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歧视与偏袒是一个现象的两个侧面：相对于外国公司，如果一个政府更加关注本国公司的利润，就会在竞争政府采购合同时偏袒国内公司，从而造成对外国公司的歧视。在这种情形下，外国公司可能很少会取得政府合同，或者即使能获得合同，也会由于成本过高而导致获得的利润比本国公司更低。
因为显性或隐性地偏好本国生产者，各国政府采购政策和实践中普遍存在偏袒本国供应商和歧视外国供应商的现象。歧视和偏袒有时候来自于显性的购买国货政策。例如，根据美国《购买美国产品法》(Buy American Act)，美国政府提供了6%的购买比例给国内供应商，对于小公司或失业率较高的地区，这一比例可以上升到12%。显性的国货偏好同样也存在于加拿大、澳大利亚和新西兰等政府的采购活动中[1]。歧视和偏袒有时候是隐性的，当政府使用基于歧视性的产品品质标准或信息限制时，就存在隐性的偏袒和歧视问题。比如，欧洲政府没有明确的偏袒政策，但只有2%的政府将购买合同给了外国竞标者[2]。我国采购法也明确规定：“政府采购应当采购本国货物、工程和服务。”美中贸易全国委员会2009年7月所作的报告《中国政府采购政策》指出，对本国产品的偏好是中国政府采购的一个基本偏好[3]。
关于偏袒和歧视产生的问题由来已久，一般都认为这些歧视性政策应该被消除，但这种现象仍然在各个国家大量存在。世界贸易组织签署的《政府采购协议》（government procurement agreement，简称GPA）致力于公共采购的国际化竞争，但是从这一协议实施到现在，不遵守这一协议的事实不断出现。站在不同的立场，尤其是作为发展中国家且有着巨大国内市场的中国而言，对政府采购中歧视与偏袒的利弊问题的分析显得尤为重要。
一、政府采购目标与偏袒和歧视的合理性
政府采购具有较强的政治色彩，因为它不仅包括巨大的公共支出，更是融入到一个国家的经济运行层面。政府采购具有多目标性。
（一）政府采购的多目标性
从20世纪30年代的“大萧条”开始，美国政府被认为要对社会问题尤其是市场失败负责。政府在经济活动方面的职能主要包括提供一个国家经济活动所需要的法律环境，通过税收与支出实行收入再分配，提供公共产品与服务以及购买产品与服务[4]。
由于政府采购的规模大，对经济干预的力度较大，其经济调控功能便日益受到重视。大部分国家都会根据国际国内形势的变化，以政府采购为手段，实现促进产业结构调整、支持中小企业发展以及保护环境等社会经济政策目标。政府采购的基本任务就是购买产品、服务和进行投资以履行其应有的职责。政府规模随着政府要解决问题的增加也在上升，相应地，政府采购的规模也是越来越大，占GDP的比例也越来越高[5]。美国联邦政府加上各个州和地方政府的购买大约超过1万亿美元，大约占GDP的20%；俄罗斯2004年联邦采购预期占国家预算的40%左右[6]；发展中国家的政府采购占GDP的比例大约在15%。鉴于政府采购的规模，所以采购数量的分配直接影响国家间和一个国家的各个地区之间的收入和失业率状况。
就其本质而言，政府采购无法独立于政治因素以外来理解和分析，它是一个很重要的衡量指标，除了要兼顾一般交易的效率要求外，它还能够调节不同利益集团的政治分歧，管理和管制经济目标。政府采购与一般公共管理事务具有一致的目标：公众满意（透明、公正、公平交易）、效率和有效、政策合规与一致。很多政府采购的例子里包含产业政策目标、国家安全或其他非经济目标。比如对于少数民族公司、特定区域公司以及中小公司等实行特殊的待遇。
（二）政府采购中歧视与偏袒的合理性争论
政府采购不仅要考虑效率目标，还要注重政治和社会结果。如果本国公司相对于外国公司具有成本优势，那么有利于国内公司的歧视性采购政策，会激励本国竞争并且最小化预期的采购成本[7]。如果政府相对于国外利润更加偏爱国内利润，那么他们也有动机采取针对外国供应商的歧视政策[8]。甚至当国内和国外公司的成本结构一样并且考虑到税收扭曲所带来的社会成本，歧视仍然是理性的，因为国外公司的利润不进入国民福利[9][10]。另外，对于一个经济体而言，需求是革新的重要潜在来源之一，而政府政策对于需求作为创新的关键作用起着很大作用。但是，很多年来政府采购作为创新政策被忽视或不予重视[11]。实证研究结果显示，政府采购对一个国家的创新起着重要的作用[12]。
