论国有控股公司的政府功能，本文主要内容关键词为：功能论文,政府论文,公司论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国有控股公司功能是政府功能的延伸
政府之所以要组建国有控股公司，主要目的是加强对社会经济活动的有效调控。也就是说，此时政府已难以通过行政部门职能的行使达到其预定的调控目的，而必须借助于国有控股公司的产权干预。从这个意义上说，国有控股公司的功能实质是政府功能的延伸，是以企业经营方式来实施的某种政府功能。充分认识这一本质特征，我们才能正确把握国有控股公司与非国有控股公司的区别，以及由此决定国有控股公司经营行为的特有规律性。
一般认为，政府管理社会经济活动可以有两种方式；其一是政府作为社会经济管理者，主要运用财政、金融、法规等手段调节企业经营的外部环境，间接引导企业经营行为，使之符合社会生产力发展的整体方向。其二是政府作为国有企业财产的出资人，通过行使出资人所有权的各项权利，参与国有企业重大经营决策，直接干预企业经营行为，并通过国有企业经营行为影响或引导社会生产力发展的整体方向。纵观世界经济发展历史，政府管理经济的这两种方式在各国都客观存在，只是随着经济发展阶段、发展环境、发展基础、管理哲学以至社会制度的不同，不同国家之间，政府运用这两种管理方式的侧重点不同。例如，从当今世界范围看，无论是发达资本主义国家、发展中国家还是社会主义国家，都拥有相当数量的国有资产，但从国有资产的分布结构看，却很不相同，大致可分为以下三种类型：
第一种类型以美国、日本为代表，其特点是国有资产在竞争性行业领域所占比重很小，而主要分布在公共、公益性行业。例如，据统计，美国国有财产约占国民财富的1/4，但国有经济在国民经济中的比重仅为5～10%，在工业领域占比例不到百分之一。据日本大藏省理财局统计，截止1993年3月31日，日本国有财产价值总量为77.531万亿日元（按1万日元：844元人民币折算，约为6.5436万亿元人民币），但在制造业领域，国有资产所占比例也与美国相当。
第二种类型以法国、意大利、奥地利为代表，其特点是不仅在公共、公益性行业，而且在某些竞争性的国民经济支柱行业，也存在着一定比例的国有资产。例如，在本世纪70年代，意大利国有经济基本垄断了国内电力、钢铁、石油、天然气、固体燃料、有色金属、合成橡胶、造船、铁路、广播电视、航运、银行信贷、电信等行业。国有企业占国内生产总值的25.1%、就业人数的26.8%和固定资产投资的49.7%。国有经济控制了国家的经济命脉和战略产业，在国民经济中发挥着主导作用。
第三种类型以原苏联、东欧各国为代表，其特点是在传统社会主义计划经济理论指导下，力求国民经济各行业最大程度地实现国有化，国有经济在国民经济中占居主体地位。
在以上三种类型国家中，国有控股公司几乎不存在于第一、三种类型国家，而主要存在于第二种类型国家，如西欧各国、新加坡等新兴工业国和部分第三世界国家。国有控股公司之所以存在于第二种类型国家中，主要是因为以下三个原因：
1.在这些国家中，私人资本实力相对较弱，难以在国际市场竞争中与美国、日本的企业对抗，且国民经济的对外开放程度较高，为了维护民族利益，政府往往不得不直接充当“企业家”的角色，通过出资，组建具有国际市场竞争实力的国有企业集团。例如，本世纪80年代初，法国密特朗政府之所以实施国有化政策，主要原因之一是要改变国内市场特别是高技术行业市场被外国公司分割的状况。正如密特朗本人所说的：“我反对国际分工，反对从外面来决定我们的生产，反对不符合我们利益的决定。我们不是强国棋盘上的一个卒子。必须说清楚，国有化对我们来说是保卫法国生产的一种武器”。这次国有化后，政府控制了电力、建筑材料、有色金属、电子、化工五大工业集团，特别在电子行业，政府控制了全国生产能力的70%。
