是由于企业不合理的产权结构和地方政府权力越位所决定的。而这一点，恰恰是本文简化的理论模型所提供的一个基本结论。
4.重振中央财政，强化宏观调控的根本途径是继续放权于企业，构建真正的市场运行的微观主体。在转轨过程中，撇开激进性改革可能导致的高额摩擦成本不谈，作为制度变迁的推动者之所以选择行政性分权而不选择经济性分权，其存有的观念顾虑在于，认为企业自利、分散决策会导致过度的市场进入和重复建设，伤害经济运行的秩序；而放权于地方政府则会保证经济在中央与地方两级调控下稳步运行。可是实践中出现的结局是，中央财力弱化，货币政策受到地方的干预，宏观调控手段难以有效实施；地方财政虽然有所强化，但地方政府偏重于按利益最大化主体行事，区域调控角色难以到位，使得整个经济在高速增长中隐含着“一死就放，一放就乱，一乱就收，一收就死”的“活乱循环”。正如本文模型所显示的，在企业先行博弈中，中央财政收入反较地方先
6tE
行博弈上升───────────────。
（2a－2c－2t）×（2a－2c－t）
这意味着消除地方政府对企业剩余收入的分享权，把企业建构为“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的微观经济主体，既有利于微观经济效率的提高，也能为中央实施宏观经济调控政策提供必要的财力支撑。
四、横向关系：准市场主体之间的竞争及效应
行政性放权让利改革战略在地方政府效用目标与区域经济增长之间建立了一种正相关关系。在企业尚未成为真正的市场竞争主体，而地方表现为以地方行政利益为边界的竞争。从扩充区域经济实力、向上级政府显示政绩信号和追求地方财政收入的最大化等目标出发，地方政府之间的竞争也就围绕经济增长速度、产业布局、获取优惠政策、争夺稀缺要素以及扩大本地产品的市场份额等多角度展开。
1.以地方行政利益为边界的竞争格局所产生的正向效应
（1）将地方政府的政绩考核标准外部化， 从而引导政府官员关注经济增长，攀比增长速度，以便不在竞赛中被淘汰出局。这种地区间的经济竞赛在相当程度上支撑了中国宏观经济的高速增长，实现了中央政府预期的以地区非均衡发展带动“整个国民经济不断地波浪式地向前发展”（注：邓小平，1978，《解放思想，实事求是，团结一致向前看》，《邓小平文选》第二卷第152页。）的战略构想。 根据笔者对省一级全社会固定资产投资总额（PTI）与省一级国内生产总值（PGDP ）的回归分析（样本数据为1997年），得出的函数关系是：PGDP＝547.37+3.45PTI，判定系数R[,2]＝0.70，且回归结果的T检验值为2.71，大于显著统计检验值；再从弹性分析角度上看，省级的全社会固定资产投资额每增加1%，可以带来0.999%的名义国内生产总值的增长。这表明地方分权化改革所形成的地方投资增长对拉动过渡时期的经济增长产生了关键性的作用。
（2）促成非国有经济的迅速成长。在渐进式改革过程中， 培育市场经济主体是按照两条线索展开的，即非国有企业的成长和向国有企业的经济性分权。由于经济性分权以地方行政性分权为中介，这就使得地方政府基于自身既得利益，不愿放弃对所属企业的控制权，致使国有企业改革始终步履蹒跚，不能焕发出生机和活力。地方政府在培育地方财政收入的增长点与强化对所属国有企业的控制权这一两难选择中，一种“鱼与熊掌可以兼得”的有效办法是大力推动非国有经济的成长，使其成为增加地方财源、扩充地方经济实力的新的源泉。这样既不损害对所属国有企业的控制权收益，也有利于提高在同级政府中的竞争位次。在一定程度上，地方发展非国有经济只有制度创新成本，而没有要素投入成本。这是因为非国有经济往往是通过市场化方式把社会上分散的、闲置的，或者是未被充分利用的诸种生产要素组织和利用起来，形成新的生产力，增加社会有效供给。地方政府“只给政策，不给钱”，就可以坐享非国有经济成长后所带来的财政收入增量。这就是为什么经济发展速度较快、地方财力富裕的地区，非国有经济发展也相对迅猛的内在原因。
