对我国公务员范围与分类问题的思考，本文主要内容关键词为：公务员论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
合理界定公务员范围与分类，是对公务员进行科学管理的基础，是公务员选拔任用机制有效运行的基础。面对干部选拔任用的突出问题和干部人事制度改革的艰巨任务，从新的实际出发，重新审视《国家公务员暂行条例》（以下简称《条例》），进一步探讨公务员范围与分类的问题，供修改《条例》、制定《公务员法》参考，显然是十分必要的。本文仅就我国公务员范围与分类（只限于初次分类，即管辖分类）的问题作粗浅的探讨。
一、关于我国公务员范围与分类的构想
1993年颁发的《条例》第三条规定：本条例适用各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。《国家公务员制度实施方案》进一步明确实施国家公务员制度的范围包括：(1)各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员；(2)其他行使国家行政职能，从事行政管理活动的单位中除工勤人员以外的工作人员。上述工作人员包括在国家行政机关中从事党群工作的人员。笔者认为《条例》界定的公务员范围过窄，应予拓宽。将公务员范围由国家行政机关扩大至国家权力机关、司法机关、检察机关、党群机关等参照试行《条例》的单位，大致是通常所说的“党政机关”中除工勤人员以外的工作人员。
《条例》对公务员只作领导职务与非领导职务的划分，未作政务类与业务类（类似西方政务官与事务官、或特别职与一般职）的划分。笔者认为，应根据公务员的产生方式及管理机构的不同，划分为特别职公务员与一般职公务员（西方国家划分政务官与事务官的依据，是根据选任方式不同，但同时又以其职位是否具有政治性冠以“政务”与“事务”之名。其实在行政事务中许多职位很难划分出政务与事务。故笔者引用特别职与一般职概念，但其内涵与日本、德国的用法不尽相同）。特别职公务员，指行政机关、国家权力机关、司法机关、党群机关中依相关法律、法规选举产生或政治任命的工作人员。其任职方式，行政机关、国家权力机关、司法机关的人员，由党委组织部门依法推荐由选举产生或政治任命产生；党群机关特别职公务员，由党委推荐并依据相关法律或章程选举或政治任命产生。一般职公务员，指除了由选举或政治任命产生的特别职以外的公务员。一般职公务员按照《公务员法》进行管理。
重新界定后的公务员范围与分类结构见图一（阴影部分为原公务员范围）。
二、重新界定公务员范围与分类的必要性
重新界定公务员范围与分类，属于干部人事制度改革，其必要性，就干部人事工作本身而言，主要缘由有：
1、这是克服我国传统干部人事制度弊端，实现对“国家干部”进行合理分解的需要。
关于我国传统干部人事管理体制和方法的主要问题，早在党的十三大报告中就明确指出：“‘国家干部’这个概念过于笼统，缺乏科学分类；管理权限过分集中，管人与管事脱节；管理方式陈旧单一，阻碍人才成长；管理制度不健全，用人缺乏法治。这使我们长期面临两大问题：一是年轻优秀的人才难以脱颖而出，二是用人问题上的不正之风难以避免。”（注：《沿着有中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告》，《中国共产党第十三次全国代表大会文件汇编》北京：人民出版社，1987年第42页。）为了解决这些问题，党的十三大提出了建立国家公务员制度，并把它作为干部人事制度改革的重点。时至今日来看，党的十三大所指出的干部人事制度的弊端是准确的；作出建立公务员制度的决策是正确的。但也有不足之处，这就是将公务员范围局限于“政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员”（注：《沿着有中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告》，《中国共产党第十三次全国代表大会文件汇编》北京：人民出版社，1987年第42页。）（即中央和地方各级行政机关中除工勤人员以外的工作人员），而党的机关、群团组织机关、人大机关、司法机关、检察机关等工作人员均未列入公务员范畴。因而涉及面较窄，不能有效解决以往“国家干部”过于笼统的问题。
