结构转型、秩序演进与中国公共政策的重构，本文主要内容关键词为：公共政策论文,中国论文,重构论文,秩序论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035－01 ［文件标识码］A ［文章编号］1006－7426［2011］02－0012－04
导言
1951年，美国著名政治学者哈罗德·拉斯维尔发表“政策取向”（The Policy Orientation）的论文。首次公开提出政策科学的构想。[1]随后，拉斯维尔提出了“决策过程”的七个阶段，即情报（Intelligence）、提议（Promotion）、规定（Prescription）、合法化（Invocation）、应用（Application）、终止（Termination）和评估（Appraisal），用于描述政策过程的主要阶段。[2]后来，经过查尔斯·琼斯、詹姆斯·安德森和威廉·邓恩等学者总结、修改和完善，最终形成了政策问题、议程设定、政策制定、合法化与预算、政策执行、政策评估和政策终结等“教科书式的政策过程”（the Textbook Policy Process）。[3]
经过50多年的发展，公共政策学逐渐形成了自己稳定的研究队伍，研究概念和框架体系，相关院校设立了公共政策学院，并展开了公共政策教学与研究，美国成立了公共政策研究的协会，并出版了公共政策的专业杂志，公共政策作为一个学科日益成熟。
不过，公共政策在发展过程中，一直面临着学科挑战、身份危机和合法性危机。著名公共政策学者德洛尔对政策科学取向中的定量化进行了批评，并提出宏观公共政策分析的构想。[4]而公共政策学者保罗·A·萨巴蒂尔更是直接批判传统政策过程理论，指出它只是描述性理论，缺乏因果分析，并提出阶段论的替代性理论，他选择了7种有影响力和有前途的理论，并以《政策过程理论》为名编辑出版，其中包括他本人提出的倡导联盟理论、理性的制度选择理论、多源流分析等7种理论。[5]
无论是德洛尔提出的宏观公共政策分析理论，还是萨巴蒂尔提出的倡导联盟理论等，都表明公共政策的研究需要放在整个社会秩序形成的背景之下进行研究，不能够脱离人与人之间结构化互动所形成的秩序而孤立研究公共政策。不过，他们并没有很好地回答他们自身提出的问题。
因此，社会秩序及其形成的理解，对于公共政策的研究具有十分重要的作用和意义。本文试图在著名经济学家詹姆斯·M·布坎南所提出的人与人之间结构化互动的三种“纽带”所形成的三种社会秩序状态之下，即道德共同体、道德秩序和道德无政府状态[6]，来理解社会秩序与公共政策之间互动，并以中国社会秩序转型为例，探讨未来中国公共政策的重构问题。
一、公共政策的社会结构：道德共同体、道德秩序与道德无政府状态
从社会秩序的角度理解公共政策的范围和限度，探讨不同社会秩序背景之下的公共政策，并非是一个新的研究构想。其实，古典政治哲学家[7]一直都是从社会的角度来理解和把握国家与政府的起源和作用。其中，社会契约论是有关国家和政府起源的重要理论，而国家和政府在社会契约中不同位置和不同角色，形成了不同的政治理论和国家理论。霍布斯的社会契约论，强调统治者不属于社会契约的签订者，因此其行为可以不受社会契约的限制，国家主权理论和统治秩序是他关于国家和社会的基本理论。洛克的社会契约论，强调统治者也属于社会契约的一部分，因此其行为也必须受到社会契约的限制，后来经过托克维尔等学者的阐述，宪政理论和自治秩序逐渐成为了另一种关于国家和社会的基本理论。[8]文森特·奥斯特罗姆成为了重新阐发宪政分析视角和自治理论的当代学者，并以托克维尔和联邦党人为基础，试图恢复不同于统治秩序的另一种政治秩序。[9]
