落实科学发展观 加强海洋综合管理，本文主要内容关键词为：落实科学发展观论文,海洋论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
海洋综合管理是美国在20世纪30年代提出的概念，美国也是世界上最早开始关注海洋综合管理的国家。海洋综合管理是指对海洋空间和海洋资源进行全面的“控制”，进行合理利用的活动。海洋综合管理要求国家或地区采用一系列相互联系的措施，合理利用海洋环境和资源，防止、减少和控制对海洋环境的污染和破坏，包括沿海和海洋生态系统的污染和退化，保护海洋生物的多样性和生产能力，统筹协调海洋资源研究、技术发展和基础设施建设，以确保海洋经济的可持续发展，确保海洋不仅为当世也能为后世带来环境和经济方面的效益。
我国是一个海洋大国，海洋国土面积有300万km[2]余。改革开放以来，我国的海洋事业得到了快速的发展，据统计，2006年我国主要海洋产业总产值已达2万亿元，占同期国民生产总值的近10％。海洋为我国经济和社会发展作出了重要贡献。但我们也必须看到，我国海洋经济发展当前也面临着由于海洋管理不到位所带来的诸多困难。这主要表现为由于对海洋的过度开发，我国海洋资源已难以支撑海洋经济的发展；由于海域使用长期处于无度、无序状态，海洋生态遭到了较严重的破坏，海洋环境持续恶化；由于措施乏力，海洋污染也有日趋严重之势。这些都使海洋经济的可持续发展面临危机局面，和谐海洋建设更是任重道远。这一现象，在各沿海省份都程度不同地存在，在笔者所在的浙江省也表现得相当突出。
浙江在我国是一个经济发达的省份，也是一个海洋经济发育较充分的省份。浙江拥有的海域面积为26万km[2]余，海洋资源十分丰富。但现在，浙江海域却面临着资源枯竭，污染严重，海洋经济隐患严重的不利局面。如以盛产大黄鱼闻名于世的舟山渔场，如今野生大黄鱼已近灭绝，舟山带鱼也资源匮乏。改革开放之初，曾大发了一笔捕捞财的舟山渔民半数已经转业转产，大型国有企业舟山渔业总公司现在只能远赴南太平洋进行捕捞作业。而其他几个沿海城市海域的情况也与此类似。在海洋生态方面，2006年浙江全省海洋环境检测结果表明，浙江省近海海域中度污染和严重污染面积占全省近岸海域面积的64％，污染程度高居全国沿海省份第二位。海洋生态环境治理和保护工作形势更严峻。
二
出现上述情况，根源在于我国海洋综合管理不到位。其中最重要的又是管理体制的问题。很长一个时期以来，我国在海洋管理中实施的是综合管理与部门管理相结合的海洋行政管理体制。在中央层面上缺乏一个具有权威性和综合性的海洋管理与海上执法部门。在管理中主要是根据海洋资源的属性及相关开发产业的不同所辖部门，采取以行业部门为主的管理模式。在这一体制中，行业和部门在管理中占有重要地位。海洋管理缺乏统一的行政执法机关，实际上是政出多门。实践证明，依靠行业管理和分头管理是难以解决海洋管理中的开发利用、海洋环境保护以及国家海洋权益维护等一系列复杂问题的。这种分散的管理模式，这种既有“条条”又有“块块”的管理状况，不但造成了队伍的重复建设，海洋管理力量分散、海上执法力量严重不足的状况，而且还存在各部门各自为政、职责不清的局面。就全国而言，虽然国家海洋局承担着对全国海域进行监管的职能，但它从行政级别看仅是国土资源部领导下的一个副部级的行政机构，由它管理在中央涉及众多部委的利益和权限，在地方涉及沿海十几个省份的切身利益的海洋事务，其权威性显然是远远不够的，其管理也是无法真正到位的。因此加强海洋综合管理，首先要改革我国的海洋管理体制，需要在国家层面建立一个统一的、具有高度权威性的海洋管理机构，以提高综合管理和协调的能力。在此我们建议将目前的国家海洋局升格为国务院直属的国家海洋总局，并赋予它管辖所有海域和海岸带海洋开发、海洋环境保护的全权。同时可以参照美、日等国的方法，在国家一级设立“海洋管理委员会”，统一协调各涉海部门的工作，该委员会应有一名副总理或国务委员担任主任委员，以提高该委员会的权威。国家海洋管理委员会应包括国家海洋局、交通部、国土资源部、水利部、海洋石油总公司等海洋经济各行业总公司的负责人，以协调和处理海洋经济开发、海洋权益保护、海洋环境和海洋资源保护、海上交通安全等各项事务，以切实提高海洋管理的效能。
