借鉴西方经验规范我国财政转移支付制度，本文主要内容关键词为：转移支付论文,财政论文,经验论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 财政转移支付的基本含义及其形式
转移支付系英文Transfer的汉译，其本意为“转移”、“转账”，作为财政学范畴的专有名词，被赋予了特定含义。笼统地讲，它表现的是政府间财力的上下移动。它又有广义与狭义之分。广义理解，它是指一国内各级政府间按照财权与事权相统一的原则，合理划分财政收入级次和规模的一种分配形式，既包括上级政府对下级政府财政收入的补助，也包括下级政府对上级政府财政收入的上解，也就是说政府间财力的转移与划拨关系都可被视为转移支付。狭义理解，转移支付一般特指相邻两级政府、上级对下级的财力补助。在实际工作和理论研究中一般都是按此来理解。
“支付”指“财政支出”，“转移支付”意为“转移财政支出”，而财政支出属于政府事权，它要求有与此相对应的财权。因此，上级政府如果将属于本级政府事权范围的“支付”转给下级政府，它也必须相应地将一部分财权即一定数量的财政收入一并移交给下级政府，这样从财政收入角度来看，被转移方面获得了与接受事权相对称的财力。所以说一级政府转移了“支付”，随之也必须转移相对应的财力，用“转移支付”一词来表述这种政府间财权转移关系，是从事权分割角度而言的。也可以说转移支付从形式上表现的是各级政府间事权的转移，体现在财政上是财权财力在不同级次政府间的转换。财政转移支付是转移支付的代名词，两者具有相同的内涵和外延。财政转移支付实质上是指财政资金在各级政府之间的一种再分配形式，它是财政体制中一个重要的组成部分。财政转移支付制度则是规范、约束转移支付分配行为，并形成一套完整、公开、公正的政策条文和法律规定体系。
财政转移支付制度是分级财政体制的一项主要内容。在1994年分税财政体制改革的基础上，逐步建立起转移支付制度，开始时，转移支付的形式主要有：税收返还、过渡期转移支付（2002年起改为“一般性转移支付”）、体制补助（或体制上解）、结算补助、专项拨款（也称专项转移支付）。最近几年，又新增加了民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、缓解县乡财政困难“三奖一补”转移支付等形式，财政部将这些转移支付与一般转移支付一起，统称为中央财政对地方财政的财力性转移支付。上述转移支付形式按性质可以分为以下几类：(1)税收返还（包括体制补助和结算补助），是1994年分税制财政体制改革确立的财政转移支付的主要形式，其性质是维护既得利益，是旧体制的延续，不具有均等化功能；(2)一般性转移支付，是按规范和均等化原则，根据因素法计算确定的各地区的标准财政收入和标准财政支出之间的差额作为分配依据，这在国际上通常称为均衡性转移支付；(3)专项转移支付，服务于中央宏观政策目标，用于增加农业、教育、卫生、文化、社会保障、扶贫等方面的专项拨款，目前这些重点项目主要用于中西部地区。但其核定并不规范，加之往往被层层截流和被挤占、挪用，其性质属于非均等化转移支付；(4)其他转移支付，包括民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、“三奖一补”转移支付等，其性质属于专项转移支付。
2 我国财政转移支付制度存在的主要问题
(1)政府间事权划分不清晰影响了财政转移支付的规范性
中央和地方实行“分灶吃饭”的分税制财政体制以来，对财权的划分还比较明确，而对事权的划分界定不清晰。事权是指各级政府所享有的提供公共物品、管理公共事务的权力；财权是指各级政府所享有的组织财政收入、安排财政支出的权力。财权与事权的不对称直接导致了各级政府之间对事权和财权支出范围的随意和盲目划分，必然产生上下级政府对同一项公共服务重复提供或对某些地区急需的公共服务因上下级政府推诿责任而无人提供的现象，而且事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱导致许多政府机关人浮于事，也很难对其进行绩效审计和考核，由此导致财政支出整体效益的低下。