不过，直接将社会秩序理论和宪政结构改革的思路引入公共政策研究，当属经济学家詹姆斯·布坎南和弗里德利希·冯·哈耶克。詹姆斯·布坎南的诺贝尔经济学奖演讲题目就是“经济政策的宪政结构”（The Constitution of Economic Policy），并将其晚年的主要精力致力于宪法政治经济学的研究。[10]而哈耶克在其名著《自发秩序原理》一书，专门用全书三分之一的篇幅来探讨在一个自发秩序之下，应该需要什么样的公共政策。[11]
遗憾的是，经济学者的研究并没有引起公共政策研究者的关注。因此，有必要恢复公共政策研究中的宪政秩序传统，与传统公共政策研究的问题导向和过程取向相比，宪政视角和秩序视角思考公共政策研究，其核心问题是公共政策如何与一个由人与人之间关系组成的结构化社会相协调？与此相关的规范性问题是，如果我们所期望的是一个尊重个人权利和个人选择的社会，那么我们需要什么样的公共政策？与此相关的实证性问题是，不同社会秩序状态之下，公共政策会呈现什么样的特征，如何理解不同社会秩序状态与公共政策之间关系？
不同的社会秩序，对公共政策会有不同的要求。因此，对不同社会秩序的形成模式和规律的理解，是研究公共政策的宪政结构，理解社会秩序与公共政策之间互动关系的基础。而对于社会秩序的研究和刻画，传统上经常从技术上来进行划分，如农业社会、工业社会和后工业社会的分类，当然，这种划分的学者也会探讨技术对人与人之间关系，社会制度，民情和习惯的影响。但是，问题的关键是，技术是社会秩序的结果，而非社会秩序的原因。人类三次工业革命及其技术进步，都是发生在社会秩序发生根本性转化的基础之上。正是英国的社会秩序发生了转型，王权受到限制，公民的私人产权得到保护，才使得工业革命率先在英国展开。
因此，有必要从人与人之间的“纽带”来理解社会状态及其秩序，重新发现不同社会秩序的“结构”，研究结构如何影响人与人之间互动，从而形成秩序。博弈论的思想有助于理解社会互动中的结构与秩序，这里的“结构”类似于博弈的规则，而人与人之间互动类似于博弈，社会秩序类似于博弈的结果和均衡状态。[12]在很多时候，你不可能通过直接改变人的行为而改变结果，而只能够通过改变人与人之间互动的结构来改变结果。例如，囚徒困境的博弈，只能够通过改变博弈的结构才能够改变博弈的结果。
与其他学者相比，詹姆斯·布坎南所提出刻画社会秩序的三种模式是对人类迄今为止秩序形成模式的全面和准确的概括，他将人类社会的类型划分为道德共同体、道德秩序和道德无政府状态。[13]从詹姆斯·布坎南的论述中，我们可以明显的看到他关于社会秩序的划分和形构，很显然受到哈耶克的影响，从某种程度上看，其道德共同体和道德秩序的概念与哈耶克反复阐述的组织秩序和自发秩序并没有本质区别。[14]不过，与哈耶克的社会秩序两分法相比，布坎南提出了社会秩序的三分法，其重要贡献是论述了一种社会秩序的否定性和破坏性方面，即不仅论述社会秩序的聚合因素，而且论述社会秩序的分裂因素，从某种程度上来说，聚合因素与分裂因素共同决定了社会秩序的状态及其演进。此外，布坎南在不同的社会秩序状态之下，论述政府的作用和范围，并预测不同社会秩序状态的未来走向。根据詹姆斯·布坎南的定义：
“道德共同体存在于一组认同为一个集体单位、一个共同体，而不认为他们是独立的人们中间。”[15]“当社会相互作用的参与者们作为道德上有互惠联系的人彼此相待，但不持有对一个集团或共同体的共同忠诚感时，道德秩序便存在了。”[16]“当人们不把其他人看做是他们的道德共同体的成员，并且不接受道德秩序对行为的最低限度的要求时，道德无政府状态便存在于一个社会中了（如果这个社会仍然是一个社会的话）。”[17]