考虑到竞争激励效应和贸易保护主义效应，即使国内公司的利润与政府目标一致，政府也不应该一直偏袒国内的公司[13]。如果低成本的外国公司获得合同，那么就会降低政府的预期采购成本，价格偏好就替代了对国内公司的利益偏好，潜在地降低了政府的支出。理想的政策应该取决于国内企业的比较优势、政府资金的社会成本与国内利润的关系，同时，还应该根据不同的竞争优势和行业发展，在行业之间变换政府采购的偏袒目标。
二、国际上关于政府采购中“国货”与“国内供应商”的规定
随着政府采购规模的逐渐扩大，以规范各国政府采购行为、促进政府采购市场开放和推动国际贸易为目标的国际政府采购制度和规则也逐步建立起来。
（一）国际法规的规定与例外
最为典型也最有影响的是联合国国际贸易法委员会制定的《货物、工程和服务采购示范法》、世界贸易组织制定的《政府采购协议》、欧盟制定的六个公共采购指令和世界银行制定的《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会贷款采购指南》，这四大国际采购规则代表了国际上政府采购的标准规范，旨在限制签约国歧视非本国供应商和外国产品，推动全球化[14]。
从表1可以看出，尽管规定了一些例外的情况，各种国际法规的出发点还是为了在规定的范围内或对于特定的国家和地区实现政府采购的市场化，减少各国政府的干预，给予外国公司和本国公司相同的待遇和条件。
（二）国家法规的偏袒与歧视性规定
与各种国际法规中关于购买国货的规定和宗旨不同，各国法规的宗旨则都毫无例外地具有优先购买国货和国内供应商产品的条款，包括很多发达国家。美国的购买美国产品法规定了购买非国货的例外：为了公众利益；国内供应短缺；国内产品成本不合理；用于再销售。德国采购法规定，政府采购合同金额在20万欧元以上的项目，必须在欧盟范围内招标；20万欧元以下的在德国国内招标。英国的公共供应合同规则规定，对于国内供应商只有当其提供的商品在质量、工艺及性能特点、技术优点上和外国供应商有着时代性的差距，同时其提供的商品价格高出外国供应商很多时，才可以认定商业条件不合理。瑞士的联邦国家购买法认定适用的供货人一是联盟成员国，条件是这些国家要保证互惠；二是其他国家，但瑞士与这些国家要订有合同，在这方面承担有义务，或者联邦委员会证实瑞士供货者在那里享有同等待遇。阿根廷的购买国货法规定，无论是公共部门还是私营企业，凡是超过15万美元的采购，在本国产品价格和进口产品价格相同的情况下，必须优先购买国货。在某些特定的情况下，即使本国产品的价格高于进口产品，如果差价并未超过5%，也必须优先购买国货。
三、我国政府采购中的问题及改进措施
在我国政府采购实践中存在着一些问题，下面将具体阐述。
（一）政府采购中的问题
随着经济形势的变化和发达国家产品竞争力的提升，在政府采购方面出现了一种新的趋势，欧、美、日等国家和地区越来越关注本国产品是否能够进入其他国家和地区市场，而对于购买国货问题的重视程度有所减弱，这些国家试图通过国际经济组织的贸易协定和政府采购协定打开外国的政府采购市场。当跨边界交易无法进行或难以完成，很多企业就会通过并购或联盟的方式在其他国家设厂，还会考虑在什么情况下或什么程度才能被政府采购认定为是本土企业，或者在目标国家直接投资是否存在壁垒。
然而，在我国政府采购实践中，却存在着国货意识不强、国外品牌占据较大规模和政府采购市场开放过度等相关问题。在财政部公布的2004年全国政府采购统计信息中，政府采购的计算机品牌排行里，美国的戴尔和IBM继联想之后高居中国政府采购计算机市场第二位和第三位，超过中国的北大方正和清华同方。而排在第六位的是美国的惠普，见表2。政府采购中的小汽车更是几乎完全被国外品牌所占领。政府用户面对国货，既无购买意识也没有使用习惯。2005年，奇瑞品牌正式入围中央政府汽车协议供货，但供货期满后的统计表明，奇瑞所占的比重非常少，见表3。
