清末官制改革与各省提法使的设立，本文主要内容关键词为：官制论文,提法论文,清末论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K252 文献标识码：A 文章编号：1001－490X（2010）8－236－04
清末法制改革是宪政改革的一部分，提法使的设置是官制改革的一部分，二者有机联系，不可分离。所以，必须把提法使的设置放在官制改革的背景下，与其共同考量，方可深化对这一过程的认识和理解，才能够得出较为接近历史真实的结论。反之，以提法使的设置为视角，能够反观、具体化和深化对清末官制改革的认识，二者相辅而存、互为视角。
清末官制改革可谓一波三折，提法使的最终出笼更是饱经艰难。要不要官制改革？怎样改？要不要设提法使？怎样设？成为争论不休，难以定夺的一个论题。清廷决心已定，百官却屡屡发难；朝野难达一致，舆论推波助澜，构成了当时的基本政治生态。提法使的设置过程不仅是一场法制改革的过程，更是一种官场博弈。正是基于此，清廷在法制改革问题上表现为，既想学习、效法西方，走司法独立之路，又想借法制改革之机加强中央集权的矛盾心态。在这一心态指引下造成的道路选择和方案设计上的摇摆不定，使本来就已经陷入困境的改革更加曲折和艰难。提法使的设立过程是其集中表现。通过对提法使设立过程的考察，能够深刻揭示清末法制改革的内在困境，并通过这一困境透视改革的最终结局。
一 清廷决心的表达与各方的回应
晚近西人侵华之后，清帝国的一败再败不断促使国人反思与觉醒，加之当时的精英不断研究和鼓吹西方的政治制度，历经半个多世纪之后，清廷最高决策层最终认识到，必须进行改革，才能走上富国强兵之路，并最终下定了宪政改革的决心。
光绪三十二年（1906年）五月二十八日，清廷颁布《立宪应如何预备施行准各条举以闻谕》①，向全国征求意见，具有里程碑的意义，标志着清末宪政改革的正式开始。光绪三十二年（1906年）七月十四日，清廷颁布上谕，任命载泽、世续、那桐、荣庆、载振、李俊、铁良、张百熙、戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、陆润庠、寿耆、袁世凯共同编纂新官制；端方、张之洞、升允、锡良、周馥、岑春煊选派司道大员来京随同参议。并酌派庆亲王奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨总司核定。② 人员安排阵容的豪华程度，暗示了清廷对此尤为重视。光绪三十二年（1906年）七月二十三日内阁奉上谕：“……我朝……非广求智识，更定法制，上无以成祖宗缔造之心，下无以慰臣庶治平之望……时处今日，唯有及时详晰甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。但目前……若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。故廓清积弊，明定责成，必从官制入手。”③ 这道上谕论证了清末宪政改革的合法性与正当性。清廷的上谕以实际行动表达和宣示了改革的决心，也标志着清末宪政改革的正式启动，走出了犹豫不决的阶段。《立宪应如何预备施行准各条举以闻谕》赋予了举国几乎所有的官员条陈议政的权力，大小官员都可以发表自己的看法。清廷试图通过扩大言路的方式使决策更为正确与科学，表明了清廷改革的诚意。但是，清廷“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”的矛盾基调，成为以后法制改革过程中思想混乱的肇始原因，也给后来的争论和曲折埋下了伏笔。造成了后来的司法独立还是集权中央矛盾选择的滥觞。
清廷的上谕很快得到了官员们的回应，按照这个上谕，各方迅速派员进京参议。④ 而且对于这一问题的讨论迅速在朝野展开，这一措施本意是扩大议政的范围，在更大的范围内展开讨论，使得问题更加明白和清晰，也更有利于推动宪政改革的进一步展开。始料未及的是，征求意见的上谕颁布之后，讨论却走上了另外一条道路。不是讨论怎样的改革路径才是最好的选择，而是对宪政要不要实行，尤其是官制改革要不要改，展开了激烈的讨论。而在此过程中或观点真正有别，或带有利益的考量等诸多原因，致使各方观点很不一致，很多奏折超出了清廷所要讨论的“怎样改”的范畴，重新回到要不要改的讨论。有的官员公然提出新官制不如旧官制，中国不能进行官制改革，只需解决用人问题。⑤