这些不同的社会秩序状态构成了公共政策的宪政结构，决定了公共政策的范围和界限，也使得公共政策存在不同的价值取向，也形成了公共政策与个人之间的不同关系模式。在道德无政府状态的社会，公共政策的作用范围和界限最为广泛，与压迫型政府相一致，公共政策多以命令和控制的形式对个人行为进行直接约束，个人为了获得生命安全以公共政策对个人的全面控制为基础，公共政策的强度和范围直接决定了社会秩序的状态，这使得每一个个体都希望通过公共政策的强制性力量来获取个人利益。
在道德秩序的社会，公共政策的作用范围和界限受到较多的限制，越是道德秩序得到较好维护的社会，政府的公共政策范围和界限也越受到更多的限制，政府不能够通过公共政策以牺牲一部分人利益来换取另一部分人的利益，公共政策不能够采取歧视政策。此外，公共政策需要以个人为基础，个人权利和利益是公共政策的最终目标群体，公共政策的主要作用是维护规则和秩序。在这样的社会秩序状态之下，个人拥有较多的自主权，公共政策对个人权利侵犯较少，公共政策是个人自主选择和协商的结果，主要是处理公共问题和公共事务。
在道德共同体的社会，公共政策的作用范围和界限较为广泛和灵活，受到的限制也较少。政府可以随意制定公共政策以共同体名义对公共资源进行再分配，并对不同的人采取不同的歧视政策，政府常常可以通过公共政策对一部分人给予补贴，而对另一部分人给予剥夺，个人常常通过利益集团和共同体与政府的公共政策发生关系，个人也会赞同和认同政府的公共政策。在这样的社会秩序状态之下，政府作为共同体的总负责人，通过公共政策对所有的人负责，包括承担公共风险，分配公共利益，协调个人行为。
当然，任何一个社会都不可能是纯粹的三种秩序状态中的一种，总是某种秩序状态的混和物。例如，在一个道德秩序占主导地位的社会秩序中，也可能存在局部的道德共同体，比如对组织和对地方的忠诚等，而在一个道德共同体占主导地位的社会秩序中，也可能存在局部的道德秩序，比如某个地方的自治和基于规则的治理等。
二、中国社会秩序转型：从道德共同体到道德秩序
从历史上看，人类的文明一直在道德共同体与道德无政府状态之间更替，道德秩序作为一种人与人之间互动模式也只是近200年的事情。英国、美国等西方国家，通过18世纪斯密和休谟等思想家的思想启蒙，率先以一种抽象规则为基础建立社会秩序，每一个人都通过预期其他人也会遵循规则而自己愿意主动遵循规则，为人类文明开启了另一种秩序。在道德秩序之下，法治和规则的治理代替了道德共同体的命令和强制的治理。
中国的传统社会秩序基本上是在道德共同体与道德无政府状态之间摇摆。春秋战国时期，三国时期，以及军阀混战时期是道德无政府主义的典型社会状态。秦始皇统一中国，其实就是结束道德无政府状态，试图通过强力建立某种统一的秩序。而一旦道德无政府状态结束，统治者为了统治和服从的需要，总是需要为统治建立合法性，这使得社会秩序状态从一种道德无政府状态向道德共同体状态的转变。通过社会秩序的转型，道德共同体使得个人主动忠诚于国家，将自己看作国家的一份子，并愿意服从国家的统治，而不需要国家通过武力和命令来建立秩序。当然，道德共同体的社会秩序建立，也需要以武力为后盾，但是它仅仅是作为一种例外工具和威胁手段。