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之所以出现上述问题，其根本原因除了我国产品的质量和我国企业的竞争力较弱，并且国内企业在如何参与政府采购方面缺乏经验之外，我国政府采购以及相关法律法规对国货的定义和认定标准没有统一的规定也是重要原因之一，这些因素共同导致了中国政府采购市场成为跨国公司竞相争夺的稳定市场，而国内企业大多只能拥挤在低端市场，在政府采购市场份额中占到较少比重。而关于国货和国内供应商的界定不清晰是影响国货在政府采购中占比较低的一个非常重要的因素，这一因素直接导致了尽管从国家法律到部门法规都规定在政府采购中要优先购买国货和支持国内供应商，但有些政府部门仍然从自身部门利益最大化出发，忽视社会效益。
（二）有关有限选择国货与国内供应商的相关规定演进
我国《政府采购法》规定，政府采购应当采购本国货物、工程和服务。但没有明确说明“本国货物、工程和服务”的内涵。在《政府采购法》出台之前，财政部1999年颁布的《政府采购管理暂行办法》规定，未经批准不得采购外国货物、工程、服务，并说明外国货物是指“最终货物为进口货物，或者最终货物虽在我国境内生产或组装完成，但其增加值含量不足总价值50%的货物”。在后来公布的《软件政府采购实施办法（草案）》中，也维持了50%这个门槛。除此之外，我国没有说明本国货物、工程、服务内涵的相关规定，而且《政府采购法》也没有说明《政府采购管理暂行办法》是否继续适用和有效。2004年实施的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定，参加政府采购货物服务投标活动的供应商应当是提供本国货物服务的本国供应商，也没有对国货的界定。
在实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020年）》的若干配套政策中也规定，“在国家和地方政府投资的重点工程中，国产设备采购比例一般不得低于总价值的60%”。“建立本国货物认定制度和购买外国产品审核制度。采购人应根据《中华人民共和国政府采购法》规定，优先购买本国产品。财政部会同有关部门制定本国货物认定标准。”
2008年7月，针对采购进口产品过程中出现的问题，财政部又下发了《关于政府采购进口产品管理有关问题的通知》，通知只是列出了一些例外情况，如规定“保税区、出口加工区、保税港区、珠澳跨境工业区珠海园区、中哈霍尔果斯国际边境合作中心中方配套区、综合保税区……（这些）区域内企业生产或加工（包括从境外进口料件）销往境内其他地区的产品，不作为政府采购项下进口产品”。除此之外，也没有界定什么是国货。
2007年12月，财政部印发并实施了《政府采购进口产品管理办法》，其第三条指出，进口产品是指通过中国海关报关验放进入中国境内且产自关境外的产品。政府采购应当采购本国产品，确需采购进口产品的，实行审核管理。在这里，只是简单区分了进口品与本国产品，国货的具体内涵问题依然没有解决。
2009年5月，国家发展改革委、工业和信息化部等九部委联合下发的《关于印发贯彻落实扩大内需促进经济增长决策部署进一步加强工程建设招标投标监管工作意见的通知》指出，政府采购中的政府投资，除某些情形外，应当采购本国产品。确需采购进口产品的，必须经过审核。对于招标文件中采用歧视性条件，间接或直接指定采购国外品牌产品或功能部件，限制国产设备使用的违法行为，依照相关法律法规追究其法律责任。
2009年4月《国务院办公厅关于进一步加强政府采购管理工作的意见》提出，要严格审核进口产品的采购，凡国内产品能够满足需求的都要采购国内产品。
尽管我国出台了很多关于购买国内产品或国内供应商提供的产品与服务的政策和法规，但均没有明确国货或本国供应商的定义和认定标准。商务部和国家发展和改革委员会对于外商投资企业在我国制造的产品也算作国内产品，但政府采购规定中仍然没有一个关于“国货”和“进口品”的官方和精确的定义，也没有说明外商投资企业是否符合这个标准（美中贸易全国委员会，2009）。
四、政府采购中对国货和国内供应商的支持机制
公共采购流程可以分为四个步骤：计划、形式化、执行、评估[15]。但是，采购流程的基础，仍然是对于国货和国内供应商的界定。
购买国货是政府采购的核心。但是，在经济全球化、企业所有制多元化、产品生产全球化的复杂背景下，很多时候很难鉴定某一项产品是否属于国货，某一项工程或服务的供应商是否属于国内企业。由于商品品种繁多，且不同的行业之间差别很大，要在短时间内订出各类货物、工程和服务的国货界定标准，并且有效执行，有一定困难。但是，相关政府部门、学术界、企业界还是应该联合起来，抓紧制定科学、严格的国货标准，并加以有效执行。