在清廷对于改革决心已定的背景下，官员们对要不要改、缓改还是马上改的争论，显然违背了清廷颁布上谕的初衷，也使对于改革的争论复杂化，为了改变这种局面，让讨论重新回到怎样改的话题上来，真正为清廷的改革提出一些比较好的建议，清廷于光绪三十二年（1906年）九月二十三日颁布《整顿都察院慎选言官著军机大臣等妥议谕》，力图在御史群体中找到化解舆论导向的突破口。御史本身就是言官，直陈时弊，救时之偏，是其职责所在，御史在言论导向中的作用尤为巨大。清廷试图通过其控制的言官选拔机制，改变人员的任用，把一些反对官制改革的言官清除出去，减少改革的阻力，而多一些合理化的建议⑥。
清廷的这一谕旨却遭到了编修刘廷琛、御史王步瀛的批评，时任浙江道监察御史的王步瀛于光绪三十二年（1906年）十月十四日上《御史王步瀛奏请免裁都察院员缺折》，甚至认为科道不但不宜减，反而宜增。⑦ 光绪三十二年（1906年）十一月二十七日奕劻等又上奏折，重申原来的看法，并制定了较为详细的官制方案。⑧ 这实际上是对官制改革意见的最终敲定，同时也试图通过这种方式再次表达坚持改革的态度和决心。但是，依然遭到了河南道监察御史黄昌年的反对，黄氏在光绪三十二年（1906年）十二月初十日上奏《御史黄昌年条陈维持政本筹划言路两端折》，反对奕劻等制定的办法。⑨
清廷本想通过广开言路的方式，获得更多的意见和建议，从而使宪政改革走上一条科学决策、合理选择的道路，不致使改革走上歧路。然而，历史事实的发展超出了制度设计者的想象。事实并没朝向制度设计者设计的方向发展，而是走向了另外一条道路。重新陷入了要不要改革的讨论。种瓜得豆的现象说明，在清廷式微和其矛盾心态的指引下，中国的法制改革必然经历曲折与艰难。
二 议设提法使的启动
光绪三十二年（1906年）九月二十日，清廷下懿旨，刑部改为法部，专任司法。⑩ 提法使之设随之被提上了议事日程。
在京内官制颁布和施行一年后，光绪三十三年（1907年）五月二十七日，总司核定官制大臣奕劻、孙家鼐联衔上奏续订各直省官制情形折。在这次制定的改革官制办法中，按察使改为提法使第一次被正式提出，并提出首先在东三省进行试点改革。提法使职能被定为专管司法上之行政，监督各级审判，并被确定为外省审判、检察的中枢地位(11)。奏折认为设立提法使的原因之一，在于有人担忧各省设立审判厅之后，为保证审判独立而赋予法官独立的审判职能会出现漏洞，法官会枉法以行其私，提法使可以起到一种有效的监督作用。在直省设置提法使同时也是为了与法部相对应。
奕劻、孙家鼐不仅提出并论证了设置提法使及在东三省试点的理由，而且还制定了更为详细的，具有可操作性的清单。与以往重行政权不同的是，这份清单在督抚权限方面作了一些限制性规定，且不再掌有司法权和对司法机构的监督权。通过对督抚权限的限制，使各省督抚的司法权让位于新设的提法使，反映了清廷试图以此使督抚的司法权被剥离出去，使新设的提法使真正做到有职有权，从而为清廷的法制改革在各省走向深入开辟道路的深刻意涵。
清单规定，除东三省外，各省均设提法使，然而又规定：“各省设提法使一员（秩正三品，即以原设提刑按察使改设）。受本管督抚节制，管理该省司法上之行政事务，监督各审判厅，并调度检察事务。”(12)
在这儿规定提法使受本管督抚节制也是有其源头的，在制定地方官制之前，清廷的上谕已经明确指示，各直省官制的改革要与督抚会商。(13) 官制的制定是与督抚会商的结果，不可避免的会体现督抚的意志。
此外，清单还规定了提法使要设立自己的属官：“各省提法使应设属员，即以原设按察使所属经历、知事、照磨、司狱等官，由法部拟定执掌，酌量改设。按察使未改省份，暂仍旧制。”(14)
奕、孙二人的奏折很快得到了清廷的回复，就在他们联衔上《总司核定官制大臣奕劻等奏续订各直省官制情形折附清单》的当日，即光绪三十三年（1907年）五月二十七日，清廷颁布了《各直省官制先由东三省开办俟有成效逐渐推广谕》，批准了奕劻等提的各省按察使改为提法使的方案。该上谕重申了在官制改革过程中，“如实有与各省情形不同者，准由该督抚酌量变通”。同意了东三省首先试办，直隶、江苏两省择地先为试办，俟有成效，逐渐推广。“其余各省，均由督抚体察情形，分年分地请旨办理”，对督抚作了一定程度的妥协。(15)
清末新政时期是一个转型期，一切均处于过渡和变动之中，或然性和不确定性是其基本特征。所以给督抚灵活变通的权力，可能也是清廷为了实现改革的最优化而做的应对。但是决不能排除另外一种可能，即当时清廷已经开始式微，不足以镇慑督抚，给其改革官制自主的权力是出于一种无奈。反映了清廷中央在与督抚的博弈中已经处于下风的地位。这一事实，给司法独立的实现造成了隐患，给以后督抚与提法使的权力争夺埋下了伏笔。