因此，中国的传统社会秩序状态是与布坎南所称的“道德共同体”相一致的，著名社会学家费孝通在《乡土中国》一书中，提出熟人社会与差序格局是对中国传统社会秩序格局的精辟概括。[18]在中国传统的社会秩序格局中，道德共同体表现为人与人之间的依附关系，即每一个人的生命、价值和安全都需要依赖于某种更高一级的组织来获得保护和实现自身的价值，每一个也需要寻找共同体才能够获得帮助，这些共同体会以不同的形式表现出来，如门生、同乡、同族、同地域等。作为传统社会秩序格局的一种典型形态，个人依赖于家族，家庭依赖于氏族，氏族依赖于县令，县令依赖于更上一层的官员，直到最后依赖于皇帝，而皇帝本身却依赖于上天，被称之为天子和君权神授。
新中国建立之后，中国传统社会秩序的形成方式和机制被打破，但是其实质和内涵并没有发生太多的变化，中国社会秩序从一种道德共同体秩序转向另一道德共同体秩序。新建立的道德共同体所形成的社会秩序格局，使得个人更加依靠共同体和依附于共同体，而实行这种道德共同体社会秩序格局重构的基本方法是建立计划经济体制。与传统中国社会秩序相比，新建立的社会秩序使得个人的一切生活都纳入国家和集体范围，每一个人都成为共同体的成员，每一个人都成为国家的组成部分。1949年之后，经过社会主义改造，在农村形成的公社制度和在城市形成的单位制度是以道德共同体模式构造社会秩序的典型形态。计划经济使得每一个人都对组织与共同体形成完全的人身依附关系，正如哈耶克所言，这种依附关系使得传统上“不劳动者不得食的原则”被“不服从者不得食的原则”所取代。[19]经过30年的改造与建设，中国社会所有的个体都被纳入到单位、组织和集体等共同体中，并由无数个小共同体之间也存在依赖和服从关系，并最终形成了对于国家这一最大共同体的依赖。
与道德无政府主义的社会状态相比，道德共同体的社会状态有很多优势。不过，由于激励和责任等原因，使得道德共同体的社会秩序无法持久，道德共同体社会秩序中的道德败坏者必然会对社会秩序形成挑战，这种挑战会使得道德共同体陷入混乱和无序之中。中国古代很多家族组织的兴衰，其实就是道德共同体秩序的形成与混乱的表现。对于新中国成立之后，以计划经济和政治集权为基础建立的道德共同体社会秩序的弊端，西方很多经济学者对此进行了解释，如科尔奈的“预算软约束理论”解释由于下级组织和政府的预算软约束，使得社会主义国家出现短缺经济，[20]哈耶克和米塞斯等对社会主义中这一集体主义和道德共同体低效率和缺乏激励以及可能导致的奴役进行了分析。[21]如果将科尔奈的理论用于解释道德共同体社会秩序中各种共同体组织之间关系，其核心和实质是每一个人共同体和组织都有追求自身利益将外部性给予更上一级的共同体和组织，结果个人将责任转嫁给小共同体，小共同体将责任转嫁给中型共同体，中型共同体最后将责任转嫁给了最大的共同体，其实结果必然是短缺和激励不足。
1978年“改革开放”政策是中国实现建立道德秩序的尝试，这一社会秩序转型首先发生在经济领域，以市场经济取代计划经济，熟人社会正在被陌生人社会代替。在道德秩序的社会秩序形成过程中，人与人之间关系正在由共同认知的规则所调整，法律与第三方实施契约成为促进人与人之间交易的主要机制。中国社会秩序转型也面临着道德无政府社会秩序的挑战，即如果规则的违反者得不到应有的惩罚，他们很可能会成为道德无政府主义者，将人作为谋取私人利益的工具，通过损害其他人来获取自身利益。2000年以来，中国所发生的食品安全问题以及市场经济中存在的各种欺诈行为等，都是个人在道德共同体解体而道德秩序的约束还没有建立起来时转变成为道德无政府主义者所致。