与此相适应，我国沿海各省也要在省、(地)市两级中设立“海洋管理委员会”，来协调与海洋有关的各部门的工作，形成融海域使用、海洋环境保护、海上交通、功能分区、普查规划于一体的地方性海洋管理体系。同时省级海洋管理委员会还要负责协调与处理陆上企业的海洋污染问题，尤其是大江大河的污染问题，以根绝海洋污染的陆上之源。在省一级应由分管这一工作的副省长(副市长)担任主任委员，在市一级，应由一名副市长担任主任委员，成员由省或市内与海洋经济、海洋管理、环境保护有关的各部门主要负责人组成。省、市海洋管理委员会要定期召开会议，根据海洋管理中反映出的问题，制定出以政府名义强令执行的海洋管理的各种规章制度，由各管理部门分头执行，由各级海洋局加以切实的监督或履行执行职责，发现问题由海洋管理委员会代表政府进行处理或裁决。对在海洋经济开发、海洋环境保护中造成重大损失的，海洋管理委员会可直接决定给予当事人以行政处罚。
我国海洋综合管理不到位的另一个重要原因是沿海各地政府管理理念不够端正，从而导致管理不到位所致。
根据世界上发达国家和我国的历史经验，保护海洋、实现海洋经济的可持续发展，首先是政府的职责。海洋开发、海洋保护的法规、条例需要政府制定或者创议。海洋执法属于政府行为，海洋知识的普及海洋观念的灌输，海洋科技人才、海洋管理人才的培养，都属于政府的责任。说它是政府的责任，不是说社会组织不可以做，但政府应是第一责任人。作为行政体制改革的主要目标，我国政府今后要逐步向服务型政府转变，政府的主要职责是向公众提供公共产品和维护公共利益。而保护环境，让人民生活在优美的环境之中，保护海洋，使海洋经济得以可持续发展，都是政府为公众服务、向公众提供公共产品的重要领域、重要内容。但据我们调查，沿海各地政府在这个问题上管理是不到位的，各地政府更关心的是GDP的发展速度，是本届政府的政绩，而把海洋保护、污染治理看作是软指标，往往予以忽视。沿海各地海洋污染严重、海洋环境保护不力主要也是地方政府管理不到位甚至不作为造成的。所以沿海各地政府一定要转变执政理念，在海洋开发上，要改变长期以来对环境采取的先污染后治理的模式。要以科学发展观为指导，从建立和谐海洋的目标出发，下决心把加强海洋综合管理作为自己的重要职责，要切实把保护海洋、实现人海和谐作为任期责任目标的重要内容，要由政府主要负责人牵头予以落实，以防止此项工作的空悬。要采取有力措施，加大对海洋综合管理的人力、物力、财力的投放，加强海洋执法队伍建设，加强对海洋陆源污染的治理(在这一点上，尤其需要省政府的统管与协调)。另一方面，搞好海洋综合管理还需要各地在制定海洋经济发展规划时，一定要量力而行，要将其放在海洋资源、海洋环境所能承受的范围之内，要实现海洋经济的又好又快的发展，不要不顾客观条件盲目大干快上，更不要竭泽而渔。
在我国，随着海洋经济的快速发展，加强海洋综合管理的问题已越来越受到各级政府的重视。2006年3月，十届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》首次将海洋治理问题以专章列入，明确提出要在全国强化海洋意识，维护我国的海洋权益，大力保护海洋生态，实施海洋综合管理，以促进海洋经济的发展。在这种形势下，沿海各省、市政府要在完善海洋开发和管理机制、完善地方性海洋管理法规、加大对海洋管理、海洋执法的投入根治海上污染的陆路源头等方面作出更大的努力，要协调个方面的力量，形成海洋管理的合力。
此外，进行有效的海洋综合管理还需要建立一支统一的、力量更强的海洋执法力量。鉴于我国以往在海上执法中多头执法、分散管理造成的海上执法效率不高的问题，近几年沿海各省都在探讨将各种海上执法、监察组织统一起来进行统一执法的方式方法，并取得了比较好的效果。建议各省、市海洋行政主管部门将各种执法部门进行合并，组成统一的“海洋执法总队”，该执法机构要给予较过去为高的行政级别，赋予更大的海上及陆上(主要是防止陆上污染源对海洋的污染)执法权。另一方面，各地政府要加大对海上执法系统的投入，不断改善执法队伍的装备，使其能更适应当前海上违法犯罪分子作案手段更高明、使用的器械更先进的新形势，以便有力地查处海上违法犯罪案件。
三
加强海洋综合管理，提高海洋管理的效率，离不开广大民众尤其是沿海地区广大民众的积极参与。海洋综合管理中公众参与理论认为，在海洋资源开发利用和海洋环境保护工作中，公众既有开发利用海洋资源的权利和保护海洋环境的义务，也有平等参与海洋公益事业、海洋开发决策的权利，有权通过一定的形式对海洋综合管理工作进行监督。公众参与海洋管理是海洋经济发展的现实需要，不难想象，没有广大民众的积极参与，海洋环境保护，海洋生态维护，海洋污染的治理都是难以真正做好的。海洋事业的发展，海洋开发的深度和广度的扩展，对海洋管理提出了新的要求。新时期的海洋管理，要求全国人民尤其是沿海省、市的民众、社会团体、企业、非政府组织在内的海洋实践主题参与到海洋综合管理政策、决策和方案的制订、实施、监控中来，以切实保护好海洋资源、海洋环境，实现海洋经济的可持续发展。