（一）界定国货和国内供应商的范畴
美国《购买美国产品法》对“国内最终产品”主要界定为两类：一是完全在美国挖掘开采或生产的未加工产品；二是如果是加工产品，最终产品中美国国内部件成本不少于50%的产品。
对于我国而言，首先要明确的是，国货是“中国企业”提供的产品（服务）。因此可以将界定国货的标准分为两级：第一，考察供应商的身份——即提供者是否是“中国企业”；第二，考察其产品或服务——即国产化、本土化的程度。产品（服务）身份=企业身份×国产化率（或本土化率）。国货=中国企业×国产化率（或本土化率）。这样，就综合考虑了供应商身份和产品身份两种要素。
在我国即将启动加入WTO《政府采购协议》谈判的紧要关头，确立国货标准显得尤其紧迫。根据上述研究，国货不能混同于中国制造。在全球化的背景下，跨国公司正纷纷采用跨国的组织模式，在全球组织资源，在最有利的地方安排生产（直接投资、委托加工、外包服务等）。对于是否是中国企业的界定，应该主要从经济、地理、历史文化和人员四个方面衡量。
国产化率主要考虑附加值超过50%。对于本国货物、工程和服务界定标准是：国内增值50%以上，对于软件等非物质形态的产品，国内开发生产或制作成本费用占总价格的比重不低于50%[16]。
（二）多维度支持国货和国内供应商
政府采购制度是一种非关税贸易壁垒，一直是各国保护本国产业的有效手段。我国在加入《政府采购协议》以后，可以根据该协议的例外条款和关于发展中国家的特殊待遇及技术援助规定，对国内产品实行优先的政府购买政策，从而有效地保护和促进国内产业的发展。利用政府采购手段保护国内企业的措施主要有：一是价格优惠。即在国内外产品性能相同的情况下，给予国内产品适当的价格优惠。二是在进行政府采购时，运用国家安全、环境保护等，禁止或限制外国厂商进入我国政府采购市场的某些领域，从而达到保护国内工业的目的。三是贸易补偿。即为了培育本国产业或改善国际收支，要求中标的外国供应商需达到某个比例的国内采购，或者必须转移某项技术、在国内建厂制造等。
（三）自主创新优先原则
政府采购应该在一个国家的技术创新中发挥较大的作用，政府采购对技术创新的作用，是通过拉动市场需求来弥补创新市场化早期需求的不足（鲍克，1994）。尽管政府采购政策的基本原则是要采购质量有保证和价格适宜的产品，但对于处于市场发展早期的高新技术产品，在性能相近的情况下，即使价格高于国外同类产品一定比例范围之内，仍应优先采购国内产品。这也是国际通行的做法。因此，在相关的政府采购法规中，应明确提出扶持本国高新科技企业的政策目标，并专门提出在价格、质量、交货期等条件同等的情况下，优先购买本国高科技企业的产品的具体措施和实施办法。
《政府采购进口产品管理办法》的第五条规定，采购人采购进口产品时，应当坚持有利于本国企业自主创新或消化吸收核心技术的原则，优先购买向我方转让技术、提供培训服务及其他补偿贸易措施的产品。政府采购中必须要确立一个原则：要引进国外的先进技术，但是一旦国内技术水平达到同等水平，即使国货没有价格优势，政府也应该从采购政策上鼓励国内企业。
（四）政府采购更多地从市场引导角度发挥作用
企业的生存与发展应该交由市场来决定，政府采购更应该从市场方面支持企业。在美国，政府通过购买值得扶持的企业和行业的产品，从市场方面扶持企业，并产生社会引导效应，政府仅通过政府采购促进优胜劣汰，支持优势企业的发展。但在我国，政府是在企业的生产环节给予财力支持，而很多企业并没有将财政支持用在政府所鼓励和扶持的地方。借鉴美国政府采购在市场上所发挥的作用，对于我国企业发展具有重要意义。
总之，每一个国家的经济政策都在维护民族产业利益，而国际组织的相关规定都旨在推动“全球化”。尽管国际组织政府采购协议中规定了例外条款，但就其宗旨和原则而言，相关国际协议限制各国政府在政府采购中购买本国供应商提供的产品或者国货，推行全球化。而各国法令和规定刚好相反，都在一定程度上限制购买外国供应商提供的产品或外国货，维护本国企业利益，这种博弈充分体现在各国政府的采购实践中。就我国实际情况而言，在不违反WTO框架协议基础上，制定国货标准，充分发挥政府采购对国内企业的支持作用应是当务之急。
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