（3 ）准市场主体竞争在相当程度上推动了国有和集体企业的民营化进程。这主要表现在当地方政府没有能力通过制订保护性政策、设置贸易壁垒来保护所属企业时，一些效率低下的企业就会在强大的市场竞争压力下，长期处于亏损的状况，这时企业有意愿民营化，而地方官员考虑到亏损面的扩大会危及自身的职位，也自愿或被迫帮助所属企业踏上民营化进程（张维迎，1998）。
（4）促使各行政辖区在竞争中提供理想的公共产品， 改善投资环境。尽管在过渡时期生产要素尚未完全市场化，但要素的流动性较计划体制下大为增强，一个区域倘若不能为企业和各种生产要素提供良好的基础设施、公共服务、市场准入待遇，不能为要素所有者的权利给予可靠的保障的话，则稀缺资源便流入其他辖区，准市场主体之间激烈的竞争会迫使各个地方政府努力提供最理想的地方公共产品。这一点在过渡时期中国地方政府的基础设施建设问题上得到相应的验证，突出地表现在进入90年代以后，各地区在招商引资、吸引外来资源流入的竞争中，普遍加大了对基础设施建设的投资力度，改善了本地的投资环境，使地方公共产品的供给有了显著的优化。
（5 ）准市场主体的竞争将有利于减轻新增企业承担的不合理税费负担。地方政府的收入来源不仅包括规范的税收收入，而且包括非规范的收费。转轨阶段一个突出的问题是地方政府凭借行政手段干预企业经营，乱集资、乱收费、乱摊派现象十分严重，这些非规范的收费增加了企业的经营成本，将企业置于市场竞争的不利地位。当区域间竞争加剧时，地方政府有激励降低税费收入，这一方面可以扶持本地企业降低间接成本，尽可能多地占有市场份额，将“蛋糕”做大，从而分享企业的利润，实现地方收入的最大化；另一方面也可以通过税收的优惠政策，吸引外来投资或新增企业落户于本地区，扩大地方财源和经济实力。这就是为什么九十年代中国各级政府竞相建立经济技术开发区、高新技术产业区或保税区，以优惠的税收政策吸引来投资者的原因。
2.地方重复建设的“症结”分析
有关重复建设的争论一度成为经济研究的焦点，一种十分流行的看法是重复建设问题的出现起源于地方的分散决策，正是由于地方政府盲目发展利大税高的竞争性产业，因而导致投资项目缺乏互补性和规模经济，地区产业结构趋同，进而引发过度竞争和资源浪费。笔者认为如果把重复建设所导致的资源浪费归因于分散决策，则这种解释是缺乏说服力的。这是因为在目前成熟的市场经济国家，投资项目的选择是以私人分散决策为特征的，从理论上说这种决策更具投机性、盲目性，但并没有出现过渡时期中国地方企业之间的无序竞争状态。
此外如果把重复建设归因于中央政府缺乏控制权，进而提出应严格控制建设项目的计划权、审批权，重点扶持少数企业以形成规模经济，这一观点也是值得商榷的。原因在于，（1）在传统计划体制下， 中央政府最具控制权，能够通过最大限度动员社会经济资源以形成规模经济，但遗憾的是在实践中具有竞争力和规模经济的产业组织并没有出现；（2）过渡时期中央政府也曾试图通过制定产业政策， 限制低水平的重复投资，但由于地方、部门的利益要求往往得不到落实。例如“八五”期间由中央计划审批的15个乙烯项目，有10个项目大大低于规模经济的要求。产业政策所规定的乙烯年生产能力不得小于30万吨，但工程结果大都建成了年产11.5万吨的中小型项目。类似这样现象在机械、化工、电子、汽车等产业均有发生。这表明强化中央调控权并不是解决重复建设问题的出路。