2.这些国家中，由于资本主义市场经济高度发展，公司制已成为社会经济活动特别是支柱行业经济活动中的主要企业制度，由此决定了国家必须采取控股公司方式实现国有制与私人经济的衔接。例如，意大利政府之所以于1933年组建意大利工业复兴公司（IRI），最初的原因是当时经济危机使意大利3家私人垄断银行（意大利商业银行、意大利信贷银行、罗马银行）陷入了严重困境，而这些银行又通过参股、信贷方式控制了大批工业企业，其倒闭将导致意大利资本主义经济的崩溃。为此，意大利政府只能采取组建国有控股公司的方式，接管这3家私人银行所掌握的工业企业股权，对它们进行整顿，待经济形势好转后再还给私人经营。二次世界大战后，英、法两国政府多次实行国有化或私有化经济政策，都是通过对公司制私人企业股权的收购或国有企业股权的出售具体实施的。而对私人企业中国有股权的管理和运作，客观上要求政府组建国有控股公司这类国有资产经营机构。
3.这些国家在国有资产管理及其体制改革实践中也逐步认识到，以公司制企业为基础的国有控股公司具有其他类型国有资产经营组织形式没有的以下四个优势：其一，这一组织形式能够比其他组织形式更有利于弱化政府部门对企业日常经营活动的行政干预。而“行政干预”往往被目前许多国家政府认为是影响国有企业活力的重要原因。其二，这一组织形式使得政府能够用少量资产来达到其控制和影响更多企业经营行为，从而更有效地干预社会经济活动的目的。其三，这一组织形式有利于分清政府和企业的责任。由于政府只按股份持有额对企业承担责任，有利于消除企业对政府的依赖心理，促进企业经营。其四，这一组织形式有利于国有资产经营结构的调整，也有利于使企业重新私有化，因而能够更有效地保证国有资产经营活动为垄断资本家集团利益服务。
对国外国有控股公司的比较研究说明，在资本主义市场经济条件下，政府主要运用国有控股公司这种企业组织形式发挥两方面的功能：一是代理政府从事竞争性行业国有资产的经营管理功能。由于在竞争性行业领域，国有资产一般都组成为公司制企业，表现为公司中的国有股权，采取国有控股公司的形式来经营管理国有股权，既能避免政府直接持股而带来“政企职责不分”、“权钱交易”等弊端，也能强化经营管理国有资产的责任与动力，充分发挥企业比政府部门更大的经营自主性和灵活性。例如，本世纪70年代初，奥地利政府为了解决主管部门直接管理国有企业而造成的各种问题，成立了奥地利国营工业管理股份公司（OIAG），代表国家负责全部国有工业企业的管理。1986年，又进一步将国营工业管理股份公司改组为国营工业控股公司，通过下设钢铁、机器设备制造、电气电子、铝冶炼、石油化工等五个行业控股子公司，形成了控股约400子孙公司、拥有70671名职工的新型国有资产经营组织体系。又例如，本世纪70年代期间，印度政府为了加强对煤炭行业的管理对煤炭行业实施国有化政策，并将原来800多家不同规模的煤矿企业实行联合改组，专门组建印度煤炭有限公司，形成了煤炭行业的国有控股公司经营组织体系。可以说，随着国有企业公司化改造范围的扩大，国有控股公司越来越多地被作为世界各国政府管理竞争性行业国有资产的重要企业组织形式。二是作为政府实施经济政策的工具，发挥一般社会经济调控手段难以奏效的政策干预功能。在这方面，除了意大利政府在30年代的工业复兴公司外，70年代英国政府组建的国家企业局也可以说是一个典型例证。由于本世纪70年代初的石油危机，导致英国航空、宇航、汽车制造、电子等行业的垄断资本家集团陷入破产的困境，为了维护垄断资本家集团的利益，英国政府加强了对经济活动的干预，其主要方式之一是通过国有控股公司对私人企业实行“国有化”。1975年，政府组建了国家企业局，规定其职能是：（1）建立或帮助建立工业企业，通过向企业提供资金维持或帮助维持现有的工业企业；（2）推动或协助工业企业进行重组，促进各行业中的企业合并，增强企业的竞争力；（3）将国家所有权扩展到盈利的制造业企业中；（4）促进参股企业的民主管理。其目标是促进和发展英国各地区经济，提高英国工业的效率和国际竞争力，创造和维持就业机会。国家企业局的开业资本为10亿英磅，并接管了政府在8个私营企业中拥有的股权，以后，又购买了42家私营企业的股票，向24家企业提供贷款，在70年代促进英国电子、造船、汽车制造等行业企业技术改造和生产现代化方面发挥过重要作用。与之相类似，在60年代和70年代期间，西欧许多国家为了解决经济危机问题，促进本国经济发展和产业结构现代化，以增强本国企业的国际市场竞争实力，都曾先后组建过服务于不同政策目标需要的不同类型的国有控股公司。这些国有控股公司在纠正“市场失灵”方面曾起到积极作用。