尽管提法使设置的状况不能尽如人意，但毕竟从此之后，各省纷纷开始了设立提法使的具体工作。在中央枢府议设各省提法使的当月，江苏开始编改提法使官制(16)。宣统二年（1910年）三月，王大臣召开会议，认为“非改良官制无以兴办庶政，非直接管理更无以通达隐情”，提出外官制应改为由各部直接管理的方式，审判厅官直接隶属于提法使，提法使直接隶属于法部(17)。清廷下诏，从宣统二年（1910年）七月二十一日开始，全国按察使全部改为提法使(18)。
三 在争论中缓慢前行
尽管各方对官制改革的意见并不一致，由于最高决策层的决心已定，对一些阻碍改革的争议采取断然措施，如对御史徐定超的质疑果断指出，“该御史奏陈各条均系法院编制法及提法使官制以内之事，现在法院编制法及提法使官制业经臣馆先后奏奉钦定颁行”，严令禁止毋庸再议(19)。改革的步伐依然在这种争议中艰难前进。清廷决策层为了推动官制改革，也不断发出命令，要求加快讨论的速度(20)。在一定程度上也为推动提法使的设置发挥了一定的作用。但是，尽管清廷希望这一过程得到加速，而实际上很难做到，因为外官制改革毕竟是一场各方博弈的过程。因为涉及到自身利益，所以，从一开始各省官员就力图参与进来，并试图通过自身的努力影响外官制改革。外官制的制定经历了一个由排斥外省的参与，到允许各省参与的过程(21)。开始之初，清廷希望把代表地方利益的官员排斥在外官制改革之外，主要是为了避免各督抚意见分歧(22)，致启争执，阻碍官制改革的进程。但令清廷始料未及的是各省总督与巡抚先入为主、先发制人，在宪政馆制定的外官制定稿之前，各自条拟了新外官制，并致电清廷中央，由枢府代奏，交宪政馆知道，各自发表了自己的看法(23)。清廷最终采取了各督抚保送道府来京会同妥议的办法作为妥协(24)。由于提法使的设置涉及多方利益与权限划分，不仅征求各省的意见，中央枢臣也多次召开会议，研究提法使与提学司、交涉司、巡警道、劝业道、度支司、军政司之间的权限划分(25)。各省督抚的积极参与，进一步刺激和强化了清廷中央对外官制改革的重视程度。为此，监国摄政王载沣特意交谕枢臣，新外官制比内官制更为重要，“办理稍不完善，辄多窒碍，须将中央与地方应有之责任及权限，详慎核定，悉臻妥洽”，令徐世昌参酌(26)，进一步把各省督抚的参与权合法化，也是对各省督抚的进一步妥协。
这场改革虽有争议，但始终没有动摇清廷改革的决心和信念，反对者的质疑与声讨也没有动摇官制改革和设置提法使合法性的根基。设置提法使之事，各省在争议声中缓慢前行、逐步推进，并对已经设立的提法使进行完善。随着时间的推移和改革观念的不断深入，一些督抚开始由全盘反对外官制改革，到开始考虑改革之后的跟进机制，即如何对按察使衙门旧人撤掉之后，做出新的安排，以减少社会震荡和对清廷政权权威性的冲击，使这场改革尽量在平稳的状态下逐步推进。
由于情势的急迫与诸多条件的限制，按察使向提法使的转换与过渡过程，是按照各省先各自设立提法使或把按察使改设为提法使，然后再对其进行官制改革的办法，而且为了社会的稳定，不致被裁人员有一些出乎意料的行为，从而减少改革的阻力，还专门为被裁人员的安置问题制定了一套办法。
徐世昌为奉天提法使衙门的建构进行了自己的设计，徐氏在具奏《东三省公署官制折》中就已陈明，“提法使别为一署，应另拟官制以为司法独立之基础”(27)，后来，法部、大理院会奏《京内外各级审判厅职掌各折片》，接着又会奏《续订外省官制》，二者均强调各地按察使改为提法使，该司官制以原设之经历、照磨、司狱等官改设。奉省提法使官制的直接设计者是奉天的提法使吴钫，徐世昌命令署提法使吴钫悉心核议该司职掌，以提法使管理一省司法上之行政，而审判之事专归各级审判厅，以提法使监督之审判厅，把提法使的地位与功能明确定位为司法监督。这种设计是徐世昌和奉省官员根据清廷的命令和奉天的实际情况自己变通设计的结果。
奉天制定的提法使衙门官制共12条，规定了提法使掌全省司法上之行政事务，和监督本省各级审判厅及检察厅的基本职能。实行近代科层制、分科办事，共分为总务、刑事、民事、典狱四科。详细规定了各科的职掌，其中总务科掌全省各级审判厅、检察厅、典狱官的履历、补缺、升降、考试，调派检察官和司法警察，并管理全省司法机关的经费。刑事科主要继承了按察使的复核、承转职能。民事科掌承断析产、婚姻、钱债、房屋、地亩、契约及索取赔偿等涉讼案件，和不动产、商业、船舶等登记事件。典狱科主要管理全省监狱和习艺所。此外，还规定了各科属员的制度安排和包括提法使在内的提法使衙门所有人员的品秩，提法使是正三品，特简(27)。