因此，中国社会秩序的转型及其结构改革的前景，在很大程度上取决于政府发挥作用的范围和程度，取决于中国能否建立与道德秩序相适应的公共政策体系，中国的公共政策能否适应中国秩序的转型而进行重构，从而成为道德秩序的建设者和维护者，而不是道德无政府主义的制造者和道德共同体的回归者。
三、中国公共政策的重构：道德秩序的维护者
中国社会秩序的转型，使得公共政策必须改变自身的目标、范围、方式和程序等，简而言之，中国公共政策的重构必须适应从道德共同体向道德秩序转型的大背景，成为道德秩序的维护者，而不是道德无政府主义的缔造者。
道德秩序要求政府必须致力于抽象秩序的维持，而非具体目标的实现，其政策意蕴则是中国的公共政策必须以长期目标作为其理念基础。在道德共同体的框架之下，政府的公共政策拥有非常明确和具体的目标，实现这些目标是政府的直接目的也是公共政策好坏的评价标准。在道德秩序的框架之下，政府的公共政策应该致力于为所有的人提供环境和条件，在一定的环境和条件下，不同的个人去追求各自的目标。以体育比赛为例，政府的公共政策应该是致力于建立公平的竞争规则，而不是致力于帮助某一群体赢得比赛结果。在这样的理念之下，中国公共政策的重构要求公共政策的目标从结果性目标向过程性目标转变，这种转变体现在公共政策的各个方面和各个领域。例如，中国的住房政策很可能不是为某一群体提供住房，而是为住房市场的充分发展奠定基础。中国的社会保障政策很可能是最低限度的保障，而其他更高层次的保障应该由市场来进行。中国的“三农”政策更应该为农民、农村和农业提供更多的机会和可能性，而不是限制农民和农村发展，或者为农民和农业提供某种固定保障，如限价政策等。
道德秩序要求政府职能和范围是有限的，其政策意蕴则是中国的公共政策必须在立宪层面上受到限制。在道德共同体的格局之下，政府是秩序之母，所有的秩序最终需要依靠政府来维持和缔造。相反，在道德秩序的格局之下，政府也只是秩序的组成部分，与其他组织、个人和社会共同形成一种秩序，它是秩序之子，而不是秩序之母。从立宪层面对公共政策的范围和界限进行限制，主要表现在二个方面。一是公共政策要成为道德秩序的建设者，其职责、目标和界限必须在总体上受到限制，即必须限定公共政策的干预范围，也必须使公共政策在宪法和法律的原则和规范之下规范和调整社会关系，解决和处理公共问题。二是重大公共政策和影响深远的公共政策，必须经受严格多数的同意，甚至有些公共政策需要经过全体一致同意。例如，针对城市规划和拆迁的公共政策，必须采取严格的程序性规则，只有四分之三多数通过，才能够贯彻实施。
道德秩序要求政府必须面向个人而不是共同体，其政策意蕴则是中国的公共政策必须建立在个人主义的基础之上，而不是群体、阶层和利益集团等集体主义的基础之上。道德秩序是建立在个人的基础之上，个人之间以规则为基础的互动关系形成一种秩序，与这一秩序框架相适应，公共政策必须以个人为基础，所有的公共政策必须面向个人。道德共同体是建立在集体的基础之上，个人之间以共同体为基础最后形成一个秩序，与这一秩序框架相适应，公共政策必须以共同体为基础。由此可见，个人主义和集体主义是公共政策的两种取向，个人主义的公共政策要求所有的公共政策必须面向不特定的个人，具有普遍性、一致性和抽象性，而集体主义的公共政策要求所有的公共政策必须面向特定的群体和利益团体，对不同群体的收益和成本产生影响。集体主义的公共政策总会导致特权和歧视现象，特权意味着一部分人获得收益，所有的人需要为此承担成本，而歧视则意味着一部分人受到损失，而所有其他的人都会获得部分收益。