此外，公务员制度的推行也没有达到科学分类的目的。虽然，党的十三大曾经提出：国家公务员分为政务和业务两类。政务类公务员，必须严格依照宪法和组织法进行管理，实行任期制；业务类公务员按照国家公务员法进行管理，实行常任制。（注：《沿着有中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告》，《中国共产党第十三次全国代表大会文件汇编》北京：人民出版社，1987年第42页。）在起草《公务员暂行条例》时，也都按照党的十三大的精神，将公务员划分为政务与业务两大类。1989年北京“政治风波”之后，由于一些特殊因素，《公务员暂行条例》在定稿时，否定了将公务员划分为政务类与业务类的分类方法，现在公务员中没有管辖分类，只有职位分类。因而公务员制度的建立并没有解决科学分类的问题。为了科学分解“国家干部”，有必要重新界定公务员范围与分类。科学分类是人事管理的基础，没有科学的分类，要想达到科学管理是不可能的。
2、这是解决干部管理体制混乱、干部选拔任用机制紊乱，实现干部管理工作规范化、科学化的要求。
如前所述，引入公务员概念、建立公务员制度，是为了分解“国家干部”概念，理顺干部管理体制。然而，由于公务员范畴所包涵的对象过窄，没有达到科学分类的目的，仍然存在概念使用上的混乱。比如，有时使用“党政干部”，囊括了所有公务员；有时使用“党政领导干部”，包含了公务员中担任领导职务的公务员。（见示意图二）。在概念使用上的混乱，表明对事物分类不清；对干部分类不清，在干部实践工作中势必出现混乱。
干部与公务员在外延上的包容关系示意图
又如，作为适用于公务员法的、担任领导干部的公务员，理所当然地要依《条例》管理，归政府人事部门管辖；而作为党政领导干部，又要依《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》管理，党委组织部门又不能袖手旁观，于是便出现管理部门权限的交叉、管理职能上的混乱（见图三）。干部管理体制存在的这些问题，正是选人用人不正之风得以存在和发展的体制性因素，或者说，干部管理体制问题是孕育选人用人不正之风的客观条件。欲防止和制止选人用人上的不正之风，必先理顺干部管理体制。
再比如，按《条例》规定，副县（市）长要依《组织法》由人大代表选举产生，但有的地方则根据党委意图进行公开选拔；对于非选任的公务员应按《条例》的有关规定晋升，但许多地方和单位又搞竞争上岗。当然，指出这个问题，并不是要否定竞争上岗等新举措，而是说法律规定的正常的选任方式不能随意改变，否则将导致公务员选拔任用机制紊乱，其负面影响可能要在一定时期才能显现出来。由于分类不清，晋升途径不规范，选拔任用的随意性也就大，这就势必造成干部选拔任用运行机制紊乱。因此，只有对“国家干部”进行完全的而不是部分的分解，才有可能进行科学的分类，选拔任用机制才可能正常运行，实现科学的管理。可见，扩大公务员范畴并进行合理分类，则是有效的途径。
“两个条例”所管辖的范围之间的交叉关系示意图
三、重新界定公务员范围与分类的依据
扩大我国公务员范围并实行科学分类，不仅是必要的，而且是有据为证的。
1、有法国、日本等国公务员制度可借鉴
有人担心，扩大公务员范围，可能增加对公务员的管理难度。这种担心可以理解，因为扩大范围，必然扩大管理幅度，增加管理的复杂性和难度。但并不因此与公务员的科学管理相对立。
世界上实行公务员制度的国家，依其公务员范围的大小，划分为小、中、大三种类型。法国、日本公务员制度属于大范围类型。法国公务员，依是否适用于公务员法，分为两大类：一类是不适用公务员法的公务员，主要指“议会工作人员和司法部门的法官，军事人员以及工商业性的国家管理、公用事业和公立公益机构的人员”（注：谭健：《各国人事法规选编》，劳动人事出版社，1985年第273页。）；一类是适用公务员法的公务员，是指在“中央政府以及所属的驻外机构或公立公益机构的各级部门中正式担任专职的人员。”（注：谭健：《各国人事法规选编》，劳动人事出版社，1985年第273页。）日本的有关法律，把公务员分为两种：一种是“国家公务员”，指在中央政府机关、国会、法院、国立学校和医院及国营企业事业单位供职的所有人员；一种是“地方公务员”，指在地方政府机关、立法机关、法院和地方政府经营的企业事业单位供职的所有人员。国家公务员和地方公务员又分为“一般职”和“特别职”。
可见，法国、日本的公务员范围相当于我国原来的“国家干部”范畴，但他们对公务员却实现了科学化、法制化的管理。显然，把我国过去干部人事制度弊端的根源归咎于“国家干部”概念所包含的“内涵过宽”、“过于笼统”，是欠说服力的。虽然，“国家干部”过于笼统，是问题之一，但不是根源，或者说不是主要问题，主要问题是没有科学的分类管理（尽管过去也实行分部分级管理，但这只是解决了部门管辖权限划分的问题，而没有解决科学分类管理问题），而法国和日本的公务员尽管范围大，但实行科学的分类（包括管辖分类和职位分类），从而达到了科学管理。可见，拓宽我国公务员的范围是有鉴可资的。