光绪三十三年（1907年）十一月，创设京师各级审判厅以后，提法使衙门官制被奏请交宪政编查馆核议，议定于预备立宪的第三年，即宣统二年（1910年），奏请简放各省提法使（简放各省提法使之事被列为宣统二年预备事项之首(28)），通行提法使衙门官制。事实上，改革的步伐比议定的时间还快了一些，该官制于光绪三十四年（1908年）具奏，并于当年通行各省(29)。
尽管在提法使设官改制的过程中遭遇了一些阻力，如吉林提法使吴焘制定的提法使官制，因督抚认为用款过钜，经费支绌，而被驳回(30)。因为经费困难，从奉天开始，各省提法使经历了一个裁员减薪的过程(31)。但是从总体看来，全国范围内改设提法使的过程还是取得了一定的进展。按察使改制为提法使已经是大势所趋，顺应了法制改革和宪政改革的潮流。虽然缓慢，但是毕竟迈出了改革的第一步。
提法使的设立是在清廷的高压和强制下逐步设立的，各省督抚的态度也几经转变，这一过程体现了督抚与清廷中央的争夺与博弈。由于督抚的极力争夺，最终打破了由清廷垄断提法使设置方案的设计。由各省督抚保送司道赴京参与意见，督抚和清廷中央枢府之间也不断函电往来。宪政编查馆奏定的核定各省提法使官制清单，虽然规定提法使办事细则由各省提法使酌定，却必须分报督抚和法部。这一规定严重打击了各省提法使的积极性。诏书下达后各省提法使反应迟缓的抵制行为，反映了提法使群体对权限划分的不满。但是最终还是顶不住法部的压力，逐渐开始回应，制定章程细则分报法部。这种状况反映了新设的提法使试图在既有的框架下做些努力和争取，但是各省督抚的强势使得这种努力收效甚微。以法部和宪政馆为代表的中央枢府对各省督抚的妥协更使各省提法使没有依靠和支撑，这在一定程度上加剧了提法使的尴尬境地。
四 议设提法使的社会评价
各省设置提法使之后，究竟取得了怎样的成效呢？通过当时社会对其评价的考察可以观察提法使设置的实际效果。民间对按察使直接改为提法使并没有太高的评价，如《大公报》的闲评中说：“自七月二十一日起，全国按察使悉变为提法使，一纸诏书司法居然独立矣，然则世之论者断断焉，以司法独立为极难问题，实属小觑政府能力之甚，所可奇者陶大钧早登鬼录，亦得与现任各员同换头衔，殆以司法人才之难得将起之九原而倚以卧治耶，抑以赣省司法黑暗已极，只合使塚中枯骨掌握法权耶？”(32) 对把已经死去了的陶大钧列入新任提法使之列的行为进行了尖锐的批评。时人对清廷设置提法使的讥讽，表明在按察使改制为提法使的过程中存在很多问题，也没有得到社会的认同。如一名署名“亚侠”的人士在谈自己对清末外官制改革的观感时，表示了对提法使与督抚权限划分的担忧，并提出欲从根本上解决，必须对督抚旧制改弦更张。(33)
种种迹象表明，提法使在议设改建的过程中，虽然有所进展，但也有很多问题暴露出来，社会各界反响不一。一些人似乎有一种“督抚法制情结”，或者叫“旧制情结”，总是试图把新的法制改革和督抚权限联系起来，似乎没有督抚的参与，中国的法制将是无法进行下去的。如提出对人命案件应该由督抚与提法使会审。而且提出所有督抚不应该权限一致，政府应该给督抚特权等观念依然存在当时人的意识里。
提法使与督抚究竟应该是一种怎样的关系？始终是当时一个备受关注却讨论不清的话题。造成这种结果的原因众多，而清廷既想仿效、学习西方，实行司法独立，又想借改革之机集权中央的矛盾心理，和在这一心理指引下制定的政策、法令和措施，无疑使这一问题更加复杂。提法使与督抚的关系不仅仅是一种学理上的问题，更涉及权限争夺和利益博弈。加之在中国传统的官僚体制的惯性影响下产生的官员的权力情结和官本位情结，使各省督抚不愿放权，这些因素最终导致了提法使试图挣扎却收效甚微的结局中。
注释：
① 《立宪应如何预备施行准各条举以闻谕》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第44页。
②④ 《派载泽等编纂官制奕劻等总司核定谕》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第385、403页。
③ 《宣布预备立宪先行厘定官制谕》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第43页。