二、国有控股公司行使政府功能的利弊分析
一般认为，国家通过国有控股公司对国有资产进行管理的好处是：可以起到对过多政府干预的有效缓冲作用；可以有效地协调各种决策，为所属企业提供明确的战略指导和完善的财务纪律；可以集中稀缺的管理人才，从而给企业注入技术和管理经验；可以受益于合作的优势，如巨额采购合同、开拓海外销售渠道以及较低的费用支出等规模经济效益；可以减少政府所负担的资产经营管理任务。然而，也正是在这些方面，国有控股公司的作用引起了人们的非议。
其一，控股公司似乎可以弱化政府对国有企业的行政干预，但同时也可能强化它自身对国有企业的干预。例如，巴基斯坦一些极为不满的国有企业高级经理人员报怨说，政府把决策权下放到他们的企业，但最终却“卡”在控股公司这一层。此外，控股公司自身也常常难以避免政府的行政干预。例如，70年代间，瑞典政府出于扩大就业的考虑以及对未来国际市场过于乐观的估计，敦促国家控股公司对所属“东北钢铁公司”在卢列阿地区的NTA钢铁工厂增拨投资，以扩大其生产能力并使之实现现代化，并不顾国家控股公司的强烈反对，企图另投资建造一家大钢厂，尽管这项计划最终放弃了，但至1978年止已耗资金几千万克朗。
其二，由于控股公司掌握了过多的财权，它们可以在附属公司之间转移资金，这就导致“抽肥补瘦”，保护落后企业，造成资源配置低效率，使具有长期发展潜力并充满活力的企业缺乏资金。瑞典政府曾长期对亏损企业采取财政补贴办法，结果保护了落后，使亏损企业丧失了前进动力，更依赖于国家。正因为如此，才组建国家控股公司，希望能够使它们依靠自身努力重获生机。但实践证明，这些亏损虽不直接靠国家补贴，却实际上靠国家控股公司所属盈利企业来补贴，情况依然没有改变，还使得国家控股公司长期处于亏损状态。
其三，一些经济学家对投资型国家控股公司在实施政府产业政策方面是否能够真正起到促进经济发展的作用表示怀疑。例如，人们把比利时国家投资公司的股票收益率与大型私营投资公司进行比较，发现前者大大低于后者。认为比利时国家投资公司在其整个存在期间由于经营活动始终处于负收益率而造成的损失是无法估量的。在1963～1979年期间，其年均实际收益率是－5%，等于该公司每16年损失了其资本实际价值的一半。瑞典皇家委员会在分析国家控股公司所服务于两大目标的实绩时指出，至少第一个目标肯定没有达到。至于第二个目标，许多经济学家认为，必须在弄清楚是否还有更好的解决办法后，才能作出判断。
应该看到，国家控股公司经营管理活动中出现的这些问题，其许多方面与一般国有企业存在的问题是一样的。只是由于它本身所处的国有企业管理者地位，使得这些问题造成的后果得以放大。所不同的一点是对它在实施政府产业政策方面的评价，它是否真正能够起到弥补私营资本市场的不完善性和有效地选择市场竞争中的潜在优胜者的作用，对此我们认为应该分别情况具体分析。例如，意大利国家控股公司在50年代、60年代期间对促进国家经济发展曾起到了重要推动作用，而70年代以后，由于各种原因而陷入日益严重的财务困难。世界银行有关专家认为：“发展中国家和发达国家经验表明，综合性控股公司常常机构臃肿，对工业活动所持有的瞬息万变状况反应迟钝，容易导致过多的政府干预”。“如果国有控股公司只是管理中小企业，而且，它的规模受到一定限制，这样的控股公司似乎是最为有效的。此外，如果控股公司是按照专业部门分类且作为几个业务公司的母公司而建立的，那么，这个办法也是有效的”。这些结论性评价均有其一定的事例为依据，可供我们参考。