2、反映了当代人事管理一般规律
将扩展后的我国公务员分为特别职和一般职，反映了当代人事管理的一般规律的要求。世界上实行公务员制度的国家，尽管界定公务员范围有小（如英国），中（如美国、德国），大（如法国、日本）之分，但一般都分为政务类公务员（即政务官）与事务类公务员（即事务官）两类。政务官，指经选举或政治任命产生，属“制订政策型”，行使国家行政权力，实行任期制；事务官，指公开考试录用，属“执行政策型”，执行国家公务，无过失长期任职。也就是说，将公务员划分为政务类与事务类是实行公务员制度的资本主义国家的通常做法，也是实行公务员分类（管辖划分或称初次划分）的前提条件，反映了人事管理的一般规律。
我国建立公务员制度，是否也要对公务员作政务类与事务类的划分呢？对此，曾有过反复和争议。
党的十三大之后，在修改《条例》阶段，主导性的意见是认为有必要将公务员划分为政务类与业务类。人事部门的专家主编的教程还进一步阐述了我国政务类与业务类公务员的主要区别是：职责权力不同；产生的方式不同；任职的期限不同；管理的制度和办法不同。（注：王雷保：《公务员职位分类教程》，机械工业出版社，1989年第50-51页。）为何放弃写进党的十三大政治报告、列入公务员条例草案、编进教程的有关公务员作政务类与业务类的划分呢？近年来有学者指出：选择建立公务员制度是承担一定的政治风险的，在1989年北京发生政治动乱之后，确有人将推行公务员制度与全盘西化联系起来，使社会上部分人对公务员制度是否可行存有疑虑，推行公务员制度确实存在半途搁浅、中途而废的危险。但国家最高决策层的态度是明确的，意志是坚定的，选择了公务员制度，并认为推行公务员制度决不要全盘西化、照搬照抄西方文官制度。在根据新情况，对原有框架与具体内容作部分调整后（如不再将公务员分为政务类、业务类），于1993年10月1日正式推行公务员制度。（注：赵立波：《政府行政改革》，山东人民出版社，1998年第192页。）
《条例》颁布后，国内仍有不少学者主张恢复对公务员作政务类与事务类的划分。有代表性的理由是：第一，“两官（指政务官与事务官）分途”只是一个管理体制的技术原则，不具有制度本质的意义；第二，把公务员划分为政务类与业务类公务员符合中国的宪法和法律；第三，实行政务类与业务类的划分，有利于完善“党管干部”的原则，强化业务类公务员的日常管理。（注：田培炎：《公务员制度的建设与实践》，中国社会科学出版社，1993年第223-224页。）
笔者以为，推进干部人事制度改革，确实要有稳定的政治局势，但是，反映人事管理规律性的东西是客观的需要，并不因人为的政治因素而改变。如果说，90年代初在最后审定《条例》时，放弃了将公务员划分为政务类与业务类的设想，是迫于当时政治形势的严峻，不得已而为之；那么，在当前大好时机下，不遵循人事管理的一般规律，拒绝公务员管理的科学经验，推进公务员制度的发展，那就是畏惧改革、怠误时机。
3、符合我国干部人事制度改革目标模式
为了适应我国经济体制，政治体制改革的要求，中共中央于2000年批准下发了《深化干部人事制度改革纲要》。《纲要》对干部人事制度改革进行总体规划，明确了当前和今后一个时期干部人事制度改革的指导思想和主要措施，其中一项重要内容是将“国家干部”分解，主要有三类：党政机关工作人员，企业管理人员和专业技术人员，事业单位工作人员；与此相应建立党政干部人事制度、国有企业人事制度、事业单位人事制度。《纲要》从党政机关、企业、事业三大类构建了干部人事制度改革的基本模式，明确了基本目标和方向。今后一个时期，干部人事制度改革的任务，就是要在《纲要》指导下，进一步探索每一类干部人事制度科学管理的规律。
党政机关工作人员，通常指包括各级党委机关系统、人大机关系统、政府行政机关系统、审判机关系统和检察机关系统等的工作人员。对于这些人员如何分类、如何归属管理（权限）部门，这是深化干部人事制度改革的重要任务。
将公务员范围扩展至这部分人员，正好与《纲要》确定的框架相一致，与其他二类共同构成由公务员、企业人员、事业人员为主干的基本框架。解决了党政机关人员统一称谓的问题，并在此基础上进行科学分类，合理划分管理权限，归属管理部门，建立科学的管理体制，进行科学管理。
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