那么地方重复建设的“症结”何在呢？笔者认为，问题的核心在于地方政府及其企业缺乏“硬约束”。这一“硬约束”包含两个层面的约束：一是投资来源上的预算硬约束；二是产品市场上的竞争硬约束。所谓预算硬约束是指地方政府决定投资某一建设项目（或企业）时，其资金运用不能超过当期收益或未来收益的现值所确定的限度，这样就迫使地方政府承担投资风险，在成本与收益的理性分析之后谨慎做出决策，努力实现投资效益的最大化。而竞争硬约束是指地方政府投资建立的企业在产品市场上面临着公平、激烈的市场竞争，无法借助行政手段保护自己。公平竞争产生淘汰机制，经过筛选后继续保留在产业内部的企业通常具有较高的技术效率或资源配置效率，而不具竞争力的企业则被淘汰出局，通过破产或转产等方式退出市场，使市场均衡重新恢复。可见预算硬约束机制能在投资决策期防范盲目建设，重复投资行为的发生，确保投资主体的理性决策；而竞争硬约束则是在企业（项目）建成后，通过优胜劣汰的竞争机制，抑制重复建设的长期存在，使效率不高的企业被筛选出市场，避免无序竞争、过度竞争的发生。对照转轨时期中国的经济现实，我们发现重复建设现象之所以屡禁不止并且一旦建成就能长期存在，恰恰是缺乏上述两种“硬约束机制”。
首先从地方政府投资决策上看，其风险与收益极不对称的，即一旦项目成功，地方官员就可以获得良好的政绩声誉，地方财力和地区就业机会也得到相应增加，收益很高；而倘若项目失败，项目主持人不承担任何成本只要建设资金没有装入个人腰包，则行政职位秋毫无损。从投资来源上看，通过向中央争取项目支持或向银行借贷，地方政府可以源源不断地获得资金来源用于弥补项目建设中的资金不足或财务亏损，预算约束相当软，这样就造成了地方政府可以利用上级政府和银行的“父爱主义”和自身掌握的优势信息，上马一些加工类项目，结果导致重复建设。
其次，从过渡时期市场运行格局上看，是一种区域间竞争与行政垄断并存的“双重结构”，无法产生优胜劣汰机制。这是因为在地方重复建设中生成的企业通常不面临开放市场体系下激烈的竞争压力，即使企业效率低下，产品的平均成本很高也能依靠地方政府的行政性保护惨谈经营、勉强维系，这其中就有地方利益动机表现在：一只要所属企业不长期亏损，并且能够增加与销售收入挂钩的上缴费用，地方政府就会极力维持它的生存；二这些企业哪怕亏损但只要能提供职工饭碗，保障地区就业和社会安定，地方政府也会千方百计予以救助。可以预见，这种利益动机使得企业间有效率的兼并在新一轮资产重组热潮中很难得以发生。而地方下属企业的无效率生存和扩张状况却层出不穷。当无限的重复生产能力面临有限的市场需求时，市场的自我淘汰功能无法发挥，一些企业由于享受地方保护带来的垄断租金，进而在产品市场上大打“价格战”，恶意扩张市场份额即使产品销售价格低于平均成本也毫不顾惜，由此推动了过度竞争、无序竞争战火愈演愈烈。
3.区域壁垒对资源配置的扭曲
地方分权过程中出现的另一个突出问题是，地方利益的强化使得地方政府动用行政手段在价格、信贷、商检、土地和物资供应等方面设置贸易壁垒，或对外地产品变相征收附加税，或限制本地资源、技术、人才、信息的流出，搞区域割据，阻碍统一开放的市场体系的形成，有关这一问题已发表了丰富的文献。与这些文献不同，本文将在借鉴豪泰林（ Hotelling）模型基本思想的基础上，侧重探讨区域壁垒对资源配置的扭曲。
假定在一个长度为1的线性区域中有两个相邻的地方政府， 消费者均匀分布在[0，1]区间里，分布密度为1。 每个政府各拥有一个企业，企业1位于a＞0，企业2位于1－b＞0，不失一般性，我们假定1－a －b＞0（即企业1在企业2的左边）。政府具有所属企业的剩余分享权，企业生产的产品是同质的、竞争性的，企业产品的平均成本均为c， 价格为P[,1]，P[,2]，设t代表交易成本，如运输成本、 交易的壁垒以及影响竞争的其他因素，交易成本为二次式即td[2]，d为消费者距离企业的远近。
如果住在x的消费者对两企业产品是无差异的，则p[,1]+t（x－a）[2]＝p[,2]+t（1－b－x）[2]；由此可以推出企业1产品的需求者为住在x左边的消费者，企业2的需求1－x，故
1－a－b P[,2]－P[,1]
D[,1]（P[,1]，P[,2]）＝x＝a+─────+────────
2 2t（1－a－b）
1－a－bP[,1]－P[,2]
D[,2]（P[,1]，P[,2]）＝1－x＝b+─────+───────