三、我国国有控股公司行使政府功能的特殊性
从市场经济发展以及条件下国有资产管理的一般规律看，国外国有控股公司的国有资产经营管理功能和政府政策干预功能在我国同样是客观存在的。值得注意的是，国有控股公司这些功能的发挥在我国现阶段经济发展中是否具有某些特殊性？是否存在一些不能照搬国外经验而必须根据中国的实际情况采取相应措施解决的某些特殊问题？我认为，这种特殊性同样是客观存在的。
1.中国特色社会主义的一个基本特征是在多种经济成份共同发展的同时，坚持公有制的主体地位和国有经济的主导作用。而公有制的主体地位和国有经济的主导作用，从总体上看，“主要体现在国家所有和集体所有的资产在社会总资产中占优势；体现在国有经济控制国家的经济命脉；体现在国有经济对国民经济发展的导向作用。”从这个基本特征出发，决定了国有控股公司在中国社会主义市场经济中的特殊地位，即：国有控股公司不是作为政府实施产业政策、区域政策或其他公共政策的临时工具，而是作为经济体制中的一个重要组织层次，发挥着连接政府与企业、国有制与其他类型公有制乃至私有制的桥梁作用。同时，随着我国经济对外开放程度的扩大，国有控股公司还是国有企业参与国际市场竞争的主要组织形式，是在国际市场竞争中有效维护中华民族利益的“主力军”。所以说，国有控股公司在中国社会主义市场经济中不仅发挥着重要的经济功能，而且在一定程度上发挥着重要的政治功能。
2.中国经济发展目前正处于全面完成现代化建设第二步战略目标，并向第三步战略目标迈出重大步伐，为下世纪中叶基本实现现代化奠定坚实基础的重要阶段。为此，中国经济发展将实行两个根本性转变，一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，二是经济增长方式从粗放型向集约型转变。这两个具有全局意义的根本性转变也决定了国有控股公司在现阶段中国经济发展与体制改革中的特殊功能和作用，即：一方面，国有控股公司将作为竞争性行业国有资产管理体制的中介层次，发挥着上连政府职能转变、下接企业制度创新的体制转换功能。另一方面，国有控股公司将作为一种产权经营机构，发挥着盘活国有资产存量、促进国有经济结构优化的资产重组功能。
3.在中国，组建和发展国有控股公司是在经历了15年经济体制改革实践探索以后提出来的，它的提出标志着中国的国有经济体制改革模式开始发生重大转变，主要表现在：改革指导思想从过去注重于搞活每个国有企业转向注重于搞活国有经济和充分发挥国有经济的主导作用；改革内容从过去强调政府对企业扩权让利转向强调企业制度创新与政府职能转变；改革思路上从过去致力于单项突破转向致力于各方面改革的配套推进；改革方法从过去强调“摸着石头过河”转向强调法制建设，力求改革方案制定与实施的规范化。由于原来的改革模式已经在社会经济生活中形成了一些固有的思想观念和行为方式，而国有控股公司组建本身又是一个全新的改革课题，因此，这一改革面临着转变旧的改革观念与探索新的改革思路的双重任务。例如，如何处理好母子公司之间的法人关系与产权关系？如何防止组建的国有控股公司变为“翻牌”的行政性公司？如何认识组建国有企业集团中政府所有权决策行为与企业自主经营决策行为的关系？等等。实际上都涉及到对80年代期间国有企业改革成果（如厂长经理负责制、承包制等等）的反思。此外，由于在过去15年改革中，国有企业承担了沉重的财政收入上缴任务和社会保障任务，为非国有经济的迅速发展和改革的深入付出了巨大成本，到90年代初，相当一批国有企业陷入了高负债率、低效益，社会包袱沉重的困境，从而更增加了企业公司化改造和组建国有控股公司的难度。所以，与国外相比，中国组建国有控股公司改革的复杂性和艰巨性更为突出，它只能随着经济体制各方面改革的深入而逐步发展，其改革成效不可能“立竿见影”，企图通过组建国有控股公司立即解决国有企业发展中存在的各种问题，只能是一种不切实际的幻想。