(2)财政转移支付标准不规范
在我国现行的财政转移支付的法律中，并没有建立一套科学而完善的计算公式和测算方法，资金的分配缺乏科学的依据。目前，我国仍坚持“存量不动，增量调节”的原则，并在此基础上采取“基础法”计算财政转移支付的资金数额。另外还有一些财政转移支付资金直接根据拨付者的主观判断，而不是根据一套规范的计算程序和公式来分配，这样势必造成财政转移支付的盲目性和随意性，使财政转移支付演变为中央与地方之间的博弈行为，影响公正性，降低了转移支付的效率。这样的财政转移支付标准不仅不能适当地解决我国严重的地区间财政收入上的差异，而且加剧了这些地区间公共服务水平的差异。
(3)转移支付制度缺乏强有力的法律保障
目前，我国转移支付资金的分配办法不规范、不透明，基础性制度建设不够，缺乏法制性。政府间转移支付制度是一项涉及面广、政策目的性强、影响因素复杂、具有广泛社会经济效益的系统工程，只有以法律的形式加以规范，同时建立相应的监督机制，才能充分发挥其固有作用。如美国早在1972年就制定了专门规范转移支付的“州和地方政府补助法”。我国由于缺乏相应的转移支付法律，导致一系列不良后果的产生。我国现行财政转移支付制度是以《中华人民共和国预算法》和《所得税收入分享改革方案》为法律基础的，这两部规范性文件均不是针对财政转移支付制定的专门法，充其量是对财政转移支付的法律确认。实践中多是以行政规章作为指导依据（如过渡期转移支付方法），与规范的财政转移支付法的实际需要相距甚远。同时我们在实施转移支付的形式、原则、组成转移支付制度各部分之间的关系、各自的实施目标、资金的分配方法和拨付程序上依旧缺乏有效的监督机制，财政资金使用的监督主体还不十分明确。如制度的稳定性较差、资金使用上的监督制约和效益考核机制匮乏等，这些制度安排的供给不足都在客观上降低了我国政府间转移支付制度的权威性、规范性、公正性和透明度，影响了转移支付制度有效性的发挥。尤其专项转移支付的拨款方法，拨款的依据和标准不规范，具有随意性；立项审批不规范，项目的确定和选择范围不尽合理，造成资金被截留或挪用。
(4)省以下财政转移支付制度尚不完善
1994年的分税制财政体制改革，主要是解决中央与省级的财政关系，至于省以下的财政体制，包括转移支付制度并未作统一规范，之后大部分省（区）相继参照中央对省级的转移支付办法建立了省对市县的转移支付办法，但很不完善，存在形式多样、力度不够、更不规范等问题。目前，省（区）以内的市县之间财力差距在不断扩大，基层财政相当困难。为此，迫切需要完善省以下财政转移支付制度。
3 借鉴西方经验规范我国财政转移支付制度
财政转移支付制度是中央政府进行宏观经济调控的重要工具，规范财政转移支付制度是完善我国分税制财政体制的重要内容。建立规范化财政转移支付制度是缩小我国地区经济和社会发展差距的重要举措，能够调动地方政府增收节支的积极性。借鉴西方发达国家的经验，主要从以下几方面规范我国财政转移支付制度：
(1)按照各级政府的职能要求合理划分事权、财权并以法律形式确定
各国对各级政府的职责都做了明确的法律规定。美国法律对事权的规定为：联邦政府负责国防、外交和国际事务等关系到全国利益的事务和涉及全国的社会福利计划；州政府负责联邦政府以外的、且没有授权地方政府处理的一切事务；地方政府则根据州法律规定和州政府授权处理当地事务。德国法律规定，联邦政府主要管理涉及国家利益和整体经济的事务，州政府除本级行政事务外最大的职能是教育，此外还有州司法、治安和公共卫生事务，地方政府主要负责管理本级行政事务和关系到本地公众基本需要的地方事务。这些国家通过法律对各级政府间事权的明确划分，不仅有效地避免了各级政府在支出责任上的相互推诿扯皮，而且为规范化转移支付法律制度的实施创造出重要的基础条件。
国际经验表明事权和财权应该具有统一性，统一的依据就是各级政府自身的地位与职能。从我国现实情况看，事权划分的关键是合理确定经济管理权限。中央政府的经济管理权限主要是宏观调控和协调全国经济社会的发展；地方政府主要是完成中央宏观调控下达的任务和协调本地区经济社会的发展。要按照各级政府承担的事权，根据财权和事权相统一原则，合理确定各级政府的支出。同时也要大力促进政府职能的转变，对那些政府不该管、管不了、管不好的微观经济活动，应当由市场机制解决问题，从财政的供给范围中剥离出去，将财力主要用于社会公共需要和社会保障方面，以此来真正实现财政转移支付制度调整地区失衡、实现公共服务均等化的调节目标。