2
2t（1－a－b）
需求函数的第一项是地方政府自己的“控制领域”，第二项是位于两地方政府之间的靠近自己的消费者，第三项代表需求对价格差异的敏感性。价格竞争的纳什均衡为
a－b
P[*][,1]（a，b）＝c+t（1－a－b）（1+───）
3
b－a
P[*][,1]（a，b）＝c+t（1－a－b）（1+───）
3
地方企业的均衡利润为
ta－b+3
π[,1]＝──（1－a－b）（─────）[2]
2
3
tb－a+3
π[,2]＝──（1－a－b）（─────）[2]
2
3
价格博弈的均衡结果是每一企业的市场份额和利润与交易成本t 正相关，交易成本越高，产品的差异就越大，产品之间的替代性下降，地方企业对所属区域市场的垄断力增强，每个企业的最优价格接近于垄断价格。由于地方政府分享企业的剩余索取权，因而实施区域保护、割据市场是地方利益驱动使然，其直接的经济效应是抬高产品价格，侵犯消费者剩余，扭曲价格机制对资源配置的调节作用。
对照过渡经济中出现的地区行政性垄断，我们可以进一步发现：（1）它不是企业在追求规模化生产集中的过程中自然形成的， 而是通过行政管理权高度集中而人为塑造的，不仅不能促进规模经济的实现，反而会抑制生产要素的合理流动，使主导产业内部难以形成具有竞争力的规模化企业群体；（2）它不是通过竞争机制的淘汰、 兼并等方式生成的，而是在排除竞争、取消市场的情况下，通过行政手段捏合的，保留了一大批低效率的企业；（3）它不是以企业的市场渗透力、 经济辐射力为边界的垄断，而是以人为的行政区划、行政隶属关系为边界的政企合一的垄断，企业在各地区内部自我封闭、自我循环，对市场的分割和占据的影响程度极为严重。
那么如何破除地方政府垄断和操纵市场运行的格局呢？上述理论模型所能提供的基本论断是：（1）将国有资产从竞争性产业中撤出， 使地方政府不能以所有者身份获取企业的剩余索取权，切断行政保护与地方收益之间的利益激励；（2）当t越低，即地方拥有的行政干预手段越少，竞争就越充分，这表明行政体制改革要适应和跟上市场化经济改革的步伐，积极转换职能，减少行政垄断带来租金来源；（3）当1－a －b的差值越小，即地方政府的管辖范围越有限， 对两地产品人为设置或创造的差别化越低，则市场均衡价格就接近产品生产成本，垄断也就可以被较好地抑制。这也就是为什么非国有制企业能在巨大的竞争压力下成长、壮大并对中国经济增长作出相当可观贡献的内在原因。
五、结论
概括上述分析，可以得出以下几点结论：（1 ）以经济权限分配和组织人事制度的不同组合来判断，过渡时期我国地方政府面临的是中央政府经济分权与人事集中控制相并存的制度环境，这是地方政府双重角色特征产生的制度根源，从而也决定了过渡时期地方政府的行为取向。（2）由于转轨时期地方政府支配的资源和承担的职能大大拓展， 实际上已成为具有独立利益和行为取向的“准市场主体”，承认这一地位有助于说明过渡阶段中国经济增长格局的实质，同时也为市场化改革由局部推进向整体转换提供了可行性方向。（3 ）地方与中央政府之间不再是单纯的行政隶属关系，而带有一定契约关系的特征。中央与地方目标取向上的差异决定了双方在多个领域展开利益博弈，博弈的结果不仅对二者的利益分配具有实质性的影响，而且对整个社会经济增长格局和资源配置效率具有间接的经济效应。（4 ）行政性放权让利改革战略使得市场竞争首先表现为以地方行政利益为边界的竞争。区域间的竞争对推动经济高速增长有正向激励效应，但是也带来重复建设、过度竞争以及行政利益操纵所导致的市场割据等等诸多问题。值得担心的不是分散决策的盲目性，而是地方政府经济行为不受预算硬约束和竞争硬约束所导致的资源浪费。受利于区域行政利益的约束，不能奢望地方向企业的经济性分权会自主进行，要培育适应现代市场运行要求的微观主体，必须借助于对竞争性领域国有经济的股份制、民营化改造和非国有经济的成长。