⑤ 《翰林院侍读学士周克宽奏更改官制只各易新名实不如旧制折》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第418－421页。
⑥ 《整顿都察院慎选言官著军机大臣等妥议谕》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第473页。
⑦ 《御史王步瀛奏请免裁都察院员缺折》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第473－476页。
⑧ 《军机大臣奕劻等复奏会议都察院官制折》，《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第476－478页。
⑨ 《御史黄昌年条陈维持政本筹划言路两端折》，《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第483－487页。
⑩(11) 《御史徐定超奏司法官制关系宪政始基应加厘正统一折》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第863、863－864页。
(12)(13)(14) 《总司核定官制大臣奕劻等奏续订各直省官制情形折附清单》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第507、503、507页。
(15) 《各直省官制先由东三省开办俟有成效逐渐推广谕》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第510－511页。
(16) 《苏省奉部实行编改官制》，《大公报》宣统二年二月二十九日，1910年4月8日，第二张，(11)404。
(17) 《政务处通咨改良外官制办法》，《申报》宣统二年三月二十日，1910年4月29日，(105),947。
(18)(32) 《闲评二》，《大公报》宣统二年七月二十六日，1910年8月30日，第二张，(12)667。
(19) 《宪政编查馆议复御史徐定超奏请厘正司法官制片》，《大清宣统新法令》，上海商务印书馆1909年版，第20册，第10－11页。
(20) 《饬速议奏三制述闻》，《大公报》宣统元年十二月初四日1910年1月14日，(11),52。
(21) 《外官制仍由各省参议》，《大公报》宣统元年十二月二十日，1910年1月30日，第二张，(11),123。《修订外官制之预备》，大公报》宣统二年正月十九日，1910年2月28日，(11)215。《修订官制亦守秘密主义》，《大公报》，(14)145。
(22) 从清代的制度设计上来说，各省督抚是中央官员，是代表中央控驭地方的，但是随着时间的发展，督抚逐渐开始代表各省利益。
(23) 《外官制争端之开幕》，《大公报》宣统二年十二月初十日，1911年1月10日，(14)56。《四督参订外官制之由来》，《大公报》，宣统二年十二月十五日，1911年1月15日，(14)85。《通寄各省电旨之述闻》，《大公报》，宣统二年十二月十六日，1911年1月16日，(14)91，《四督参与外官制之续闻》，《大公报》(14)97，《添派李督参与外官制之曲折》，《大公报》(14)121。
(24) 《拟开议外官制之办法》，《大公报》宣统元年十二月正月初八日，1910年2月17日，第二张，(11)168。
(25) 《各省司制尚需改订》，《大公报》宣统二年十月十四日，1910年11月15日，第二张，(13)406。
(26) 《监国对于新外官制之慎重》，《大公报》宣统二年十二月十四日1911年1月14日，(14)79。
(27) 《酌拟奉省提法使衙门及各级审判厅检察厅官制职掌员缺折》，《退耕堂政书》，卷十，第557－567页。
(28) 《湖广总督瑞澂奏遵章改设提法使并分设属官折》，《申报》宣统二年七月初四日，1910年8月8日，(107),637。
(29) 《法部统筹司法行政分期办法》，《申报》宣统元年三月十一日，1909年4月30日，(99)865。《政治官报》宣统元年三月初五，35539。
(30) 《提法使官制不部合章被驳》，《申报》宣统二年三月初一日，1910年4月10日，(105),646。
(31) 《锡督裁汰员薪纪闻》，《申报》宣统元年四月十五日，1909年6月2日，(100)452－453。
(33) 《论改订外省官制之困难》，《大公报》宣统三年四月廿三日，1911年5月21日，(15)119。