(2)使用“因素法”来统一和规范财政转移支付的标准
美、德、日等国在确定一般性转移支付时，均采用“因素法”对地方政府的财政能力、财政需求和调整系数进行测定。对财政能力的测算要考虑影响该地区财政收入的各个因素，如社会总产值、国民收入、税源、税基、税率的发展变化等。财政需求上要考虑人口、面积、交通、公共服务水平等条件的影响。调整系数则要根据本地自然、社会、经济等多方面因素作用下的实际状况来确定。这些因素都是客观存在的，是为各地区所共同认可接受的。这样，上级政府就可以根据某地客观存在的因素综合测算出对它应予的财政转移支付金额，下级政府同样也能够权衡影响本地财政收支的各有关因素，自行计算出应接受的转移支付金额。这种按客观因素来测定收支、确定转移支付的方法比较科学合理，也相当公平透明，既减少了各级政府间人为因素引起的盲目攀比，又便于实施执行。
以“因素法”取代传统的“基数法”，实现财政转移支付资金的公式化分配，是进一步完善我国财政转移支付制度的核心内容。因素法的关键在于计算模式的确立和因素的选择。我国应依法确立“收入能力—支出需求均衡拨款型”作为计算模式，即通过计算各地的理论收入能力和标准支出需求来确定转移支付数额。而在确定影响我国财政收支的因素时应选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，如人口数量、城市化程度、人均GDP、人均财政收入、人口密度、自然因素等，并以此确定各地的转移支付额。为了鼓励各地加强税收的征管，提高地方增加收入的积极性，可考虑引入收入努力因素，如各地财政收入占GDP的比重。根据因素来衡量各地的财政地位、以公式化的形式确定各地的理论收入能力与标准支出及其转移支付额。
(3)加强财政立法，制定中央级《财政转移支付法》
就目前而言，对每年数千亿元甚至上万亿元的财政转移支付资金，只有国家财政部门1995年制定的《过渡期财政转移支付办法》来规范。这个部门规章已严重滞后，最为明显的是，对财政转移支付资金的监督乏力，缺乏应有的刚性约束。世界上一些发达国家纷纷用法律来约束财政转移支付行为。在德国，财政转移支付的系数要由立法机构讨论确定，财政转移支付的目标、范围等也被写入法律，据以计算均等化拨款的税收能力和标准税收需求及其他一些技术性的比例，也用法律的形式加以明确规定；在日本，各级政府之间的财政收支划分以及财政转移支付的三种形式都有相应的立法；美国的主要专项拨款由国会法案确定等。他们对财政转移支付中的若干内容，包括政府支出责任、收入划分、财政转移支付规模、结算办法等，均以法的形式加以规定。我国有关部门应该借鉴发达国家财政转移支付经验，对财政转移支付制度的内容、具体用途、监督形式、处罚规则等，以立法的形式明确下来。
(4)逐步建立、完善省级以下规范化的转移支付制度
德国政府分为联邦、州和地方三级，各级政府在财政管理上具有独立性，并且各自的职责和支出范围在宪法中也都明确地加以规定。联邦德国财政体制的一大特点就是共享税的比例较大，各级政府根据其支出责任划分税收税种和比例，联邦政府的财力较大。借鉴德国的经验，中央政府应该对省级政府放权，让其在经济发展方面享有较大的自主权。省级政府应根据本省内部地区经济发展的状况，确定各个地区是否都应予以补助、给予补助的额度等具体事务。省级政府也应根据中央政府的决策，立足本地实际，对照中央财政对省级财政转移支付的办法，贯彻因素法规范分配的原则，计算出各县市的标准收入和标准支出，进而据其差额确定其应从省级财政中得到的转移支付数额。也就是说充分给予地方自由权，共同完善中央和地方的事权、财权以及中央与地方之间的资金流动。同时调整地方转移支付结构，规范地方转移支付制度，采用“三奖一补”的激励机制，促进地方政府努力开发财源，缓解基层县级财政的困难。
标签：转移支付论文; 国内宏观论文; 政府支出论文; 财政制度论文; 宏观经济论文; 财权论文; 法律论文; 财政学论文;