道德秩序要求政府必须通过自愿和交易的方式来处理公共问题，而不是通过强制和命令的方式处理公共问题，其政策意蕴是中国的公共政策必须从强制性和命令性公共政策转向自愿性和激励性公共政策转变。强制和命令是道德共同体中政府通常采用的方式，在公共政策的表现方面，也表现为强制性公共政策，大多数公共政策都通过强制与命令直接要求政策相对方服从。在道德秩序的框架之下，政府的强制性职能受到严格的限制，强制性职能只用于规则的执行和对规则违法者的惩罚，政府的公共政策更多的应该采用激励性和交易性公共政策，即政府应该创造企业自觉自愿遵循公共政策的环境。这种政策转型体现在环境领域，表现为环境政策逐渐从命令性和直接控制的环境政策，向激励型和交易型的环境政策转变，政府在环境领域的公共政策更多地通过经济手段和交易手段来实现环境保护的目的。
道德秩序要求政府必须通过法治的方式处理公共问题，而不是通过人治的方式处理公共问题，其政策意蕴是中国的公共政策必须从行政型的公共政策走向法治型的公共政策。道德共同体的秩序，本质上是一种行政秩序和组织秩序，在这种秩序框架之下，公共政策会体现更多的行政色彩，公共政策以行政意志为指导。道德秩序本质是一种法治秩序，这种法治秩序要求政府本身受到规则的限制，在这种秩序框架之下，公共政策会体现更多的法治色彩，包括遵循规则和程序，通过法治和规则的方式处理公共问题。道德秩序之下的公共政策，会有更多的稳定性和预期性，很多公共政策会以法律的形式出现，它要求遵循法律本身所具有的一些基本特性。在这样的背景之下，中国公共政策的重构不仅能够适应道德秩序的要求，而且还会有利于法治秩序的建立。例如，中国的食品安全政策，在道德秩序的框架之下，要求政府更多以法治的方式来处理食品安全问题，将食品安全建立在法治的逻辑之下，食品安全政策应该是各方行动的基础和责任处罚的前提。
结语
本文试图提出一种研究和思考公共政策的新思维和新视野，即思考公共政策的宪政结构，探索不同宪政结构对公共政策的影响，研究公共政策与宪政秩序框架之间的互动。在借鉴宪法政治经济学者布坎南关于社会秩序的三种模式的划分基础之上，即道德共同体、道德秩序与道德无政府主义，我们通过对中国社会秩序转型的描述和分析，试图探索在秩序转型的大视野之下思考中国公共政策的重构问题。
中国的秩序转型正在从一种道德共同体向一种道德秩序转型，但是在这一转型过程中，中国社会秩序一直面临着道德无政府主义的挑战，这种挑战的影响是双重的。一方面，对社会秩序的挑战，要求政府的职责和范围扩大，另一方面，政府职责和范围扩大在缺乏道德共同体中所隐含的道德约束时，如果道德秩序的秩序框架没有建立起来，政府很可能也成为道德无政府主义者。因此，要改变这种两难处境，就要对中国的公共政策进行重构，使其成为道德秩序的维护者和建设者，而不是道德无政府主义的缔造者。
在道德秩序的宪政结构之下，重构中国的公共政策意味着：公共政策要致力于抽象秩序的维护，而不是具体目标的实现，应该着眼原则问题，而不探索权宜之计的问题；公共政策的范围和界限必须受到严格的约束，对重大公共政策问题设置较为严格的程序，公共政策应该以个人为基础；公共政策必须以个人主义为取向，直接面向个人，保护个人权利，具有普遍性、一致性和平等性；公共政策必须从以命令和强制为基础向以自愿和激励为基础转变，公共政策应该适应道德秩序框架之下的政府强制行为的最少化，更多的用交易和市场的方式处理公共问题；公共政策必须在法治和程序的框架之下处理公共问题，要改变行政和人治的方式处理公共问题，从而使得公共政策具有稳定的预期。
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