动员和引导公众参与海洋综合管理也是建设社会主义和谐社会的需要。经验告诉我们，生活在沿海和利用海洋资源生活的人民，其自身利益极易受到国家和政府海洋法规的影响，他们受政府或私人海洋开发项目干扰的事例也比比皆是，而海洋环境的污染、海洋生态的破坏更是直接关系到他们的切身利益。因此政府在制定海洋管理法规、政策和进行海洋开发的重大决策时，充分听取社会各界尤其是沿海民众的意见，充分照顾他们的利益，给予他们以决策的发言权，海洋管理工作才能得到他们的衷心拥护和积极参加，政府决策与沿海民众的矛盾才能得到缓和和化解，才能保证这些地区社会秩序的进一步稳定，保证社会的和谐和安宁。
搞好海洋综合管理，实现广大民众对海洋管理工作的积极参与，还要大力普及海洋知识，不断提高广大人民群众的海洋意识和海洋权益维护意识。
普及、宣传海洋知识，增强民众的海洋意识是引导群众参加海洋管理的必要条件。世界上，无论是美国的《21世纪海洋蓝图》还是日本的《21世纪海洋政策建议》都把对广大民众进行海洋知识的宣传和教育作为海洋国策的重要一环。我国上世纪80年代以来在海洋开发中出现的失误，不少就是因为广大群众也包括部分海洋开发事业的决策者缺少必要的海洋科学知识造成的。在新的历史时期，在创建海洋经济强国的大形势下，为了科学地利用和开发海洋，我们应在更广阔的范围内普及海洋知识，进行海洋教育。国家要把海洋教育列入全民义务教育的范畴中，把普及海洋知识作为国民教育的重要任务。要把海洋教育作为大、中、小学阶段的一门必修课来开设，其内容包括海洋基本知识、海洋环境和海洋生态保护、海洋法律、法规等，使青少年自小就具备海洋保护的基本知识和观念。同时，要对广大渔民、涉海企业职工、沿海地区居民进行经常的、有针对性地普及海洋知识尤其是海洋法规的宣传教育，使广大居民从根本上树立起海洋权益维护、海洋环境保护和依法开发利用海洋资源的强烈意识，并变成广大民众保护海洋环境的自觉行为。国家海洋管理部门、教育部门都要对海洋教育进行必要的投入，要利用各种宣传媒体大力进行普及海洋知识的宣传。要树立海洋环境保护方面正反两方面的典型，对破坏国家海洋保护法律、肆意污染海域造成严重后果的典型案例也要随时予以充分曝光，以警世人。要在一定时期，发动各部门、各行业集中进行海洋教育，举办海洋知识普及周活动。要把普及海洋知识放到与全民普法同样重要的地位，要将其作为对沿海各级政府任期考核的重要指标，以使普及海洋知识的教育得到持久、有效地进行。
四
加强海洋综合管理，还必须加大海洋管理人才的培养力度，不断提高我国海洋综合管理队伍的政治和业务素质。随着我国海洋经济的快速发展，海洋管理的任务越来越重，管理的复杂程度也在加深，各地海洋与渔业管理部门亟须补充一批具备管理学、海洋法学、海洋科学的专门人才以充实海洋行政管理队伍，提高我国海洋综合管理队伍的水平和能力。应该说我国目前海洋管理队伍的整体素质与复杂的海洋管理任务是不相称的。海洋综合管理实质是海洋行政管理，这支队伍的主体应该是通晓各方面知识的管理人才，而不是海洋科学专家。据统计，在我国作为海洋管理主体的各省及地级市的海洋局的领导骨干，除一般行政人员外，所谓专业出身的都是来自水产、渔业、水产品加工等学科的毕业生，几乎没有行政管理专业出身的管理人才，更不用说海洋管理专业出身的人才了。海洋管理干部的这种学科构成显然不符合这一工作的目标要求。所以如此，主要是我国过去在海洋类高校中没有开设海洋管理专业，海洋管理也没有列入国家教育部门的专业设置规划。目前我国虽有三家海洋大学(学院)和三家海洋研究所，但只有中国海洋大学一家开设有海洋管理本科专业，每年也只招收30名学生，开办海洋管理硕士研究生教育的目前全国也只有两家。到2006年，尚无一名海洋管理学科的研究生毕业。因此，为加快海洋管理人才培养的步伐，我们建议我国有条件的海洋类高校应尽快开设海洋行政管理专业，抓紧培养海洋管理方向的硕士研究生，以满足海洋管理人才队伍建设的需要。同时，国家海洋行政管理部门在招收公务员时，也要把具备海洋管理学科知识的毕业生作为录用的重点，尽快充实一批海洋行政管理专门人才到海洋管理岗位，改善当前海洋管理部门的人才学科结构，进一步提高海洋综合管理的效能。
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